concession de plage (2)
Article paru dans la revue Tourisme et Droit (Dalloz), n°109, mai 2009.
Le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) a remis un rapport relatif aux difficultés d'application du décret relatif aux concessions de plage. Au programme : cinq recommandations principales, des propositions de réforme de la gestion des espaces balnéaires par les pouvoirs publics et l'adoption de trois nouveaux textes.
Le rapport sur les difficultés d'application du décret relatif aux concessions de plage fait suite aux nombreuses voix d'élus et d'exploitants qui s'étaient élevées contre un décret (n°2006-608 du 26 mai 2006, JO du 28, p.7981) jugé trop sévère et ne tenant pas compte des spécificités géographiques. Une mission avait été confiée au CGEDD afin qu'il émette « toutes recommandations utiles pour faciliter la mise en oeuvre du décret du 26 mars 2006 relatif aux concessions de plages, tout en préservant son objectif fondamental de permettre leur usage libre et gratuit par le public » (Lettre de mission du 12 juin 2008 signée par Jean-Louis Borloo et Michèle Alliot-Marie).
Les recommandations principales
La double limitation d'occupation de la plage par l'exploitant (art. 2, 1° du décret) est maintenue, mais seraient désormais exclus du calcul du linéaire d'occupation les aménagements et équipements d'intérêt général tels que sanitaires et douches publics, postes de secours, rampes d'accès ou encore tentes et parasols en toile à usage balnéaires situés en fond de plage sur une seule rangée.
Le rapport propose de pérenniser les installations qui constituent un « élément fondateur de l'identité et de la renommée de leur commune » en leur appliquant une procédure de protection patrimoniale. Toutefois, cette recommandation devrait avoir une portée limitée puisque d'une part, le CGEDD vise des procédures réglementées telles que l'inscription à l'inventaire des monuments historiques ou la classification au sein d'une zone de protection du patrimoine architectural, urbain ou paysager (ZPPAUP) et, d'autre part, donne des exemples d'installations bien spécifiques (cabines de bains de Noirmoutier et stèles commémoratives du Débarquement).
Dans le cadre de l'obligation de démontage préalable à la signature d'une nouvelle concession (art. 2, 2° du décret), l'exploitant pourrait négocier un délai de démolition en cas de difficultés à satisfaire à cette obligation. L'exploitant s'engagerait alors par écrit à démolir les constructions non démontables dans un délai raisonnable. Ce délai de tolérance négocié n'est pas précisé mais le CGEDD fait référence à un délai maximum de trois ans. Le rapport tient ainsi compte des difficultés pratiques de démolition des constructions existantes en prévoyant la possibilité de négocier cette période transitoire à titre exceptionnel.
Le CGEDD recommande également d'assouplir les conditions d'ouverture hivernale et donc la possibilité de non démontage annuel des installations (art. 2, 4° du décret), sous réserve d'exigences environnementales. L'ouverture hivernale serait soumise à l'accord du conseil municipal et devrait répondre à quatre conditions visant à éviter tout risque d'abus : le bâtiment devrait être démontable, ce que justifierait un certificat annuel établi par un organisme technique, l'exploitant devrait constituer un dépôt de garantie pour le démontage et acquitterait un supplément hivernal de redevance. L'ouverture hivernale aurait donc un coût supplémentaire pour l'exploitant.
Enfin, le rapport préconise de réformer la redevance versée par l'exploitant à travers trois axes.
En premier lieu, harmoniser les tarifs à appliquer dans le cadre des concessions de plage sur la base d'un mode de calcul des redevances qui reste à établir : l'objectif est d'éviter des différences entre la tarification sous gestion communale et celle sous gestion directe de l'Etat. En deuxième lieu, assurer la transparence des grilles tarifaires tant à l'égard des exploitants, qu'à l'égard des services de l'Etat.
En troisième lieu, lier la redevance au rendement des exploitations. A cette fin, le CGEDD propose trois composantes de la redevance : une part fixe correspondant à la surface occupée, une part variable liée au chiffre d'affaires avec éventuellement des taux progressifs et une dernière part correspondant à la durée d'ouverture de l'exploitation. Cette recommandation s'inscrit dans le courant général de valorisation économique des dépendances du domaine public par leurs gestionnaires. Compte tenu de la rentabilité liée à l'exploitation des espaces balnéaires, il paraît logique que les affectataires de ces espaces en tirent également profit. A titre d'exemple, cette indexation sur le chiffre d'affaires se retrouve couramment dans les baux commerciaux, ce qui témoigne au cas présent de la volonté du CGEDD de valoriser économiquement l'exploitation des plages concédées.
Réformer la gestion des espaces balnéaires
Le CGEDD propose, par ailleurs, d'autres mesures qui accompagnent les recommandations d'assouplissement du décret.
Il s'agit tout d'abord d'harmoniser les règles des différents gestionnaires afin de parvenir à un traitement public cohérent des plages. En effet, le CGEDD a pu constater qu'en pratique il existait autant de méthodes d'appréciations qu'il y a d'organismes propriétaires ou affectataires.
Ensuite, la distinction entre plages naturelles et plages artificielles (art. 2, 1° du décret) serait progressivement supprimée. Les actuelles dispositions plus favorables aux exploitants des plages artificielles sont justifiées par la nécessité d'amortir leurs travaux de création. Or, la création de plages artificielles étant interdite depuis l'adoption de la loi Littoral en 1986 (Loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, JO du 4 p.200), celles-ci ont bénéficié d'une période d'amortissement d'au minimum vingt-trois ans qui ne justifie plus un tel régime dérogatoire. En pratique, la suppression de la notion de plage artificielle n'interviendrait qu'au terme de chaque convention.
Enfin, autre préconisation notable, les communes auraient la possibilité de recourir à la procédure simplifiée régie par l'article L. 1411-12 du Code général des collectivités territoriales pour attribuer des conventions d'exploitation, ce qui n'est pas possible à ce jour Néanmoins, le rapport constate que l'application de ces dispositions reviendrait à dispenser la plupart des conventions de l'obligation de mise en concurrence puisque le seuil actuel à prendre en compte est trop élevé. Le CGEDD préconise donc, préalablement, un réajustement à la hausse des redevances qui ferait l'objet d'une circulaire afin de prémunir les communes de tout risque contentieux.
L'adoption de trois nouveaux textes
Les nouvelles mesures proposées par le CGEDD seraient notamment transcrites à travers trois nouveaux textes : un décret modificatif en Conseil d'Etat, la circulaire d'application correspondante précisant les conditions de mise en oeuvre du décret modificatif ainsi qu'une circulaire précisant les conditions de transformation en concessions de plage des autorisations d'occupation temporaire existantes délivrées par les communes. Le CGEDD recommande une adoption rapide de ces textes, avant la fin de l'année, ce qui paraît difficile au regard de la complexité de certaines de ses recommandations.
En conclusion, le rapport remis par le CGEDD consiste essentiellement à assouplir les dispositions du décret relatif aux concessions de plages, le respect de « l'objectif fondamental [visant à] permettre leur usage libre et gratuit par le public » se traduisant par un simple rappel aux exploitants et élus de leurs obligations et contraintes, le renforcement de la concertation entre les services déconcentrés de l'Etat, les collectivités locales et les exploitants. Le rapport va donc dans le sens d'un assouplissement encadré du décret. Il reste néanmoins à savoir si toutes les recommandations du CGEDD seront suivies et surtout quand ces dernières seront mises en oeuvres par les textes adéquats.
Xavier Nguyen et Karelle Diot
Avocats au Barreau de Paris
Le rapport remis par le CGEDD est téléchargeable en format PDF ci-dessous.
Nom : Rapport CGEDD.pdf
Taille : 2 Mo
Article paru dans la revue Tourisme et Droit (Dalloz), n°106, février 2009.
Après quelques années d'application, le décret du 26 mai 2006 sur les concessions de plage va faire l'objet d'une évaluation au terme de laquelle les professionnels et les élus espèrent certains assouplissements. Retour sur les règles d'attribution des concessions et sur les clauses des conventions d'exploitation.
Alors que le décret relatif aux concessions de plage (décret n° 2006-608 du 26 mai 2006) a vu récemment sa légalité confirmée (CE 14 avril 2008, req. n° 298810, Fédération nationale des plages restaurants), le gouvernement a lancé une mission d'inspection afin "de formuler toute recommandation utile pour la mise en oeuvre du décret en préservant son objectif fondamental de permettre un usage libre et gratuit des plages par le public" (Rép. Min. à Eric Ciotti, JOAN du 8 juillet 2008, p. 5924, question n° 24301).
Le lancement de cette mission est à rapprocher des promesses du candidat à l'élection présidentielle Nicolas Sarkozy qui avait laissé entrevoir la possibilité d'adapter le décret "afin de tenir compte des caractéristiques (types de plages) de certains territoires littoraux" (La Plage, revue éditée par la Fédération Nationale des Plages Restaurants, avril-mai 2007, n°8).
Toutefois, si de nombreux professionnels et élus locaux comptent sur cette mission pour bénéficier d'assouplissements du décret, il n'en reste pas moins qu'à ce jour celui-ci encadre strictement la dévolution et le contenu des concessions de plages et des conventions d'exploitation.
I. Des procédures d'attribution variables
Le décret prévoit des procédures d'attribution différentes selon le type de contrat, concession de plage ou convention d'exploitation, mais également au sein même de ces deux contrats.
L'attribution des concessions de plages
L'article L. 2124-4 du Code général de la propriété des personnes publiques organise l'attribution des concessions de plages appartenant au domaine public de l'Etat sur le fondement d'un droit de priorité: soit la commune use de son droit de priorité pour se voir attribuer la concession sans mise en concurrence; soit elle renonce à ce droit et la concession est alors attribuée au terme d'une procédure de mise en concurrence basée sur la procédure applicable aux délégations de service public.
L'attribution des conventions d'exploitation
Le décret distingue deux procédures de dévolution, selon que la concession principale a été ou non attribuée à une collectivité territoriale. Dans l'hypothèse où le concessionnaire est une collectivité territoriale, la procédure de dévolution est celle applicable aux délégations de service public. Toutefois, deux précisions doivent être apportées.
En premier lieu, cette procédure a été modifiée (article 13): la collectivité doit prendre en compte "l'aptitude à assurer l'accueil du public pendant la période d'exploitation ainsi que la préservation du domaine". Le préfet peut s'opposer à la signature du sous-traité qui doit lui être transmis "pour accord".
En second lieu, cette procédure est obligatoire quel que soit le montant de la convention. Le décret n'opère pas de renvoi à la procédure d'attribution simplifiée des délégations de service public n'excédant pas un certain seuil (article L. 1411-12 du CGCT), ce qui est regrettable puisque cela revient à imposer une procédure longue pour l'attribution de conventions ne portant que sur des petits lots et des recettes de faible importance.
Enfin, lorsque le concessionnaire n'est pas une collectivité territoriale, le décret (article 14) prévoit une procédure sui generis proche de celle applicable aux délégations service public. Celle-ci est cependant plus souple puisqu'il est notamment prévu que les offres "sont librement négociées par le concessionnaire qui (...) procède au choix du sous-traitant".
II. Les principales clauses de la convention d'exploitation
Le décret détaille le contenu de ces conventions qui ne confèrent ni de droits réels, ni la propriété commerciale (selon une jurisprudence ancienne et constante, le statut des baux commerciaux ne s'applique pas aux conventions ayant pour objet des biens situés sur le domaine public: CE 22 avril 1977, n 95.539, Michaud, Rec. 1977, p. 185 - Cass. 3e civ. 20 déc. 2000, n° 99-10.896).
Objet (article 1). La convention a pour objet l'aménagement, l'exploitation et l'entretien de la plage. Les activités exercées doivent, en outre, avoir un rapport direct avec l'exploitation de la plage et être compatibles avec le maintien de son usage libre et gratuit, les impératifs de préservation des sites et paysages du littoral et des ressources biologiques ainsi qu'avec la vocation des espaces terrestres avoisinants.
Durée (article 1). La date d'échéance ne doit pas dépasser celle de la concession principale, dont la durée maximum est fixée à douze ans. L'expiration du sous-traité du fait de l'arrivée à échéance de la concession est automatique.
Limitation de la surface et du linéaire (article 2). Un minimum de 80% de la longueur du rivage par plage, et de 80% de la surface de la plage doit rester libre de tout équipement et installation. Ces limites sont portées à 50% en matière de plages artificielles.
Responsabilité (article 4). La responsabilité de l'Etatest limitée d'une part, lors de la mise à disposition, puisque les exploitants "prennent le domaine public concédé dans l'état où il se trouve le jour de la signature des conventions" et, d'autre part, au cours de l'exécution du contrat dans la mesure où ils "ne peuvent réclamer d'indemnité à l'encontre de l'Etat en cas de modification de l'état de la plage ou de dégâts occasionnés aux installations du fait de l'action de la mer ou d'un autre phénomène naturel". De même, la mise en oeuvre de mesures indispensables à la conservation du domaine n'ouvre pas droit à indemnité.
Caractère démontable ou transportable des équipements à l'exception des installations sanitaires publiques (article 2). Les installations ne doivent pas présenter d'élément de nature à les ancrer durablement au sol et leur importance et leur coût doivent être compatibles avec la vocation du domaine et sa durée d'occupation. Afin de se prémunir de toute contestation à l'expiration de la convention, l'exploitant a tout intérêt à faire constater par huissier l'état initial de la plage. Cette précaution s'impose d'autant plus que celui-ci prend le "domaine concédé dans l'état où il se trouve le jour de la signature".
Obligation de démontage (article 2). Il s'agit de la principale contrainte imposée à l'exploitant, qui est tenu de démonter ses installations au minimum tous les six mois. Les parties à la convention doivent fixer une période, qui ne peut excéder six mois, en-dehors de laquelle la plage doit être "libre de tout équipement et installation".Cette contrainte fait l'objet d'assouplissements dans les stations classées (articles L. 133-11 et s. du Code du tourisme): la période d'exploitation peut être portée à huit mois et des autorisations annuelles peuvent être accordées par le préfet pour permettre le maintien des installations au-delà de la période d'exploitation.
Cession du contrat (article 16). La convention peut prévoir une possibilité de transfert, mais celle-ci reste limitée puisqu'elle n'est offerte qu'à l'exploitant personne physique et que le transfert ne peut avoir lieu qu'avec le conjoint, un ascendant ou un descendant.
Par ailleurs, toute modification dans l'actionnariat entraînant une modification du contrôle (article L. 233-3 du Code de commerce) fait l'objet d'une information au concessionnaire et au préfet. Cette limitation est difficilement compréhensible, dans la mesure où les délégations de service public peuvent, quant à elles, faire l'objet d'une cession dans des conditions moins restrictives (Voir CE, 8 juin 2000, avis, sect., n°141654, AJDA 2000, p.758).
Contrôle de l'activité (article 14). L'exploitant doit établir un rapport annuel comportant les comptes financiers ainsi qu'une analyse du fonctionnement de la convention, en particulier au regard de l'accueil du public et de la préservation du domaine.
Compte tenu du contrôle exercé par le préfet, les candidats à l'attribution d'une convention d'exploitation ont tout intérêt à connaître et à respecter les règles énoncées ci-dessus, quand bien même la collectivité territoriale contractante serait favorable à consentir certains assouplissements contractuels non prévus par le décret.
Xavier Nguyen
Avocat à la cour
Le décret est téléchargeable ci-dessous en format PDF.
Nom : Décret Plages.pdf
Taille : 163 Ko