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L'intérêt à agir contre une décision de préemption

  • Par xavier.nguyen le
    (mis à jour le )

Article paru dans la Revue Lamy Collectivités Territoriales, février 2010, n°54.


Dans son rapport de 2007 sur le droit de préemption ( "Le droit de préemption", Les études du Conseil d'Etat, La Documentation française), le Conseil d'Etat affirmait que le "prétoire est largement ouvert".


Par un arrêt du 1er juillet 2009 (n°319238, Association "La fourmi vouvrillonne"), les sages du Palais Royal, saisis par une association locale de protection des deniers publics d'un recours à l'encontre d'une décision de préempter, ont déclaré recevable le recours d'une telle association en raison de son objet social et ont ainsi illustré leurs propos.


I - L'intérêt à agir basé sur l'atteinte aux droits des requérants

Le contentieux du droit de préemption n'est pas ouvert à tous. En effet, si l'intérêt à agir des parties au contrat de vente initial est couramment admis (A), en revanche, celui des tiers est strictement reconnu (B). C'est au fil de sa jurisprudence que le juge administratif, a précisé quelles étaient les qualités permettant de justifier d'un intérêt à agir à l'encontre des décisions de préempter.


A. - Les requérants auxquels un intérêt à agir a été reconnu


1) Le vendeur, propriétaire du bien préempté

Le vendeur du bien a un intérêt à agir et ce même si le titulaire du droit de préemption a acquis le bien aux prix et conditions fixés dans la DIA (CAA Paris, 7 décembre 1993, n°93PA00272, Cne Saint Gratien). En revanche qu'en est-il du propriétaire du bien préempté alors qu'à la date à laquelle il a saisi le Tribunal, il avait perdu la propriété du bien ?


Le conseil d'Etat a répondu à cette question dans une espèce où le prix fixé par le juge de l'expropriation était en deçà de celui de la DIA, et où le transfert de propriété à la commune avait eu lieu suite à la décision du juge judiciaire, le vendeur ayant décidé de s'opposer à la régularisation de la vente par acte authentique. Il a saisi le juge administratif d'un recours en annulation à l'encontre de la décision de préemption qui avait été prise plusieurs années auparavant mais qui n'avait pas régulièrement notifiée en l'absence de mention des voies et délais de recours. Après avoir rappelé que l'intérêt à agir du vendeur existe aussi bien lorsque le prix fixé par le juge de l'expropriation est inférieur à celui figurant dans la DIA que dans le cas où la préemption s'est faite au prix de cette dernière, le Conseil d'Etat a confirmé que l'intérêt à agir du vendeur n'était pas contestable et ce même si le transfert de propriété du bien préempté au profit du titulaire du droit de préemption était déjà intervenu (CE, 21 mai 2008, n°296156, Cne Houilles).


2) L'acquéreur évincé

Il est depuis longtemps admis que l'acquéreur évincé à un intérêt à agir contre la décision de préemption (CE 27 avr. 1994, n°121660, Cne Argenteuil c/Abdesesselem et SARL Sogim) et ceci quand bien même ladite promesse serait devenue caduque postérieurement à la décision de préemption (CE, 16 déc. 1994, n°126637, Cne Sparsbach). Cependant, si la promesse de vente qui le liait au vendeur est devenue caduque par l'effet de la défaillance d'une condition suspensive avant l'intervention de la décision de préemption, l'acquéreur perd son intérêt à agir (CAA Versailles, 21 sept. 2006, n°05VE00387, SCI du 44 av. Emile Cossoneau). Ainsi, l'intérêt à agir de l'acquéreur évincé est apprécié différemment selon que la vente était soumise à une condition suspensive telle que l'obtention d‘un prêt et si elle n'a pas été réalisée avant l'intervention de la décision de préemption.


3) Le locataire

Puisque la décision de préemption peut avoir des effets sur ses droits (résiliation de son bail, réalisation de travaux par le propriétaire, etc.), le locataire du bien préempté, justifie d'un intérêt à agir contre la décision de préemption (CE, 6 oct. 1999, n°185577, Asso. tendance nationale union islamique en France).


4) Les autres tiers

Ont également un intérêt à agir contre une décision de préemption, les acquéreurs initiaux du bien, alors même qu'ils ont par un nouvel acte passé avec l'accord du vendeur, substitué dans les effets de la promesse de vente dont ils étaient les bénéficiaires un autre acquéreur, moyennant l'engagement de celui-ci de leur verser une commission lors de la réalisation de la vente (CE 30 juillet 1997, n°157313, Sté nouvelle Etude Berry et Attali).


De même a un intérêt à obtenir l'annulation d'une décision de préemption, le requérant qui détient un droit de préférence lors de la vente d'un immeuble à un tiers (CE 20 mars 1991, n°103271, Roucaute). Cette solution a été confirmée par le Conseil d'Etat dans son récent arrêt du 1er juillet 2009 (n°319238, Association "La fourmi vouvrillonne").


B. - Les requérants auxquels un intérêt à agir n'a pas été reconnu


1) Le notaire

Le juge administratif a jugé a plusieurs reprises que le notaire, mandaté par le vendeur pour notifier la DIA à la commune, n'avait pas de qualité ni d'intérêt pour agir contre une décision de préemption. Cette solution qui ne tient pas compte de la responsabilité professionnelle du notaire qui peut être engagée envers son client en raison de fautes commises lors de la rédaction de la DIA, repose essentiellement sur la qualité de mandataire de ce dernier qui n'est pas suffisante pour lui conférer un intérêt à agir (CAA Versailles, 21 sept. 2006, n°05VE00122, SCP Giacomini-Sambain ; TA Cergy-Pontoise, 25 nov. 2004, n°0403, SCP X).


2) Le voisin

La seule qualité de voisin, propriétaire de parcelles contiguës à celle préemptée, et ce même, s'il s'agit d'une collectivité locale, en l'occurrence un département, n'est pas suffisante pour donner un intérêt à agit contre la décision de préempter de la commune (CE, 22 février 1995, n°136900, Commune La Ciotat, Rec. 1995 p. 1082).


3) L'agent immobilier

Dès lors que les émoluments de négociation de l'agent immobilier peuvent être mis à la charge du titulaire du droit de préemption lorsque cette condition est prévue dans la DIA (Cass. civ. 3è, 19 juillet 1982, n°81-11-080, OPHLM de Soissons c/ Dulong), se pose la question de l'intérêt à agir de l'agent immobilier contre une décision de préemption. La question n'a semble t'il pas été tranchée de façon définitive à ce jour (CE 30 juill. 1997, n°157313, Sté Nouvelle Etude Berry, M. Attali).


En effet, si la recevabilité d'une action indemnitaire de l'agent immobilier fondée sur l'illégalité d'une décision de préemption (notamment lorsque l'agent immobilier est rémunéré sur la base d'un pourcentage appliqué au prix de la vente et que l'acquisition par le titulaire du droit de préemption s'est effectuée à un prix inférieur à celui de la DIA), la recevabilité d'un recours pour excès de pouvoir contre ladite décision est plus délicate sauf à démontrer un préjudice direct et certain justifiant de son intérêt à agir.


4) Les autres tiers

De même les juges du Palais Royal ont déclaré irrecevable le recours en annulation contre une décision de préemption, d'une société qui avait candidaté à la reprise de l'activité de la société venderesse mais dont la candidature n'avait pas été retenue par le juge-commissaire chargé de gérer la liquidation des biens de cette dernière, et ce quand bien même elle avait contesté devant la juridiction judiciaire la légalité de l'ordonnance du juge-commissaire (CE, 22 févr. 1995, n°136900, Commune La Ciotat, Rec. 1995 p. 1082).



II - L'intérêt à agir basé sur les intérêts collectifs


Si, en matière de contestation de décision d'exercice du droit de préemption, la jurisprudence reconnaît depuis longtemps un intérêt à agir aux requérants justifiant de droits subjectifs (en particulier vendeurs et acquéreurs évincés), il n'en va pas de même s'agissant des requérants agissant en leur seule qualité de contribuable local. En effet, jusqu'à cet arrêt, le Conseil d'Etat n'avait jamais reconnu un intérêt à obtenir l'annulation d'une telle décision à un contribuable local et encore moins à une association ayant pour objet la défense de contribuables. Le nombre de requérants potentiels était restreint et ceux-ci étaient clairement identifiés au travers de solutions jurisprudentielles bien établies. En matière de droit de préemption, la jurisprudence se situait donc à contre courant du libéralisme prévalant dans d'autres matières s'agissant de l'interprétation de la notion d'intérêt à agir. En résumé, la politique jurisprudentielle était à une interprétation restrictive.


Ainsi, en reconnaissant de manière expresse l'intérêt à agir d'une association de défense des contribuables, cet arrêt constitue une première mais surtout un élargissement considérable du champ des requérants admis à contester les décisions de préemption. Le Conseil d'Etat porte ainsi un premier coup à l'interprétation restrictive de la notion d'intérêt à agir qui prévalait en matière de préemption. Ce sont désormais tous les contribuables locaux qui peuvent être recevables à contester une décision de préemption, ce qui démultiplie évidemment les risques de recours.


Néanmoins, cette extension de la notion d'intérêt à agir n'est pas sans limites dans la mesure où elle ne s'étend pas à n'importe quel tiers, mais uniquement à ceux justifiant de la qualité de contribuable local. Ainsi, une association pourra se voir reconnaître un intérêt à demander l'annulation d'une décision de préemption (A), dès lors qu'il ressort de la rédaction de son objet statutaire qu'elle a vocation à défendre les intérêts des contribuables locaux (B).


A. - La contestation d'une décision de préemption par une association

Le premier apport de cet arrêt est de reconnaître un intérêt à agir à une association qui ne revêtait aucune des qualités jusqu'ici admise par la jurisprudence en matière de préemption et exposés précédemment. En l'espèce, l'association requérante n'était ni partie à la vente, ni locataire, ne disposait d'aucun droit de préférence, etc. L'association ne se prévalait ainsi que de l'atteinte aux intérêts collectifs qu'elle s'était donnée pour mission de défendre statutairement. C'est donc de manière classique que devait être apprécié son intérêt à agir, c'est-à-dire au regard de son objet statutaire.


La jurisprudence administrative admet de longue date et régulièrement la recevabilité des groupements agissant pour la défense d'intérêts collectifs (CE, 28 déc. 1906, Syndicat des patrons coiffeurs de Limoges, Rec. P.977). Selon les matières et les décisions administratives litigieuses, les groupements tels que les syndicats de copropriétaires, les syndicats ou encore les associations n'ont aucune peine à se voir reconnaître un intérêt à agir dès lors que les intérêts qu'ils défendent sont atteints par la décision administrative contestée. Conformément au principe de spécialité des personnes morales, l'atteinte portée par une décision administrative aux intérêts qu'une association a pour mission de défendre résulte de l'analyse de son objet statutaire. Ainsi, de manière générale, un objet trop vaste ou un champ d'intervention géographique trop étendu peuvent conduire à l'irrecevabilité d'un recours. Le contentieux du permis de construire illustre parfaitement les cas d'irrecevabilité d'associations dont le champ d'intervention géographique est jugé trop vaste.


Ces modalités d'appréciation de l'intérêt à agir des associations sont naturellement appliquées en matière de droit de préemption comme en témoigne l'arrêt commenté. En effet, si le Conseil d'Etat reconnaît l'intérêt à agir de l'association requérante, qui n'était "ni propriétaire, ni locataire ni acquéreur évincé du bien objet de la préemption", c'est après s'être assuré que la délibération en cause était "de nature à porter atteinte aux intérêts que cette association entend défendre". En outre, le Conseil d'Etat rappelle "qu'il appartient au juge de l'excès de pouvoir d'apprécier l'intérêt à agir d'une association en fonction de son objet statutaire". Après avoir rappelé ce principe, le Conseil d'Etat apporte une importante précision relative à l'objet statutaire de l'association requérante. Cet objet statutaire retenu par le Conseil d'Etat pour reconnaître un intérêt à contester une décision de préemption constitue le second apport de cet arrêt.


Toutefois, avant de passer à l'analyse de cet objet, il convient de souligner un autre apport contentieux de l'arrêt relatif à l'application des dispositions de l'article L.600-1-1 du Code de l'urbanisme aux associations contestant une décision de préemption. Cet article dispose qu'une "association n'est recevable à agir contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation des sols que si le dépôt des statuts de l'association en préfecture est intervenu antérieurement à l'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire". Ces dispositions, introduites dans le Code de l'urbanisme par la loi ENL (loi n°2006-872 du 13 juillet 2006), visent à faire échec aux associations créées dans le seul but d'attaquer des autorisations d'urbanisme tel qu'un permis de construire. En effet, l'intérêt donnant qualité pour introduire un recours pour excès de pouvoir s'apprécie par principe à la date à laquelle ce recours est introduit (CE, ass., 1er juill. 1955, Charles, Rec. P.379 ; CE, 6 octobre 1965, Marcy, Rec. P.493) de telle sorte que la demande d'une association constituée postérieurement à l'intervention de la décision contestée est recevable (voir par exemple : CE, 25 mars 1991, SCI Le soleil levant, n°112031). Or dans l'arrêt commenté, le Conseil d'Etat écarte expressément la décision de préemption du champ d'application de l'article L.600-1-1, lequel ne concerne que les décisions relatives à l'occupation ou l'utilisation des sols. Le fait qu'une association soit créée postérieurement à une décision de préemption, dans le seul but de la contester, ne rend donc pas en lui-même irrecevable le recours exercé contre celle-ci. C'est à la date d'enregistrement du recours que doit s'apprécier la recevabilité du recours.


B. - Un intérêt à agir basé sur la défense des intérêts des contribuables locaux

Un autre apport de cet arrêt et non des moindres est de préciser que l'objectif de défense des intérêts des contribuables permet de justifier d'un intérêt à contester une décision de préemption. Par delà, c'est donc la qualité de contribuable local qui est susceptible de donner intérêt à agir en la matière. Plus précisément, le Conseil d'Etat indique dans cet arrêt "que l'association a notamment pour objet de surveiller l'utilisation par les collectivités et leurs représentants des deniers publics afin de défendre les intérêts collectifs ou individuels des concitoyens des communes du Vouvrillon en luttant (...) contre tout gaspillage ou engagement financier que les concitoyens vouvrillons jugeraient inutiles, inappropriés, exagérés". Compte tenu de cet objet statutaire, l'association requérante s'est vu reconnaître un intérêt à contester la décision de préemption, ce qui n'aurait vraisemblablement pas été le cas s'il s'était s'agit d'une association défendant d'autres intérêts, telle qu'une association classique de défense de l'environnement et du cadre de vie.


En effet, s'agissant de la recevabilité des associations, le Conseil d'Etat a dénié l'intérêt à agir contre une décision de préemption à une association ayant pour objet "la défense de l'habitat pavillonnaire" de la commune (CE, 22 févr. 1995, Association de défense de l'habitat pavillonnaire à Poissy, n°126119). Ainsi, une préoccupation urbanistique n'est pas suffisante là où une préoccupation liée au bon usage des deniers publics permet de justifier d'un intérêt à agir.


La solution ainsi retenue par le Conseil d'Etat constitue une première en matière de décision de préemption mais ne s'inscrit pas moins dans une jurisprudence libérale ancienne et bien établie, laquelle reconnaît aux contribuables locaux un intérêt à contester les décisions impactant les finances publiques locales. Raymond Odent énonçait ainsi que "la recevabilité de la requête d'un contribuable dépend (...) du point de savoir si la décision attaquée est génératrice de dépense" (R. Odent, Contentieux administratif, tome II, p.266).


En effet, la jurisprudence administrative admet la recevabilité des recours des contribuables locaux depuis maintenant plus d'un siècle (CE, 29 mars 1901, Casanova ; CE, 22 octobre 1966, Reynaud ; CE, 10 févr. 1992, Mme Courtet c/ Comm. De Guidel ; CAA Marseille, 21 févr. 2008, Lagraula, n°05MA02493). Une décision qui a pour effet de diminuer les recettes ou d'augmenter les dépenses peut être soumise au juge administratif par les contribuables locaux (CE, 23 déc. 1938, Bose, Rec. p.974), même si cette incidence n'est pas certaine (CAA Marseille, 26 mars 2007, Daerden¸n°04MA00354 ; CAA Lyon, 9 oct. 2001, Commune de Rumilly, n°97LY00473). A l'inverse, un contribuable local n'a pas d'intérêt à demander l'annulation d'une décision qui ne peut avoir pour effet que d'alléger les charges des contribuables ou d'augmenter les recettes communales (CAA Marseille, 30 mai 2000, M. Garaudelle, n°97MA05481).


En matière de préemption, le tribunal administratif de Lille avait déjà reconnu l'intérêt à agir d'une association de contribuables locaux ayant pour objet "la défense du patrimoine et du contribuable jeumontois" au motif qu'une décision de préemption entraînait une dépense pour l'administration préemptrice (TA Lille, 8 juill. 1997, Comité de défense du contribuable de Jeumont, n°96-3712 et 96-3714, confirmé par CAA Nancy, 1er oct. 1998, n°97NC02311). Toutefois, il s'agissait d'une décision isolée et ancienne. Dans l'arrêt commenté, le Conseil d'Etat reprend cette solution puisqu'il considère "que la délibération par laquelle la communauté de communes du Vouvrillon a décidé d'exercer son droit de préemption en vue d'acquérir l'immeuble en cause, pour un coût de 550 000 euros, engage les finances de cette collectivité". La délibération par laquelle la communauté de communes décidait d'exercer son droit de préemption était donc génératrice de dépenses et avait une incidence directe sur le budget intercommunal.


Toutefois, toute décision de préemption n'aura pas forcément un impact sur le budget de l'administration. En effet, tant la jurisprudence (CE, 14 janv. 1998, Vaniscotte, n°160 378 160549 ; CE, 6 févr. 2006, Commune de Lamotte-Beuvron, n°266821 ; CAA Bordeaux, 2 juin 2008, Commune de Plaisance du Touch, n°06BX02363), que la doctrine ministérielle (Rép. Min. n°07755, JO Sénat du 4 janvier 1990, page 9) estiment qu'un bien préempté peut être cédé à toute personne publique ou privé dès lors que cette aliénation a lieu en vue de permettre la réalisation de l'un des objets définis à l'article L.300-1 du Code de l'urbanisme. Or, si le prix de revente du bien préempté correspond au prix de préemption, l'opération présente un caractère financièrement neutre pour l'administration. Dans un tel cas, il n'est donc pas certain qu'un contribuable local ou qu'une association de défense des intérêts des contribuables locaux se voit reconnaître un intérêt à agir.


Il n'en reste pas moins qu'avec cet arrêt le Conseil d'Etat élargit considérablement le champ des requérants potentiels. Sont ainsi susceptibles d'être recevables tous les requérants payant des impôts locaux sur le territoire de la collectivité territoriale préemptrice. La production d'avis de taxes foncières ou de taxes d'habitation suffit à justifier d'une telle qualité.


Par ailleurs, se pose la question de l'écoulement du délai de recours ouvert aux tiers à l'encontre de la décision de préemption. Si ce délai de recours court à compter de la notification de la décision pour le propriétaire et l'acquéreur évincé (CE, 16 déc. 1994, Commune de Sparsbach, n°126637 ; CE, 30 juill. 1997, Commune de Montrouge, n°169574), il apparaît nécessaire de procéder à une publication régulière de la décision afin de faire courir le délai de recours ouvert aux contribuables locaux. Cet arrêt du Conseil d'Etat a donc une incidence procédurale puisque le titulaire du droit de préemption doit donc notifier et publier la décision par laquelle il décide de préempter un bien.



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