littoral (3)
Article paru dans la revue Tourisme & Droit, n°114, novembre 2009.
"Le littoral est une entité géographique qui appelle une politique spécifique d'aménagement, de protection et de mise en valeur" (article L.321-1 du Code de l'environnement). Cette politique se traduit par un dispositif draconien s'agissant de l'urbanisation des espaces proches du rivage et un principe d'interdiction des constructions dans certains espaces de la bande littorale des cent mètres.
L'objectif de protection du littoral est mis en oeuvre à travers plusieurs dispositions du Code de l'urbanisme (articles L.146-1 à L.146-9) régissant les modalités d'utilisation du sol. L'article L. 146-4 distingue ainsi trois zones en fonction de leur urbanisation, dans lesquelles la construction est encadrée par des règles spécifiques. La première, qui concerne l'ensemble du territoire communal, est régie par le principe selon lequel "l'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement". Les deux autres zones sont problématiques car la délimitation de leur périmètre – qui conditionne l'application de règles plus restrictives - prête régulièrement à contestation. Il s'agit des "espaces proches du rivage" (I) et de la "bande littorale de cent mètres" (II).
I. Les règles de constructibilité dans les espaces proches du rivage.
La circulaire du 14 mars 2006 (n°2006-31, NOR EQUU0610941C, texte non paru au Journal officiel) relative à l'application de la loi Littoral dans les espaces proches du rivage précise que :
- l'extension de l'urbanisation doit être limitée ;
- les opérations d‘aménagement doivent être conformes avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT) ou compatible avec un schéma de mise en valeur de la mer (SMVM) ;
- en l'absence de SCOT ou de justifications spéciale dans le PLU, les extensions de l'urbanisation ne peuvent être réalisées qu'après délibération spécifique du conseil municipal, avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites et avec accord du préfet.
A. La notion d'espace proche du rivage.
Un soin tout particulier doit être apporté à la détermination de cette notion. En effet, une délimitation trop restrictive permettrait de respecter les espaces les plus proches des côtes mais, à l'inverse, une délimitation trop large aboutirait à interdire l'urbanisation le long du littoral ce qui serait contraire à la loi. Plusieurs critères sont pris en compte par le juge administratif pour qualifier un espace de proche du rivage (au sens de l'article L. 146-4, II du Code de l'urbanisme).
Dans un premier temps, le Conseil d'Etat a retenu la visibilité, la distance et la configuration particulière des lieux en jugeant que "le terrain faisant partie de la zone d'aménagement concerté du golf international de Gassin créée par délibération du conseil municipal de Gassin du 2 décembre 1987, et sur lequel des constructions sont projetées, est situé pour l'essentiel à une distance de 500 à 1 000 mètres du rivage ; que ce terrain, bien qu'il soit séparé du rivage par une ligne de crête et par une zone urbanisée, constitue un espace proche du rivage au sens des dispositions précitées de l'article L.146-4-II du code de l'urbanisme" (CE, 12 février 1993, Cne de Gassin, n°128251, 129406).
Puis, dans le célèbre arrêt Mme Barrière (CE, 3 mai 2004, n°251534), reprenant les trois critères précités, il a exclu des espaces proches du rivage, les terrains "situés dans le prolongement immédiat d'une zone entièrement urbanisée qui les sépare du rivage de la mer, distant d'environ 800 m, et interdit toute co-visibilité entre ces terrains et la mer".
Dans la lignée de cette décision, il a également jugé que ne constituait pas un espace proche du rivage, un terrain situé à 1 800 m du rivage mais séparé de celui-ci par une large zone urbanisée rendant ledit terrain "très peu visible du littoral" (CAA Nantes, 29 juillet 2008, 07NT03355).
Or, récemment saisie d'un recours contre une directive territoriale d'aménagement (DTA) (CE, 3 juin 2009, Cne de Rognac, n°310587), la Haute juridiction a considérablement étendu la notion d'espace proche du rivage puisqu'elle a considéré que "si le critère de covisibilité est à prendre en compte pour la définition d'un (...) espace proche du rivage, il n'implique (...) pas que chacune des parcelles situées au sein de l'espace ainsi qualifié soit situé en covisibilité de la mer, dès lors que ces parcelles ne peuvent être séparées de l'ensemble cohérent dont elles font partie".
B. Le régime juridique des espaces proches du rivage.
En premier lieu, il importe de noter que la règle d'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage est une règle de fond. Elle s'applique à toutes les hypothèses visées par l'article L. 146-4 II du Code de l'urbanisme ainsi que l'a précisé le Conseil d'Etat dans l'arrêt "Commune d'Argelès-sur-mer" du 29 mars 1993 dans les termes suivants (CE, 29 mars 1993, n°128204) :
"Que si l'article L. 146-4 II précité du Code de l'urbanisme ouvre la possibilité, en l'absence de schéma directeur, de schéma d'aménagement régional et de schéma de mise en valeur de la mer et après accord du représentant de l'Etat et avis de la commission départementale des sites, de réaliser une extension de l'urbanisation des espaces proches du rivage non justifiée par les critères mentionnés au 1er alinéa de cet article, cet accord ne peut permettre de déroger au caractère limité de cette extension".
Cette solution a été confirmée dans une espèce concernant un espace urbanisé de la commune de Cap d'Ail couverte par un schéma directeur, pour un projet de ZAC excédant la règle d'extension limitée de l'urbanisation, pourtant compatible avec le schéma directeur de Menton (CE, 5 avril 2006, Sté les Hauts de Saint Antoine, n°272004).
Pour apprécier l'extension limitée de l'urbanisation, le juge utilise un faisceau d'indices : la configuration des lieux, la localisation du projet, la densité et la destination de la construction envisagée, etc...
Ainsi à titre d'exemple, la Cour administrative d'appel de Marseille a récemment jugé que si la création de boutiques en rez-de-chaussée pour une surface hors oeuvre nette de 1 658 m² et sur deux étages de 659 m² de bureaux constituait une extension de l'urbanisation, celle-ci était limitée "eu égard d'une part à leur implantation à proximité d'une zone très urbanisée, d'autre part, aux caractéristiques des terres-pleins d'assiette du projet d'une superficie de 15 000 m² et enfin de l'importance et de la densité des constructions envisagées" (CAA Marseille, 28 février 2008, SARL LE KALLISTE CORSE GESTION, n°05MA03250).
En deuxième lieu, pour que l'urbanisation "limitée" des espaces proches du rivage soit possible, il est nécessaire de se trouver dans une des trois hypothèses prévues par l'article L.146-4, II du Code de l'urbanisme:
- la justification et la motivation dans le PLU lesquelles ressortent en principe du rapport de présentation ou à défaut du règlement ;
- la conformité aux dispositions d‘un SCOT (CAA Bordeaux, 30 juin 2009, SCI ANJE, n°07BX02300) ou d'un SAR ou la mise en compatibilité avec un SMVM ;
- délibération motivée du conseil municipal, avis de la commission des sites et l'accord du préfet étant précisé qu'en cas de désaccord du Préfet, le maire se retrouve en situation de compétence liée et doit par conséquent refuser l'autorisation qui lui a été demandée (CE ass., 12 octobre 2001, M. et Mme Eisencheter, n° 216471).
II. Construction dans la bande littorale des cent mètres.
"En-dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage" (article L.146-4, III du Code de l'urbanisme). Cette bande littorale a ainsi été sanctuarisée par le législateur. Seules quelques exceptions limitativement énumérées et interprétées strictement permettent de déroger à la règle d'inconstructibilité.
A. La règle d'inconstructibilité possède un large champ d'application.
Tout d'abord, la règle d'inconstructibilité bénéficie d'une large opposabilité. Elle s'impose notamment aux documents d'urbanisme (POS, PLU), aux permis de construire ou encore aux déclarations d'utilité publique .
Ensuite, un PLU peut étendre cette bande littorale au-delà de cent mètres "lorsque des motifs liés à la sensibilité des milieux ou à l'érosion des côtes le justifient" (CE, 17 juin 1998, Association de défense des propriétaires longevillais, n°169463). Cette distance se calcule de tout point de la façade (CE, 22 octobre 1999, Commune de Pénestin sur Mer, n°180422 et 180447).
Enfin, l'interdiction de construire est entendue largement puisqu'elle vise les "constructions ou installations". L'agrandissement d'un bungalow est ainsi soumis à la règle d'inconstructibilité (CAA Marseille, 2 juillet 2009, n°07MA01258). Il n'y a pas lieu de distinguer entre une construction nouvelle et une simple extension (CE, 8 octobre 2008, Baboeuf, n°293469, JCP A n°44, 27 octobre 2008). Le changement de destination n'est autorisé que lorsque la nouvelle destination correspond à l'établissement de services publics ou d'activités économiques exigeant la proximité de l'eau. Ainsi, l'aménagement de sanitaires publics et d'objets mobiliers destinés à l'accueil du public a été admis compte tenu des "impératifs de sécurité et de santé publique liés à une fréquentation estivale importante des plages" (CE, 8 octobre 2008, n°293469). Au contraire, le changement de destination d'une ancienne tour génoise en maison d'habitation a été censuré (CAA Marseille, 16 avril 2009, Ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer, n°06MA03505).
B. Les exceptions à la règle d'inconstructibilité.
La première exception concerne les espaces urbanisés. Le caractère urbanisé est apprécié selon la grille d'analyse suivante (voir les conclusions très claires de I. de Silva, BJDU 5/2003, p.94) : le juge tient compte de la densité de construction et des équipements dans l'ensemble du secteur et pas seulement au regard de la parcelle concernée. Puis, il prend en compte la situation de la parcelle au sein de ce secteur, sa proximité avec les constructions existantes et les obstacles physiques qui peuvent l'en séparer. Le fait que les constructions les plus proches soient situées pour une grande part en arrière de la bande littorale ne permet pas de regarder le secteur comme urbanisé, même si le terrain est desservi par une voie publique (CAA Marseille, 2 juillet 2009, n°07MA01258). Il en va de même pour un terrain séparé de l'agglomération par une avenue (CAA Bordeaux, 3 novembre 2008, Cne de Mimizan, n°06BX01880), ou un terrain situé dans une réserve naturelle dont l‘environnement immédiat présente un caractère essentiellement naturel (CAA Marseille, 31 décembre 2007, Société Les Rochers Gris, n°05MA00530).
La deuxième exception porte sur les constructions nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. Ont été admis "l'implantation de sanitaires publics et d'objets mobiliers destinés à l'accueil du public" sur des plages connaissant une fréquentation importante (CE, 8 octobre 2008, Baboeuf, n°293469) et l'aménagement d'un local secours-sanitaire (CAA Lyon, 27 février 2001, Bianco, n°95LY01212). Au contraire, ont été refusées la création de parkings (CE, 10 mai 1996, Cne de Saint-Jorioz, n°155169), d'un bar-restaurant malgré les obligations mises à la charge de l'exploitant pour favoriser la sécurité des baigneurs (CE, 9 octobre 1996, Union départementale vie et nature 83, n°161555), d'un centre de thalassothérapie (CE, 4 mai 1994, Cne de Cabourg, n°140274).
Enfin, un schéma d'aménagement de plage peut autoriser le maintien ou la reconstruction des équipements ou constructions existants "dès lors que ceux-ci sont de nature à permettre de concilier les objectifs de préservation de l'environnement et d'organisation de la fréquentation touristique" (article L. 146-6-1 du Code de l'urbanisme).
C. L'annulation partielle du permis de construire.
La violation de la règle d'inconstructibilité n'entraîne pas automatiquement la nullité du permis de construire lorsque le projet est divisible, autrement dit dès lors que le projet expurgé de l'élément illégal est conforme aux règles d'utilisation du sol. L'article L. 600-5 du Code de l'urbanisme dispose que "lorsqu'elle constate que seule une partie d'un projet de construction ou d'aménagement ayant fait l'objet d'une autorisation d'urbanisme est illégale, la juridiction administrative peut prononcer une annulation partielle de cette autorisation". La juridiction saisie a l'obligation de s'assurer de la divisibilité d'une autorisation et, le cas échéant, doit n'en prononcer que l'annulation partielle (CAA Nantes, 6 mai 2008, Ministre d'Etat, ministre de l'Ecologie, du développement et de l'aménagement durables c/ Consorts Raffegeau, n°07NT02215, BJDU 5/2008, p.342).
S'agissant d'une maison avec terrasse, seule une annulation partielle du permis de construire a été prononcée en tant qu'il autorisait la terrasse (TA Versailles, 7 juillet 2008, Staub, n°0506582, Construction-Urbanisme n°7, juillet 2008, comm. 120). Il a été jugé (CAA Lyon, 27 février 2001, Bianco, n°95LY01212) que "considérant que l'arrêté de déclaration d'utilité publique litigieux porte sur divers aménagements et constructions situés dans la bande littorale de cent mètres, qui sont éloignés les uns des autres et sans relation technique entre eux ; que la conformité de chacun d'eux avec les dispositions précitées doit donc être appréciée de façon distincte". Le raisonnement retenu dans cet arrêt est transposable aux permis de construire.
Article paru dans la revue Tourisme et Droit (Dalloz), n°109, mai 2009.
Le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) a remis un rapport relatif aux difficultés d'application du décret relatif aux concessions de plage. Au programme : cinq recommandations principales, des propositions de réforme de la gestion des espaces balnéaires par les pouvoirs publics et l'adoption de trois nouveaux textes.
Le rapport sur les difficultés d'application du décret relatif aux concessions de plage fait suite aux nombreuses voix d'élus et d'exploitants qui s'étaient élevées contre un décret (n°2006-608 du 26 mai 2006, JO du 28, p.7981) jugé trop sévère et ne tenant pas compte des spécificités géographiques. Une mission avait été confiée au CGEDD afin qu'il émette « toutes recommandations utiles pour faciliter la mise en oeuvre du décret du 26 mars 2006 relatif aux concessions de plages, tout en préservant son objectif fondamental de permettre leur usage libre et gratuit par le public » (Lettre de mission du 12 juin 2008 signée par Jean-Louis Borloo et Michèle Alliot-Marie).
Les recommandations principales
La double limitation d'occupation de la plage par l'exploitant (art. 2, 1° du décret) est maintenue, mais seraient désormais exclus du calcul du linéaire d'occupation les aménagements et équipements d'intérêt général tels que sanitaires et douches publics, postes de secours, rampes d'accès ou encore tentes et parasols en toile à usage balnéaires situés en fond de plage sur une seule rangée.
Le rapport propose de pérenniser les installations qui constituent un « élément fondateur de l'identité et de la renommée de leur commune » en leur appliquant une procédure de protection patrimoniale. Toutefois, cette recommandation devrait avoir une portée limitée puisque d'une part, le CGEDD vise des procédures réglementées telles que l'inscription à l'inventaire des monuments historiques ou la classification au sein d'une zone de protection du patrimoine architectural, urbain ou paysager (ZPPAUP) et, d'autre part, donne des exemples d'installations bien spécifiques (cabines de bains de Noirmoutier et stèles commémoratives du Débarquement).
Dans le cadre de l'obligation de démontage préalable à la signature d'une nouvelle concession (art. 2, 2° du décret), l'exploitant pourrait négocier un délai de démolition en cas de difficultés à satisfaire à cette obligation. L'exploitant s'engagerait alors par écrit à démolir les constructions non démontables dans un délai raisonnable. Ce délai de tolérance négocié n'est pas précisé mais le CGEDD fait référence à un délai maximum de trois ans. Le rapport tient ainsi compte des difficultés pratiques de démolition des constructions existantes en prévoyant la possibilité de négocier cette période transitoire à titre exceptionnel.
Le CGEDD recommande également d'assouplir les conditions d'ouverture hivernale et donc la possibilité de non démontage annuel des installations (art. 2, 4° du décret), sous réserve d'exigences environnementales. L'ouverture hivernale serait soumise à l'accord du conseil municipal et devrait répondre à quatre conditions visant à éviter tout risque d'abus : le bâtiment devrait être démontable, ce que justifierait un certificat annuel établi par un organisme technique, l'exploitant devrait constituer un dépôt de garantie pour le démontage et acquitterait un supplément hivernal de redevance. L'ouverture hivernale aurait donc un coût supplémentaire pour l'exploitant.
Enfin, le rapport préconise de réformer la redevance versée par l'exploitant à travers trois axes.
En premier lieu, harmoniser les tarifs à appliquer dans le cadre des concessions de plage sur la base d'un mode de calcul des redevances qui reste à établir : l'objectif est d'éviter des différences entre la tarification sous gestion communale et celle sous gestion directe de l'Etat. En deuxième lieu, assurer la transparence des grilles tarifaires tant à l'égard des exploitants, qu'à l'égard des services de l'Etat.
En troisième lieu, lier la redevance au rendement des exploitations. A cette fin, le CGEDD propose trois composantes de la redevance : une part fixe correspondant à la surface occupée, une part variable liée au chiffre d'affaires avec éventuellement des taux progressifs et une dernière part correspondant à la durée d'ouverture de l'exploitation. Cette recommandation s'inscrit dans le courant général de valorisation économique des dépendances du domaine public par leurs gestionnaires. Compte tenu de la rentabilité liée à l'exploitation des espaces balnéaires, il paraît logique que les affectataires de ces espaces en tirent également profit. A titre d'exemple, cette indexation sur le chiffre d'affaires se retrouve couramment dans les baux commerciaux, ce qui témoigne au cas présent de la volonté du CGEDD de valoriser économiquement l'exploitation des plages concédées.
Réformer la gestion des espaces balnéaires
Le CGEDD propose, par ailleurs, d'autres mesures qui accompagnent les recommandations d'assouplissement du décret.
Il s'agit tout d'abord d'harmoniser les règles des différents gestionnaires afin de parvenir à un traitement public cohérent des plages. En effet, le CGEDD a pu constater qu'en pratique il existait autant de méthodes d'appréciations qu'il y a d'organismes propriétaires ou affectataires.
Ensuite, la distinction entre plages naturelles et plages artificielles (art. 2, 1° du décret) serait progressivement supprimée. Les actuelles dispositions plus favorables aux exploitants des plages artificielles sont justifiées par la nécessité d'amortir leurs travaux de création. Or, la création de plages artificielles étant interdite depuis l'adoption de la loi Littoral en 1986 (Loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, JO du 4 p.200), celles-ci ont bénéficié d'une période d'amortissement d'au minimum vingt-trois ans qui ne justifie plus un tel régime dérogatoire. En pratique, la suppression de la notion de plage artificielle n'interviendrait qu'au terme de chaque convention.
Enfin, autre préconisation notable, les communes auraient la possibilité de recourir à la procédure simplifiée régie par l'article L. 1411-12 du Code général des collectivités territoriales pour attribuer des conventions d'exploitation, ce qui n'est pas possible à ce jour Néanmoins, le rapport constate que l'application de ces dispositions reviendrait à dispenser la plupart des conventions de l'obligation de mise en concurrence puisque le seuil actuel à prendre en compte est trop élevé. Le CGEDD préconise donc, préalablement, un réajustement à la hausse des redevances qui ferait l'objet d'une circulaire afin de prémunir les communes de tout risque contentieux.
L'adoption de trois nouveaux textes
Les nouvelles mesures proposées par le CGEDD seraient notamment transcrites à travers trois nouveaux textes : un décret modificatif en Conseil d'Etat, la circulaire d'application correspondante précisant les conditions de mise en oeuvre du décret modificatif ainsi qu'une circulaire précisant les conditions de transformation en concessions de plage des autorisations d'occupation temporaire existantes délivrées par les communes. Le CGEDD recommande une adoption rapide de ces textes, avant la fin de l'année, ce qui paraît difficile au regard de la complexité de certaines de ses recommandations.
En conclusion, le rapport remis par le CGEDD consiste essentiellement à assouplir les dispositions du décret relatif aux concessions de plages, le respect de « l'objectif fondamental [visant à] permettre leur usage libre et gratuit par le public » se traduisant par un simple rappel aux exploitants et élus de leurs obligations et contraintes, le renforcement de la concertation entre les services déconcentrés de l'Etat, les collectivités locales et les exploitants. Le rapport va donc dans le sens d'un assouplissement encadré du décret. Il reste néanmoins à savoir si toutes les recommandations du CGEDD seront suivies et surtout quand ces dernières seront mises en oeuvres par les textes adéquats.
Xavier Nguyen et Karelle Diot
Avocats au Barreau de Paris
Le rapport remis par le CGEDD est téléchargeable en format PDF ci-dessous.
Nom : Rapport CGEDD.pdf
Taille : 2 Mo
Article paru dans la revue Tourisme et Droit (Dalloz), n°106, février 2009.
Après quelques années d'application, le décret du 26 mai 2006 sur les concessions de plage va faire l'objet d'une évaluation au terme de laquelle les professionnels et les élus espèrent certains assouplissements. Retour sur les règles d'attribution des concessions et sur les clauses des conventions d'exploitation.
Alors que le décret relatif aux concessions de plage (décret n° 2006-608 du 26 mai 2006) a vu récemment sa légalité confirmée (CE 14 avril 2008, req. n° 298810, Fédération nationale des plages restaurants), le gouvernement a lancé une mission d'inspection afin "de formuler toute recommandation utile pour la mise en oeuvre du décret en préservant son objectif fondamental de permettre un usage libre et gratuit des plages par le public" (Rép. Min. à Eric Ciotti, JOAN du 8 juillet 2008, p. 5924, question n° 24301).
Le lancement de cette mission est à rapprocher des promesses du candidat à l'élection présidentielle Nicolas Sarkozy qui avait laissé entrevoir la possibilité d'adapter le décret "afin de tenir compte des caractéristiques (types de plages) de certains territoires littoraux" (La Plage, revue éditée par la Fédération Nationale des Plages Restaurants, avril-mai 2007, n°8).
Toutefois, si de nombreux professionnels et élus locaux comptent sur cette mission pour bénéficier d'assouplissements du décret, il n'en reste pas moins qu'à ce jour celui-ci encadre strictement la dévolution et le contenu des concessions de plages et des conventions d'exploitation.
I. Des procédures d'attribution variables
Le décret prévoit des procédures d'attribution différentes selon le type de contrat, concession de plage ou convention d'exploitation, mais également au sein même de ces deux contrats.
L'attribution des concessions de plages
L'article L. 2124-4 du Code général de la propriété des personnes publiques organise l'attribution des concessions de plages appartenant au domaine public de l'Etat sur le fondement d'un droit de priorité: soit la commune use de son droit de priorité pour se voir attribuer la concession sans mise en concurrence; soit elle renonce à ce droit et la concession est alors attribuée au terme d'une procédure de mise en concurrence basée sur la procédure applicable aux délégations de service public.
L'attribution des conventions d'exploitation
Le décret distingue deux procédures de dévolution, selon que la concession principale a été ou non attribuée à une collectivité territoriale. Dans l'hypothèse où le concessionnaire est une collectivité territoriale, la procédure de dévolution est celle applicable aux délégations de service public. Toutefois, deux précisions doivent être apportées.
En premier lieu, cette procédure a été modifiée (article 13): la collectivité doit prendre en compte "l'aptitude à assurer l'accueil du public pendant la période d'exploitation ainsi que la préservation du domaine". Le préfet peut s'opposer à la signature du sous-traité qui doit lui être transmis "pour accord".
En second lieu, cette procédure est obligatoire quel que soit le montant de la convention. Le décret n'opère pas de renvoi à la procédure d'attribution simplifiée des délégations de service public n'excédant pas un certain seuil (article L. 1411-12 du CGCT), ce qui est regrettable puisque cela revient à imposer une procédure longue pour l'attribution de conventions ne portant que sur des petits lots et des recettes de faible importance.
Enfin, lorsque le concessionnaire n'est pas une collectivité territoriale, le décret (article 14) prévoit une procédure sui generis proche de celle applicable aux délégations service public. Celle-ci est cependant plus souple puisqu'il est notamment prévu que les offres "sont librement négociées par le concessionnaire qui (...) procède au choix du sous-traitant".
II. Les principales clauses de la convention d'exploitation
Le décret détaille le contenu de ces conventions qui ne confèrent ni de droits réels, ni la propriété commerciale (selon une jurisprudence ancienne et constante, le statut des baux commerciaux ne s'applique pas aux conventions ayant pour objet des biens situés sur le domaine public: CE 22 avril 1977, n 95.539, Michaud, Rec. 1977, p. 185 - Cass. 3e civ. 20 déc. 2000, n° 99-10.896).
Objet (article 1). La convention a pour objet l'aménagement, l'exploitation et l'entretien de la plage. Les activités exercées doivent, en outre, avoir un rapport direct avec l'exploitation de la plage et être compatibles avec le maintien de son usage libre et gratuit, les impératifs de préservation des sites et paysages du littoral et des ressources biologiques ainsi qu'avec la vocation des espaces terrestres avoisinants.
Durée (article 1). La date d'échéance ne doit pas dépasser celle de la concession principale, dont la durée maximum est fixée à douze ans. L'expiration du sous-traité du fait de l'arrivée à échéance de la concession est automatique.
Limitation de la surface et du linéaire (article 2). Un minimum de 80% de la longueur du rivage par plage, et de 80% de la surface de la plage doit rester libre de tout équipement et installation. Ces limites sont portées à 50% en matière de plages artificielles.
Responsabilité (article 4). La responsabilité de l'Etatest limitée d'une part, lors de la mise à disposition, puisque les exploitants "prennent le domaine public concédé dans l'état où il se trouve le jour de la signature des conventions" et, d'autre part, au cours de l'exécution du contrat dans la mesure où ils "ne peuvent réclamer d'indemnité à l'encontre de l'Etat en cas de modification de l'état de la plage ou de dégâts occasionnés aux installations du fait de l'action de la mer ou d'un autre phénomène naturel". De même, la mise en oeuvre de mesures indispensables à la conservation du domaine n'ouvre pas droit à indemnité.
Caractère démontable ou transportable des équipements à l'exception des installations sanitaires publiques (article 2). Les installations ne doivent pas présenter d'élément de nature à les ancrer durablement au sol et leur importance et leur coût doivent être compatibles avec la vocation du domaine et sa durée d'occupation. Afin de se prémunir de toute contestation à l'expiration de la convention, l'exploitant a tout intérêt à faire constater par huissier l'état initial de la plage. Cette précaution s'impose d'autant plus que celui-ci prend le "domaine concédé dans l'état où il se trouve le jour de la signature".
Obligation de démontage (article 2). Il s'agit de la principale contrainte imposée à l'exploitant, qui est tenu de démonter ses installations au minimum tous les six mois. Les parties à la convention doivent fixer une période, qui ne peut excéder six mois, en-dehors de laquelle la plage doit être "libre de tout équipement et installation".Cette contrainte fait l'objet d'assouplissements dans les stations classées (articles L. 133-11 et s. du Code du tourisme): la période d'exploitation peut être portée à huit mois et des autorisations annuelles peuvent être accordées par le préfet pour permettre le maintien des installations au-delà de la période d'exploitation.
Cession du contrat (article 16). La convention peut prévoir une possibilité de transfert, mais celle-ci reste limitée puisqu'elle n'est offerte qu'à l'exploitant personne physique et que le transfert ne peut avoir lieu qu'avec le conjoint, un ascendant ou un descendant.
Par ailleurs, toute modification dans l'actionnariat entraînant une modification du contrôle (article L. 233-3 du Code de commerce) fait l'objet d'une information au concessionnaire et au préfet. Cette limitation est difficilement compréhensible, dans la mesure où les délégations de service public peuvent, quant à elles, faire l'objet d'une cession dans des conditions moins restrictives (Voir CE, 8 juin 2000, avis, sect., n°141654, AJDA 2000, p.758).
Contrôle de l'activité (article 14). L'exploitant doit établir un rapport annuel comportant les comptes financiers ainsi qu'une analyse du fonctionnement de la convention, en particulier au regard de l'accueil du public et de la préservation du domaine.
Compte tenu du contrôle exercé par le préfet, les candidats à l'attribution d'une convention d'exploitation ont tout intérêt à connaître et à respecter les règles énoncées ci-dessus, quand bien même la collectivité territoriale contractante serait favorable à consentir certains assouplissements contractuels non prévus par le décret.
Xavier Nguyen
Avocat à la cour
Le décret est téléchargeable ci-dessous en format PDF.
Nom : Décret Plages.pdf
Taille : 163 Ko