Le blog de Maitre Xavier NGUYEN, Avocat au Barreau de Paris

Article paru dans la revue Tourisme & Droit, n°114, novembre 2009.

"Le littoral est une entité géographique qui appelle une politique spécifique d'aménagement, de protection et de mise en valeur" (article L.321-1 du Code de l'environnement). Cette politique se traduit par un dispositif draconien s'agissant de l'urbanisation des espaces proches du rivage et un principe d'interdiction des constructions dans certains espaces de la bande littorale des cent mètres.

L'objectif de protection du littoral est mis en oeuvre à travers plusieurs dispositions du Code de l'urbanisme (articles L.146-1 à L.146-9) régissant les modalités d'utilisation du sol. L'article L. 146-4 distingue ainsi trois zones en fonction de leur urbanisation, dans lesquelles la construction est encadrée par des règles spécifiques. La première, qui concerne l'ensemble du territoire communal, est régie par le principe selon lequel "l'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement". Les deux autres zones sont problématiques car la délimitation de leur périmètre – qui conditionne l'application de règles plus restrictives - prête régulièrement à contestation. Il s'agit des "espaces proches du rivage" (I) et de la "bande littorale de cent mètres" (II).

I. Les règles de constructibilité dans les espaces proches du rivage.

La circulaire du 14 mars 2006 (n°2006-31, NOR EQUU0610941C, texte non paru au Journal officiel) relative à l'application de la loi Littoral dans les espaces proches du rivage précise que :

- l'extension de l'urbanisation doit être limitée ;

- les opérations d‘aménagement doivent être conformes avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT) ou compatible avec un schéma de mise en valeur de la mer (SMVM) ;

- en l'absence de SCOT ou de justifications spéciale dans le PLU, les extensions de l'urbanisation ne peuvent être réalisées qu'après délibération spécifique du conseil municipal, avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites et avec accord du préfet.

A. La notion d'espace proche du rivage.

Un soin tout particulier doit être apporté à la détermination de cette notion. En effet, une délimitation trop restrictive permettrait de respecter les espaces les plus proches des côtes mais, à l'inverse, une délimitation trop large aboutirait à interdire l'urbanisation le long du littoral ce qui serait contraire à la loi. Plusieurs critères sont pris en compte par le juge administratif pour qualifier un espace de proche du rivage (au sens de l'article L. 146-4, II du Code de l'urbanisme).

Dans un premier temps, le Conseil d'Etat a retenu la visibilité, la distance et la configuration particulière des lieux en jugeant que "le terrain faisant partie de la zone d'aménagement concerté du golf international de Gassin créée par délibération du conseil municipal de Gassin du 2 décembre 1987, et sur lequel des constructions sont projetées, est situé pour l'essentiel à une distance de 500 à 1 000 mètres du rivage ; que ce terrain, bien qu'il soit séparé du rivage par une ligne de crête et par une zone urbanisée, constitue un espace proche du rivage au sens des dispositions précitées de l'article L.146-4-II du code de l'urbanisme" (CE, 12 février 1993, Cne de Gassin, n°128251, 129406).

Puis, dans le célèbre arrêt Mme Barrière (CE, 3 mai 2004, n°251534), reprenant les trois critères précités, il a exclu des espaces proches du rivage, les terrains "situés dans le prolongement immédiat d'une zone entièrement urbanisée qui les sépare du rivage de la mer, distant d'environ 800 m, et interdit toute co-visibilité entre ces terrains et la mer".

Dans la lignée de cette décision, il a également jugé que ne constituait pas un espace proche du rivage, un terrain situé à 1 800 m du rivage mais séparé de celui-ci par une large zone urbanisée rendant ledit terrain "très peu visible du littoral" (CAA Nantes, 29 juillet 2008, 07NT03355).

Or, récemment saisie d'un recours contre une directive territoriale d'aménagement (DTA) (CE, 3 juin 2009, Cne de Rognac, n°310587), la Haute juridiction a considérablement étendu la notion d'espace proche du rivage puisqu'elle a considéré que "si le critère de covisibilité est à prendre en compte pour la définition d'un (...) espace proche du rivage, il n'implique (...) pas que chacune des parcelles situées au sein de l'espace ainsi qualifié soit situé en covisibilité de la mer, dès lors que ces parcelles ne peuvent être séparées de l'ensemble cohérent dont elles font partie".

B. Le régime juridique des espaces proches du rivage.

En premier lieu, il importe de noter que la règle d'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage est une règle de fond. Elle s'applique à toutes les hypothèses visées par l'article L. 146-4 II du Code de l'urbanisme ainsi que l'a précisé le Conseil d'Etat dans l'arrêt "Commune d'Argelès-sur-mer" du 29 mars 1993 dans les termes suivants (CE, 29 mars 1993, n°128204) :

"Que si l'article L. 146-4 II précité du Code de l'urbanisme ouvre la possibilité, en l'absence de schéma directeur, de schéma d'aménagement régional et de schéma de mise en valeur de la mer et après accord du représentant de l'Etat et avis de la commission départementale des sites, de réaliser une extension de l'urbanisation des espaces proches du rivage non justifiée par les critères mentionnés au 1er alinéa de cet article, cet accord ne peut permettre de déroger au caractère limité de cette extension".

Cette solution a été confirmée dans une espèce concernant un espace urbanisé de la commune de Cap d'Ail couverte par un schéma directeur, pour un projet de ZAC excédant la règle d'extension limitée de l'urbanisation, pourtant compatible avec le schéma directeur de Menton (CE, 5 avril 2006, Sté les Hauts de Saint Antoine, n°272004).

Pour apprécier l'extension limitée de l'urbanisation, le juge utilise un faisceau d'indices : la configuration des lieux, la localisation du projet, la densité et la destination de la construction envisagée, etc...

Ainsi à titre d'exemple, la Cour administrative d'appel de Marseille a récemment jugé que si la création de boutiques en rez-de-chaussée pour une surface hors oeuvre nette de 1 658 m² et sur deux étages de 659 m² de bureaux constituait une extension de l'urbanisation, celle-ci était limitée "eu égard d'une part à leur implantation à proximité d'une zone très urbanisée, d'autre part, aux caractéristiques des terres-pleins d'assiette du projet d'une superficie de 15 000 m² et enfin de l'importance et de la densité des constructions envisagées" (CAA Marseille, 28 février 2008, SARL LE KALLISTE CORSE GESTION, n°05MA03250).

En deuxième lieu, pour que l'urbanisation "limitée" des espaces proches du rivage soit possible, il est nécessaire de se trouver dans une des trois hypothèses prévues par l'article L.146-4, II du Code de l'urbanisme:

- la justification et la motivation dans le PLU lesquelles ressortent en principe du rapport de présentation ou à défaut du règlement ;

- la conformité aux dispositions d‘un SCOT (CAA Bordeaux, 30 juin 2009, SCI ANJE, n°07BX02300) ou d'un SAR ou la mise en compatibilité avec un SMVM ;

- délibération motivée du conseil municipal, avis de la commission des sites et l'accord du préfet étant précisé qu'en cas de désaccord du Préfet, le maire se retrouve en situation de compétence liée et doit par conséquent refuser l'autorisation qui lui a été demandée (CE ass., 12 octobre 2001, M. et Mme Eisencheter, n° 216471).

II. Construction dans la bande littorale des cent mètres.

"En-dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage" (article L.146-4, III du Code de l'urbanisme). Cette bande littorale a ainsi été sanctuarisée par le législateur. Seules quelques exceptions limitativement énumérées et interprétées strictement permettent de déroger à la règle d'inconstructibilité.

A. La règle d'inconstructibilité possède un large champ d'application.

Tout d'abord, la règle d'inconstructibilité bénéficie d'une large opposabilité. Elle s'impose notamment aux documents d'urbanisme (POS, PLU), aux permis de construire ou encore aux déclarations d'utilité publique .

Ensuite, un PLU peut étendre cette bande littorale au-delà de cent mètres "lorsque des motifs liés à la sensibilité des milieux ou à l'érosion des côtes le justifient" (CE, 17 juin 1998, Association de défense des propriétaires longevillais, n°169463). Cette distance se calcule de tout point de la façade (CE, 22 octobre 1999, Commune de Pénestin sur Mer, n°180422 et 180447).

Enfin, l'interdiction de construire est entendue largement puisqu'elle vise les "constructions ou installations". L'agrandissement d'un bungalow est ainsi soumis à la règle d'inconstructibilité (CAA Marseille, 2 juillet 2009, n°07MA01258). Il n'y a pas lieu de distinguer entre une construction nouvelle et une simple extension (CE, 8 octobre 2008, Baboeuf, n°293469, JCP A n°44, 27 octobre 2008). Le changement de destination n'est autorisé que lorsque la nouvelle destination correspond à l'établissement de services publics ou d'activités économiques exigeant la proximité de l'eau. Ainsi, l'aménagement de sanitaires publics et d'objets mobiliers destinés à l'accueil du public a été admis compte tenu des "impératifs de sécurité et de santé publique liés à une fréquentation estivale importante des plages" (CE, 8 octobre 2008, n°293469). Au contraire, le changement de destination d'une ancienne tour génoise en maison d'habitation a été censuré (CAA Marseille, 16 avril 2009, Ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer, n°06MA03505).

B. Les exceptions à la règle d'inconstructibilité.

La première exception concerne les espaces urbanisés. Le caractère urbanisé est apprécié selon la grille d'analyse suivante (voir les conclusions très claires de I. de Silva, BJDU 5/2003, p.94) : le juge tient compte de la densité de construction et des équipements dans l'ensemble du secteur et pas seulement au regard de la parcelle concernée. Puis, il prend en compte la situation de la parcelle au sein de ce secteur, sa proximité avec les constructions existantes et les obstacles physiques qui peuvent l'en séparer. Le fait que les constructions les plus proches soient situées pour une grande part en arrière de la bande littorale ne permet pas de regarder le secteur comme urbanisé, même si le terrain est desservi par une voie publique (CAA Marseille, 2 juillet 2009, n°07MA01258). Il en va de même pour un terrain séparé de l'agglomération par une avenue (CAA Bordeaux, 3 novembre 2008, Cne de Mimizan, n°06BX01880), ou un terrain situé dans une réserve naturelle dont l‘environnement immédiat présente un caractère essentiellement naturel (CAA Marseille, 31 décembre 2007, Société Les Rochers Gris, n°05MA00530).

La deuxième exception porte sur les constructions nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. Ont été admis "l'implantation de sanitaires publics et d'objets mobiliers destinés à l'accueil du public" sur des plages connaissant une fréquentation importante (CE, 8 octobre 2008, Baboeuf, n°293469) et l'aménagement d'un local secours-sanitaire (CAA Lyon, 27 février 2001, Bianco, n°95LY01212). Au contraire, ont été refusées la création de parkings (CE, 10 mai 1996, Cne de Saint-Jorioz, n°155169), d'un bar-restaurant malgré les obligations mises à la charge de l'exploitant pour favoriser la sécurité des baigneurs (CE, 9 octobre 1996, Union départementale vie et nature 83, n°161555), d'un centre de thalassothérapie (CE, 4 mai 1994, Cne de Cabourg, n°140274).

Enfin, un schéma d'aménagement de plage peut autoriser le maintien ou la reconstruction des équipements ou constructions existants "dès lors que ceux-ci sont de nature à permettre de concilier les objectifs de préservation de l'environnement et d'organisation de la fréquentation touristique" (article L. 146-6-1 du Code de l'urbanisme).

C. L'annulation partielle du permis de construire.

La violation de la règle d'inconstructibilité n'entraîne pas automatiquement la nullité du permis de construire lorsque le projet est divisible, autrement dit dès lors que le projet expurgé de l'élément illégal est conforme aux règles d'utilisation du sol. L'article L. 600-5 du Code de l'urbanisme dispose que "lorsqu'elle constate que seule une partie d'un projet de construction ou d'aménagement ayant fait l'objet d'une autorisation d'urbanisme est illégale, la juridiction administrative peut prononcer une annulation partielle de cette autorisation". La juridiction saisie a l'obligation de s'assurer de la divisibilité d'une autorisation et, le cas échéant, doit n'en prononcer que l'annulation partielle (CAA Nantes, 6 mai 2008, Ministre d'Etat, ministre de l'Ecologie, du développement et de l'aménagement durables c/ Consorts Raffegeau, n°07NT02215, BJDU 5/2008, p.342).

S'agissant d'une maison avec terrasse, seule une annulation partielle du permis de construire a été prononcée en tant qu'il autorisait la terrasse (TA Versailles, 7 juillet 2008, Staub, n°0506582, Construction-Urbanisme n°7, juillet 2008, comm. 120). Il a été jugé (CAA Lyon, 27 février 2001, Bianco, n°95LY01212) que "considérant que l'arrêté de déclaration d'utilité publique litigieux porte sur divers aménagements et constructions situés dans la bande littorale de cent mètres, qui sont éloignés les uns des autres et sans relation technique entre eux ; que la conformité de chacun d'eux avec les dispositions précitées doit donc être appréciée de façon distincte". Le raisonnement retenu dans cet arrêt est transposable aux permis de construire.