permis de construire (3)
Article paru dans la revue Tourisme & Droit, n°114, novembre 2009.
"Le littoral est une entité géographique qui appelle une politique spécifique d'aménagement, de protection et de mise en valeur" (article L.321-1 du Code de l'environnement). Cette politique se traduit par un dispositif draconien s'agissant de l'urbanisation des espaces proches du rivage et un principe d'interdiction des constructions dans certains espaces de la bande littorale des cent mètres.
L'objectif de protection du littoral est mis en oeuvre à travers plusieurs dispositions du Code de l'urbanisme (articles L.146-1 à L.146-9) régissant les modalités d'utilisation du sol. L'article L. 146-4 distingue ainsi trois zones en fonction de leur urbanisation, dans lesquelles la construction est encadrée par des règles spécifiques. La première, qui concerne l'ensemble du territoire communal, est régie par le principe selon lequel "l'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement". Les deux autres zones sont problématiques car la délimitation de leur périmètre – qui conditionne l'application de règles plus restrictives - prête régulièrement à contestation. Il s'agit des "espaces proches du rivage" (I) et de la "bande littorale de cent mètres" (II).
I. Les règles de constructibilité dans les espaces proches du rivage.
La circulaire du 14 mars 2006 (n°2006-31, NOR EQUU0610941C, texte non paru au Journal officiel) relative à l'application de la loi Littoral dans les espaces proches du rivage précise que :
- l'extension de l'urbanisation doit être limitée ;
- les opérations d‘aménagement doivent être conformes avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT) ou compatible avec un schéma de mise en valeur de la mer (SMVM) ;
- en l'absence de SCOT ou de justifications spéciale dans le PLU, les extensions de l'urbanisation ne peuvent être réalisées qu'après délibération spécifique du conseil municipal, avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites et avec accord du préfet.
A. La notion d'espace proche du rivage.
Un soin tout particulier doit être apporté à la détermination de cette notion. En effet, une délimitation trop restrictive permettrait de respecter les espaces les plus proches des côtes mais, à l'inverse, une délimitation trop large aboutirait à interdire l'urbanisation le long du littoral ce qui serait contraire à la loi. Plusieurs critères sont pris en compte par le juge administratif pour qualifier un espace de proche du rivage (au sens de l'article L. 146-4, II du Code de l'urbanisme).
Dans un premier temps, le Conseil d'Etat a retenu la visibilité, la distance et la configuration particulière des lieux en jugeant que "le terrain faisant partie de la zone d'aménagement concerté du golf international de Gassin créée par délibération du conseil municipal de Gassin du 2 décembre 1987, et sur lequel des constructions sont projetées, est situé pour l'essentiel à une distance de 500 à 1 000 mètres du rivage ; que ce terrain, bien qu'il soit séparé du rivage par une ligne de crête et par une zone urbanisée, constitue un espace proche du rivage au sens des dispositions précitées de l'article L.146-4-II du code de l'urbanisme" (CE, 12 février 1993, Cne de Gassin, n°128251, 129406).
Puis, dans le célèbre arrêt Mme Barrière (CE, 3 mai 2004, n°251534), reprenant les trois critères précités, il a exclu des espaces proches du rivage, les terrains "situés dans le prolongement immédiat d'une zone entièrement urbanisée qui les sépare du rivage de la mer, distant d'environ 800 m, et interdit toute co-visibilité entre ces terrains et la mer".
Dans la lignée de cette décision, il a également jugé que ne constituait pas un espace proche du rivage, un terrain situé à 1 800 m du rivage mais séparé de celui-ci par une large zone urbanisée rendant ledit terrain "très peu visible du littoral" (CAA Nantes, 29 juillet 2008, 07NT03355).
Or, récemment saisie d'un recours contre une directive territoriale d'aménagement (DTA) (CE, 3 juin 2009, Cne de Rognac, n°310587), la Haute juridiction a considérablement étendu la notion d'espace proche du rivage puisqu'elle a considéré que "si le critère de covisibilité est à prendre en compte pour la définition d'un (...) espace proche du rivage, il n'implique (...) pas que chacune des parcelles situées au sein de l'espace ainsi qualifié soit situé en covisibilité de la mer, dès lors que ces parcelles ne peuvent être séparées de l'ensemble cohérent dont elles font partie".
B. Le régime juridique des espaces proches du rivage.
En premier lieu, il importe de noter que la règle d'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage est une règle de fond. Elle s'applique à toutes les hypothèses visées par l'article L. 146-4 II du Code de l'urbanisme ainsi que l'a précisé le Conseil d'Etat dans l'arrêt "Commune d'Argelès-sur-mer" du 29 mars 1993 dans les termes suivants (CE, 29 mars 1993, n°128204) :
"Que si l'article L. 146-4 II précité du Code de l'urbanisme ouvre la possibilité, en l'absence de schéma directeur, de schéma d'aménagement régional et de schéma de mise en valeur de la mer et après accord du représentant de l'Etat et avis de la commission départementale des sites, de réaliser une extension de l'urbanisation des espaces proches du rivage non justifiée par les critères mentionnés au 1er alinéa de cet article, cet accord ne peut permettre de déroger au caractère limité de cette extension".
Cette solution a été confirmée dans une espèce concernant un espace urbanisé de la commune de Cap d'Ail couverte par un schéma directeur, pour un projet de ZAC excédant la règle d'extension limitée de l'urbanisation, pourtant compatible avec le schéma directeur de Menton (CE, 5 avril 2006, Sté les Hauts de Saint Antoine, n°272004).
Pour apprécier l'extension limitée de l'urbanisation, le juge utilise un faisceau d'indices : la configuration des lieux, la localisation du projet, la densité et la destination de la construction envisagée, etc...
Ainsi à titre d'exemple, la Cour administrative d'appel de Marseille a récemment jugé que si la création de boutiques en rez-de-chaussée pour une surface hors oeuvre nette de 1 658 m² et sur deux étages de 659 m² de bureaux constituait une extension de l'urbanisation, celle-ci était limitée "eu égard d'une part à leur implantation à proximité d'une zone très urbanisée, d'autre part, aux caractéristiques des terres-pleins d'assiette du projet d'une superficie de 15 000 m² et enfin de l'importance et de la densité des constructions envisagées" (CAA Marseille, 28 février 2008, SARL LE KALLISTE CORSE GESTION, n°05MA03250).
En deuxième lieu, pour que l'urbanisation "limitée" des espaces proches du rivage soit possible, il est nécessaire de se trouver dans une des trois hypothèses prévues par l'article L.146-4, II du Code de l'urbanisme:
- la justification et la motivation dans le PLU lesquelles ressortent en principe du rapport de présentation ou à défaut du règlement ;
- la conformité aux dispositions d‘un SCOT (CAA Bordeaux, 30 juin 2009, SCI ANJE, n°07BX02300) ou d'un SAR ou la mise en compatibilité avec un SMVM ;
- délibération motivée du conseil municipal, avis de la commission des sites et l'accord du préfet étant précisé qu'en cas de désaccord du Préfet, le maire se retrouve en situation de compétence liée et doit par conséquent refuser l'autorisation qui lui a été demandée (CE ass., 12 octobre 2001, M. et Mme Eisencheter, n° 216471).
II. Construction dans la bande littorale des cent mètres.
"En-dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage" (article L.146-4, III du Code de l'urbanisme). Cette bande littorale a ainsi été sanctuarisée par le législateur. Seules quelques exceptions limitativement énumérées et interprétées strictement permettent de déroger à la règle d'inconstructibilité.
A. La règle d'inconstructibilité possède un large champ d'application.
Tout d'abord, la règle d'inconstructibilité bénéficie d'une large opposabilité. Elle s'impose notamment aux documents d'urbanisme (POS, PLU), aux permis de construire ou encore aux déclarations d'utilité publique .
Ensuite, un PLU peut étendre cette bande littorale au-delà de cent mètres "lorsque des motifs liés à la sensibilité des milieux ou à l'érosion des côtes le justifient" (CE, 17 juin 1998, Association de défense des propriétaires longevillais, n°169463). Cette distance se calcule de tout point de la façade (CE, 22 octobre 1999, Commune de Pénestin sur Mer, n°180422 et 180447).
Enfin, l'interdiction de construire est entendue largement puisqu'elle vise les "constructions ou installations". L'agrandissement d'un bungalow est ainsi soumis à la règle d'inconstructibilité (CAA Marseille, 2 juillet 2009, n°07MA01258). Il n'y a pas lieu de distinguer entre une construction nouvelle et une simple extension (CE, 8 octobre 2008, Baboeuf, n°293469, JCP A n°44, 27 octobre 2008). Le changement de destination n'est autorisé que lorsque la nouvelle destination correspond à l'établissement de services publics ou d'activités économiques exigeant la proximité de l'eau. Ainsi, l'aménagement de sanitaires publics et d'objets mobiliers destinés à l'accueil du public a été admis compte tenu des "impératifs de sécurité et de santé publique liés à une fréquentation estivale importante des plages" (CE, 8 octobre 2008, n°293469). Au contraire, le changement de destination d'une ancienne tour génoise en maison d'habitation a été censuré (CAA Marseille, 16 avril 2009, Ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer, n°06MA03505).
B. Les exceptions à la règle d'inconstructibilité.
La première exception concerne les espaces urbanisés. Le caractère urbanisé est apprécié selon la grille d'analyse suivante (voir les conclusions très claires de I. de Silva, BJDU 5/2003, p.94) : le juge tient compte de la densité de construction et des équipements dans l'ensemble du secteur et pas seulement au regard de la parcelle concernée. Puis, il prend en compte la situation de la parcelle au sein de ce secteur, sa proximité avec les constructions existantes et les obstacles physiques qui peuvent l'en séparer. Le fait que les constructions les plus proches soient situées pour une grande part en arrière de la bande littorale ne permet pas de regarder le secteur comme urbanisé, même si le terrain est desservi par une voie publique (CAA Marseille, 2 juillet 2009, n°07MA01258). Il en va de même pour un terrain séparé de l'agglomération par une avenue (CAA Bordeaux, 3 novembre 2008, Cne de Mimizan, n°06BX01880), ou un terrain situé dans une réserve naturelle dont l‘environnement immédiat présente un caractère essentiellement naturel (CAA Marseille, 31 décembre 2007, Société Les Rochers Gris, n°05MA00530).
La deuxième exception porte sur les constructions nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. Ont été admis "l'implantation de sanitaires publics et d'objets mobiliers destinés à l'accueil du public" sur des plages connaissant une fréquentation importante (CE, 8 octobre 2008, Baboeuf, n°293469) et l'aménagement d'un local secours-sanitaire (CAA Lyon, 27 février 2001, Bianco, n°95LY01212). Au contraire, ont été refusées la création de parkings (CE, 10 mai 1996, Cne de Saint-Jorioz, n°155169), d'un bar-restaurant malgré les obligations mises à la charge de l'exploitant pour favoriser la sécurité des baigneurs (CE, 9 octobre 1996, Union départementale vie et nature 83, n°161555), d'un centre de thalassothérapie (CE, 4 mai 1994, Cne de Cabourg, n°140274).
Enfin, un schéma d'aménagement de plage peut autoriser le maintien ou la reconstruction des équipements ou constructions existants "dès lors que ceux-ci sont de nature à permettre de concilier les objectifs de préservation de l'environnement et d'organisation de la fréquentation touristique" (article L. 146-6-1 du Code de l'urbanisme).
C. L'annulation partielle du permis de construire.
La violation de la règle d'inconstructibilité n'entraîne pas automatiquement la nullité du permis de construire lorsque le projet est divisible, autrement dit dès lors que le projet expurgé de l'élément illégal est conforme aux règles d'utilisation du sol. L'article L. 600-5 du Code de l'urbanisme dispose que "lorsqu'elle constate que seule une partie d'un projet de construction ou d'aménagement ayant fait l'objet d'une autorisation d'urbanisme est illégale, la juridiction administrative peut prononcer une annulation partielle de cette autorisation". La juridiction saisie a l'obligation de s'assurer de la divisibilité d'une autorisation et, le cas échéant, doit n'en prononcer que l'annulation partielle (CAA Nantes, 6 mai 2008, Ministre d'Etat, ministre de l'Ecologie, du développement et de l'aménagement durables c/ Consorts Raffegeau, n°07NT02215, BJDU 5/2008, p.342).
S'agissant d'une maison avec terrasse, seule une annulation partielle du permis de construire a été prononcée en tant qu'il autorisait la terrasse (TA Versailles, 7 juillet 2008, Staub, n°0506582, Construction-Urbanisme n°7, juillet 2008, comm. 120). Il a été jugé (CAA Lyon, 27 février 2001, Bianco, n°95LY01212) que "considérant que l'arrêté de déclaration d'utilité publique litigieux porte sur divers aménagements et constructions situés dans la bande littorale de cent mètres, qui sont éloignés les uns des autres et sans relation technique entre eux ; que la conformité de chacun d'eux avec les dispositions précitées doit donc être appréciée de façon distincte". Le raisonnement retenu dans cet arrêt est transposable aux permis de construire.
Une réponse ministérielle publiée le 27 octobre 2009 (n°55841, JOAN Q du 27 octobre 2009, page 10179) apporte un éclairage quant aux conséquences, sur la mise en oeuvre du permis de construire, d'un recours contre l'autorisation d'exploitation commerciale devant le Conseil d'Etat.
A titre de rappel, l'autorisation d'exploitation commerciale est délivrée par la commission départementale d'aménagement commerciale ("CDAC") qui doit se prononcer dans un délai de deux mois à compter de sa saisine (article L.752-14, II du Code de commerce), faute de quoi le pétitionnaire devient bénéficiaire d'une autorisation tacite.
Le recours contre la décision de la CDAC doit être introduit devant la commission nationale d'aménagement commercial ("CNAC") dans un délai d'un mois, le point de départ de ce délai variant selon la qualité du requérant (article R.752-48 du Code de commerce). Depuis l'entrée en vigueur de la réforme opérée par la loi de modernisation de l'économie (« LME »), les tiers (tel qu'un concurrent) n'ont plus à saisir le tribunal administratif mais la CNAC, à l'instar du pétitionnaire et des membres de la commission départementale.
Une fois saisie, la CNAC dispose d'un délai de quatre mois pour se prononcer (article L.752-17 du Code de commerce). Sa décision peut faire l'objet d'un recours devant le Conseil d'Etat.
Or, l'article L.425-7 du Code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la LME, dispose que la mise en oeuvre d'un permis de construire «ne peut être entreprise avant l'expiration des recours entrepris contre elle [contre l'autorisation d'exploitation commerciale]». Cette disposition est susceptible de deux interprétations.
La première interprétation, la plus contraignante pour le(s) bénéficiaire(s) de l'autorisation, consiste à considérer que les «recours» susvisés incluent le recours introduit devant le Conseil d'Etat contre la décision de la CNAC. En effet, contrairement aux CDAC et à la CNAC, le Conseil d'Etat ne se voit imposer aucun délai pour statuer, de telle sorte que la mise en oeuvre du permis de construire ne pourrait être entreprise avant un délai indéterminée pour les porteurs du projet. Autrement dit, les porteurs d'un projet pourraient certes fixer un calendrier prévisionnel plus ou moins précis compte tenu des délais impératifs fixés par le Code de commerce pour les procédures devant la CDAC et la CNAC, mais pas pour une éventuelle procédure contentieuse devant le Conseil d'Etat. La réalisation du projet serait donc suspendue à l'arrêt du Conseil d'Etat.
La seconde interprétation, la moins contraignante pour le(s) bénéficiaire(s) de l'autorisation d'exploitation commerciale, est celle qui a été retenue par le Ministre : «s'agissant des recours visés à l'article L.425-7 du code de l'urbanisme, le terme « recours » s'applique, bien entendu, aux seuls recours administratifs préalables obligatoires exercés devant la CNAC. (...) Comme tous les recours contentieux pour excès de pouvoir, les recours formés devant la juridiction administrative contre une décision de la CNAC ne sont pas suspensifs. Le porteur de projet pourra donc procéder, sans délai, à l'exécution des travaux, dès que la décision de la Commission nationale accordant le projet lui aura été notifiée». Ainsi, selon le Ministre, le recours juridictionnel introduit contre la décision de la CNAC devant le Conseil d'Etat n'a pas pour effet d'interdire la mise en oeuvre du permis de construire.
Le bénéficiaire d'un permis de construire et d'une autorisation d'exploitation commerciale accordée par la CNAC pourrait donc décider de réaliser son projet nonobstant un recours pendant contre cette dernière autorisation devant le Conseil d'Etat.
Néanmoins, une telle décision n'est pas sans danger compte tenu du risque qu'une annulation soit prononcée ultérieurement par le Conseil d'Etat. Elle ne devrait être prise qu'au cas par cas, au vu des impératifs pesant sur le(s) porteur(s) du projet (impératifs financiers, condition suspensive dans le cadre d'une promesse de vente, etc.) et, en tout état de cause, qu'après qu'une analyse des moyens soulevés à l'encontre de l'autorisation ait conclu à un faible risque d'annulation.
Demander l'annulation d'un permis de construire constitue un moyen efficace de s'opposer à un projet immobilier indésirable. Toutefois, un certain nombre de règles de base sont à respecter, ne serait-ce que pour avoir une chance d'obtenir une annulation qui, quant à elle, est souhaitée...
Le recours en annulation d'un permis de construire constitue le moyen le plus efficace de tenter de s'opposer directement à la réalisation d'un projet immobilier.
Pourtant, de nombreux justiciables (particuliers ou encore associations de défense de l'environnement et du cadre de vie) se retrouvent encore dans l'impossibilité d'attaquer un permis de construire, faute de connaître les règles de base spécifiques à ce type de contentieux. Certains se voient opposer un délai de recours expiré, d'autres l'omission de notifier le recours au bénéficiaire du permis de construire attaqué.
Ainsi, nombreux sont ceux qui doivent se résigner à la réalisation d'un projet indésirable sous leurs fenêtres.
Certes, il existe d'autres voies de droit ouvertes à l'opposant d'un projet immobilier, mais la démolition d'une construction autorisée par un permis de construire reste en tout état de cause conditionnée par l'annulation préalable du permis (article L.480-13, a) du Code de l'urbanisme). Voici donc, dans les grandes lignes, les règles de base à respecter pour attaquer un permis de construire.
1. La juridiction compétente : le tribunal administratif
Le permis de construire est une autorisation administrative dont l'annulation doit être demandée auprès du tribunal administratif. Le permis de construire fait alors l'objet d'un "recours pour excès de pouvoir".
2. La justification d'un intérêt à demander l'annulation du permis de construire
Les tiers ne peuvent former un recours que s'ils sont en mesure de justifier d'un intérêt à agir, c'est-à-dire d'un intérêt à demander l'annulation du permis de construire. A titre d'exemples, peuvent se voir reconnaître un intérêt à agir contre un permis de construire :
- un voisin (qu'il soit propriétaire ou locataire) : la jurisprudence prend alors en compte la distance entre le projet litigieux et le domicile du requérant, la nature et l'importance de la construction ainsi que la configuration des lieux. Plus le voisin est proche du projet contesté, plus il sera facile de justifier de son intérêt à agir.
- une association, sous deux réserves très importantes : d'une part, (a) il convient de définir précisément son objet dans les statuts et, d'autre part, (b) le dépôt en préfecture des statuts doit intervenir avant l'affichage en mairie de la demande de permis de construire (article L. 600-1-1 du Code de l'urbanisme). En effet, le dépôt d'une demande de permis donne lieu à l'affichage en mairie d'un avis de dépôt de demande (article R. 423-6 du Code de l'urbanisme) : surveiller le panneau d'affichage administratif de la mairie constitue un bon moyen de se tenir informé des constructions projetées sur le territoire de sa commune.
Il convient de noter que la seconde réserve visée au (b) a pour objectif d'empêcher la création d'une association qui aurait pour seul objet de faire annuler un permis de construire.
3. Le recours doit être exercé dans un délai de deux mois à compter de son affichage sur le terrain
Une fois obtenu, un permis de construire doit faire l'objet d'un affichage en mairie et sur le terrain d'assiette du projet autorisé (article R. 424-15 du Code de l'urbanisme).
Le recours à l'encontre du permis de construire doit être introduit dans un délai de deux mois à compter du premier jour d'affichage dudit permis sur le terrain. Passé ce délai, il n'est plus possible d'attaquer le permis.
Ainsi, une fois informé de la réalisation future d'un projet, il convient de s'atteler à vérifier l'affichage du permis de construire sur le terrain qui constituera le point de départ du délai de recours.
A défaut d'affichage du permis, le délai de recours ne peut pas courir et il est donc possible d'introduire un recours sans condition de délai. Toutefois, il n'est plus possible d'exercer un recours à l'encontre d'un permis de construire à l'expiration d'un délai d'un an à compter de l'achèvement de la construction (article R. 600-3 du Code de l'urbanisme).
4. Le recours doit être notifié au bénéficiaire du permis ainsi qu'à l'autorité l'ayant délivré (article R. 600-1 du Code de l'urbanisme)
L'accomplissement de cette formalité est primordial puisqu'à défaut, le recours dirigé contre le permis de construire est irrecevable. Cette notification au titulaire du permis et à la mairie (en principe) obéit à plusieurs règles.
En premier lieu, le requérant doit notifier une copie intégrale de son recours (CE, 1er mars 1996, Assoc. Soisy Etiolles Environnement, req. n°175126), une simple lettre d'information n'étant pas suffisante. Le recours déposé au tribunal administratif doit ainsi faire l'objet d'une copie envoyée aux destinataires précités.
En second lieu, cette notification doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception dans un délai de 15 jours à compter du dépôt du recours. Elle est réputée accomplie à la date d'envoi de la lettre. Cette date est établie par le certificat de dépôt de la lettre recommandée auprès des services postaux.
En conclusion, l'exercice d'un recours à l'encontre un permis de construire requiert le respect d'un certain nombre de règles de base qui ont fait l'objet du court exposé qui précède.
Le principal travail consistera à soulever des moyens efficaces à l'encontre du permis. A cette fin, le requérant devra demander, en particulier, communication de l'arrêté de permis de construire, du dossier de demande du permis ainsi que des extraits des documents d'urbanisme applicables (POS, PLU...). Cette demande de consultation ou de communication devra être effectuée :
- dans les plus brefs délais et ce, afin d'éviter l'expiration du délai de recours de deux mois (Cf. paragraphe 3. supra) ;
- par écrit au moyen d'un courrier déposé contre récépissé ou d'un courrier envoyé en recommandé avec accusé de réception. En effet, même si l'administration est tenue de permettre la consultation de ces documents, la prudence recommande d'établir une preuve de cette demande.
Xavier Nguyen
Avocat au Barreau de Paris