jurisprudence (4)
Le tribunal administratif de Lille vient de rendre une décision importante au regard des conditions du contrôle de la légalité des plans de prévention des risques naturels d'inondations en général, et du principe de sécurité juridique en particulier.
Par jugement en date du 13 octobre 2011, cette juridiction, saisie par la commune de Bruay la Buissière et par une association de défense du patrimoine bruaysien, vient d'annuler l'arrêté préfectoral par lequel le préfet du Pas -de-Calais avait approuvé le plan de prévention des risques naturels d'inondation de la vallée de la Lawe.
Cette annulation d'un P.P.R constitue quasiment une première en France, surtout quand on l'analyse avec précision.
En effet, d'une manière générale, le tribunal administratif de Lille à exercé un contrôle formel classique en matière d'excès de pouvoir, notamment sur les conditions de déroulement des enquêtes publiques préalables à l'approbation de tels plans de prévention.
En premier lieu, il sanctionne un défaut de consultation de l'ensemble des maires des communes incluses dans le périmètre du plan de prévention des risques d'inondation. Or aux termes de l'article 7 du décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995 relatif aux plans de prévention des risques naturels prévisibles, aujourd'hui repris à l'article R. 562-8 du code de l'environnement : « ( ... ) Les maires des communes sur le territoire desquelles le plan doit s'appliquer sont entendus par le commissaire enquêteur ou par la commission d'enquête une fois consigné ou annexé aux registres d'enquête l'avis des conseils municipaux. » Le tribunal a jugé que « que si le rapport de la commission d'enquête fait apparaître que des maires sont intervenus au cours de l'enquête publique, ni ce document ni aucune autre pièce du dossier ne permettent de vérifier que l'ensemble des maires des communes incluses dans le périmètre du plan de prévention des risques d'inondation prescrit ont été entendus par la commission d'enquête après avis des conseils municipaux ou que cette consultation, qui présente un caractère substantiel, a été rendue impossible que, par suite, les requérants sont fondés à soutenir que l'arrêté attaqué a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière; »
De cette manière, la juridiction montre l'importance des règles de consultation préalable des collectivités territoriales décentralisées, et sanctionne implicitement le principe de participation reconnue à l'article 7 de la charte constitutionnelle de l'environnement
Par ailleurs, la juridiction sanctionne également dans cette espèce extrêmement pédagogique l'insuffisance du dossier d'enquête à raison de l'imprécision des documents graphiques annexés au plan de prévention des risques naturels, en jugeant « qu'il ressort des pièces du dossier que les documents cartographiques joints à l'arrêté attaqué ne permettent pas, compte tenu de l'échelle retenue et de la « texture» utilisée pour délimiter les différents zonages, d'apprécier avec précision la situation des parcelles situées en limite des zones de risque; que cette insuffisance avait d'ailleurs été relevée au cours de l'enquête tant par le public que par les membres de la commission d'enquête; que le rapport de la commission d'enquête retient en particulier que « l'échelle des plans n'est pas suffisamment précise pour discerner les zones constructibles ou non et de ce fait provoque de nombreuses réclamations qui n'en sont peut-être pas dans la réalité» et que le plan «présenté à l'enquête publique est difficilement applicable en l'état» ; que les membres de la commission soulignent qu'ils sont «particulièrement dubitatifs sur les possibilités de réponses explicites lors de l'instruction des demandes de certificats d'urbanisme et de permis de construire» ; que l'avis favorable a été émis sous réserve que plusieurs communes fassent l'objet d'examens plus approfondis; que, compte tenu de ces imprécisions importantes, les requérants sont, dès lors, fondés à soutenir que l'insuffisance du dossier soumis à enquête publique n'a pas permis au public d'avoir une connaissance complète du projet afin de lui permettre de présenter ses appréciations, suggestions et contre-propositions »;
Le tribunal aurait d'ailleurs pu s'arrêter à ce double constat d'un défaut de consultation des maires concernés et de l'insuffisance du dossier d'enquête faute de précisions cartographiques.
Pour autant, suivant en cela les collectivités requérantes, il a sans doute tenu à rappeler l'importance du principe de sécurité juridique qui conditionne un minimum de lisibilité des documents techniques annexés aux actes administratifs.
En jugeant que « que le plan de prévention des risques de la vallée de la Lawe vaut servitude d'utilité publique ainsi que le prévoit l'article L. 562-4 du code de l'environnement précité; que l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la norme, suppose, notamment ici à travers le document graphique annexé au plan de prévention des risques naturels d'inondation, de pouvoir identifier le plus précisément possible au niveau des parcelles, les risques d'inondation et, par suite, l'application de la servitude d'utilité publique; qu'ainsi qu'il a été dit, le document cartographique n'est pas suffisamment précis et ne permet pas dès lors d'atteindre cet objectif; que, par suite, les requérants sont fondés à soutenir que pour ce motif également, la décision attaquée est entachée d'illégalité », le tribunal administratif de Lille apporte incontestablement une pierre à la fois à l'efficience du principe de sécurité juridique comme du contrôle de légalité en général des actes administratifs.
Ce jugement est donc très important à la fois pour les habitants de Bruay la Buissière et les menaces d'inondation permanente liée à la Lawe, pour les collectivités territoriales décentralisées et leur droit à participation effective aux décisions les concernant, mais aussi en termes de lisibilité des prescriptions administratives comme de leur contrôle par le juge.
Manuel GROS
Professeur à l'Université de Lille2
Avocat au barreau de Lille
CE, 4 août 2006, n°254948, Comité de réflexion, d'information et du lutte antinucléaire (C.R.I.L.A.N), Association Le Réseau Sortir du nucléaire
Le Conseil d'État examine ici la requête tendant à l'annulation du décret du 10 janvier 2003 autorisant l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA) à modifier, pour passage en phase de surveillance, le centre de stockage de déchets radioactifs de la Manche
Pour plus d'informations, voir Revue Droit de l'environnement, Manuel Gros, n°144, décembre 2006, p.365
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Au titre des articles L 131-1 et L 131-2 du code des communes et du respect de l'ordre public, les maires des Communes de Morsang sur Orge et d'Aix en Provence, avaient interdit, par arrêtés respectivement des 25 octobre 1991 et 23 janvier 1992 l'organisation de concours de "lancers de nains" que la société Fun Productions devait produire dans des discothèques situées sur le territoire des deux communes.
Ces arrêtés ont été annulés par les tribunaux administratifs de Versailles et de Marseille au motif, pour le premier, d'un défaut de circonstances locales particulières justifiant une telle interdiction et pour le second, d'une absence d'atteinte à la dignité de la personne humaine. L'Assemblée du contentieux a par la suite annulé ces deux jugements en estimant que le lancer de nain constituait une attraction ou un spectacle qui "par son objet même (...) porte atteinte à la dignité de la personne humaine; que l'autorité investie du pouvoir de police municipale pouvait dès lors, l'interdire même en l'absence de circonstances locales particulières et alors même que les mesures de protection avaient été prises pour assurer la sécurité de la personne en cause et que celle-ci se prêtait librement à cette exhibition contre rémunération."
Ces arrêts ne semblent pas avoir la portée « de principe » attendu.
La définition de l'ordre public avait été établi par l'arrêt Benjamin (CE, 19 mai 1933) qui acceptait l'interdiction, au titre de la police, d'activités susceptibles de porter atteinte à l'ordre public, à la condition que le désordre moral craint puisse avoir pour conséquence un désordre matériel. Les deux arrêts de 1995 rompent avec l'aspect matériel de la définition, mais cet abandon de la stricte conception matérielle de l'ordre public avait déjà été amorcé auparavant. En effet, l'arrêt Société les films Lutétia, en 1959, avait ouvert la possibilité pour un Maire « d'interdire sur son territoire la représentation d'un film (...) dont la projection est susceptible d'entraîner des troubles sérieux ou à raison du caractère immoral dudit fil et de circonstances locales, préjudiciable à l'ordre public". Cette formulation ne pouvait laisser de doute sur l'abandon d'une conception strictement matérielle de l'ordre public, l'immoralité « locale » étant nécessairement subjective.
Dans les arrêts de 1995, en estimant que "le respect de la dignité de la personne humaine est une des composantes de l'ordre public ; que l'autorité investie du pouvoir de police municipale peut, même en l'absence de circonstances locales particulières, interdire une attraction qui porte atteinte à la dignité de la personne humaine", la Haute Assemblée semble revenir à la conception Lutétia. En effet, elle semble admettre que même en l'absence de risques de troubles matériels et de circonstances locales, l'ordre public puisse être menacé et préservé par l'autorité locale. C'est ainsi à nouveau le refus explicite d'une stricte conception matérielle de cet ordre public.
D'autre part, ces arrêts se refusent à faire une appréciation locale de la moralité publique, puisqu'il a été admis depuis longtemps en jurisprudence que les autorités locales pouvaient remettre en cause l'admission ou la permission des autorités nationales, quand les circonstances locales l'exigent. Cette conception a évolué et dès l'arrêt Ville d'Aix en Provence de 1985 la moralité n'est plus regardée comme dépendant du lieu de projection. L'arrêt démontre ainsi une certaine désuétude de l'immoralité, comme composante des critères d'appréciation de l'ordre public et la moralité n'est plus regardée comme dépendant des circonstances locales. Ainsi, avant même les deux arrêts Morsang sur Orge et Aix en Provence de 1995, la Jurisprudence ne retenait plus la possibilité d'une appréhension locale de l'immoralité.
Enfin, au sujet de la dignité de la personne humaine, le double arrêt énonce que "le respect de la dignité humaine est une des composantes de l'ordre public, que l'autorité investie du pouvoir de police municipale peut interdire une attraction qui porte atteinte au respect de la dignité de la personne humaine." Mais l'on ne s'aurait intégrer cette obligation de respect de la dignité de la personne humaine dans aucune composante de l'article L131-2 du code des communes. Il semble donc que la notion d'ordre public permette d'incorporer des buts de police non expressément visés par le texte. On peut comprendre que le juge ait considéré que le lancer de nain était une activité de spectacle portant atteinte à la dignité de la personne humaine mais au delà, de l'intérêt même de l'activité, celle-ci pose une réelle question de la subjectivité de l'appréciation prétorienne. Avec l'appréciation souveraine des juges, est-on sûr de détenir le jugement représentatif de l'ordre social ?
C'est ce à quoi l'article tente de répondre, par une analyse jurisprudentielle de l'évolution de la définition de l'ordre public.
Pour plus d'informations, merci de vous reporter à « Composantes jurisprudentielles de la notion d'ordre public - note sous CE, Ass., 27 octobre 1995, Commune de Morsang sur Orge et Ville d'Aix en Provence (deux arrêts), Manuel Gros RDP, 1996, p. 536
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La deuxième édition du manuel "Droit administratif, L'angle jurisprudentiel", intégrant la jurisprudence récente et notamment celle relative au droit de l'environnement, vient de paraître