environnement (10)
Le détournement de QPC comme moyen de faire interpréter plus vite la loi par le conseil d'État
Durant le printemps 1947 un pâtre bédouin, Muhammed edh-Dhib Hassan, parti à la recherche de l'un de ses agneaux, trouve dans une grotte les manuscrits de la mer Morte.
Les acteurs du contentieux, souvent appelé plaideurs, soulèvent dans le même esprit parfois des moyens conduisant à des solutions juridictionnelles inespérées sinon inattendues.
De nombreuses procédures accessoires ou incidentes ont souvent été détournées de leur vocation première pour arriver à une fin différente : la jurisprudence Tropic Travaux est sans doute issue d'une erreur procédurale, l'action d'un tiers contre un contrat ayant conduit à une solution juridictionnelle novatrice autant qu'étonnante.
- mais plus encore, cette jurisprudence, à l'origine pour permettre à un tiers d'attaquer le contrat dans le cadre d'un contentieux de la légalité évolue parfois aujourd'hui comme un contentieux indemnitaire.
- la théorie de l'acte détachable qui permettait à des tiers d'attaquer l'acte détachable du contrat avait aussi la même fonction détournée (en annulation seulement toutefois).
-plus généralement toutes procédures de référé - à l'image du référé civil - sont souvent un moyen de purger rapidement le fond : une suspension paralyse l'acte administratif, un rejet préfigure un rejet au fond et constitue du fait du caractère exécutoire de l'acte administratif une validation quasi définitive de cet acte.
- les questions préjudicielles, surtout devant le juge judiciaire (TI, TGI, TASS, CP...) ont souvent en réalité une fonction dilatoire, voire dissuasive : la mise en cause face à des confrères non-spécialistes, de la légalité d'un acte administratif et l'hypothèse d'une parenthèse devant le juge administratif, présente parfois un intérêt au-delà de la seule séparation des autorités administratives et judiciaires.
-Les référés expertise dont l'objet original est l'expertise résolvent souvent le fond : une absence de faute médicale constatée par l'expert ou au contraire une faute reconnue par ce dernier déterminent la solution de fond rendu par le juge administratif.
- Les référé précontractuels, par leur rapidité et leur efficience, servent aujourd'hui de procédure principale en matière de contrôle par le juge des modes de passation des contrats administratif : en cas de satisfaction du requérant, le pouvoir adjudicateur est obligé d'en tirer les conséquences et en cas de rejet, la messe est dite et en général les candidats évincés renoncent à aller plus avant.
Ainsi qu'il s'agisse d'une procédure accessoire (référé) ou d'une parenthèse (QP et QPC) le but poursuivi n'est pas toujours celui pour lequel la procédure a été inventée.
Fruit du hasard absolu (l'utilisation par effet de mode de la QPC) comme la découverte des manuscrits de la mer Morte ou stratégie contentieuse machiavélique, la question de savoir s'il n'y aurait pas des possibilités de détournements de procédure de la question prioritaire de constitutionnalité mérite un détour.
On peut penser que oui et constater que la QPC déviée par les requérants, est un moyen d'accélérer l'accès au juge suprême (I) ainsi qu'avec la complicité du juge suprême, un moyen d'interprétation de la loi, même en cas de rejet de la QPC (II)
I- La QPC, déviée par les requérants, est un moyen d'accélérer l'accès au juge suprême
Paradoxalement, la question prioritaire de constitutionnalité a pour premier avantage une relative rapidité : par rapport à une procédure de première instance (1 à 5 ans), une procédure en appel (1 à 2 ans), une procédure en cassation (1 à 4 ans) et a fortiori un renvoi préjudiciel devant la C.J.U.E, dans le cadre d'une exception d'inconventionnalité (5 à 10 ans), la QPC est incontestablement très rapide, puisque de l'ordre de quelques mois.
Bien menée, c'est-à-dire bien argumentée, elle a des chances sérieuses d'arriver ainsi assez vite devant le conseil d'État, en tous les cas bien plus vite que dans le cadre du double degré de juridiction ordinaire pour arriver jusqu'à la haute assemblée.
À titre d'exemple, l'affaire de Moyeuvre Grande , mettant en cause les dispositions de l'article 95 du code minier, ainsi que celle de l'article 75-3 du même code, en matière d'indemnisation en cas de sinistre minier, ont fait l'objet d'une première requête en 2001, puis d'un jugement du tribunal administratif de Strasbourg en date du 10 juillet 2003, suivi d'un arrêt de la cour administrative d'appel de Nancy du 17 octobre 2005, pour aboutir à un arrêt décisif du conseil d'État en date du 17 juillet 2009, c'est-à-dire après 8 ans de procédure interne , sans parler des trois années supplémentaires de procédure devant la cour européenne des droits de l'homme .
En revanche, dans l'affaire « Association Moselle après mines AMME », la question de la constitutionnalité des articles 91 et 92 du même code minier, en matière d'obligation de remise en état par l'exploitant, ont fait l'objet d'une QPC par ordonnance du 20 janvier 2011 et d'une décision du conseil d'État du 15 avril 2011 , c'est-à-dire en moins de trois mois.
Même si les deux affaires n'étaient pas identiques, elles mettaient en cause les rapports entre des dispositions du code minier issues de la loi du 30 mars 1999 portant réforme du code minier, et des dispositions supra législatives résultant d'un certain nombre de principes fondamentaux, y compris internationaux (première affaire) ou encore des dispositions de la charte constitutionnelle de l'environnement (deuxième affaire).
En d'autres termes, et ce quel que soit son résultat au niveau du conseil d'État, la QPC permet d'accéder en quelques mois - même pour un acte réglementaire ne relevant pas de la compétence de premier et dernier ressort du conseil d'État- à la juridiction suprême, alors que l'épuisement des voies internes, pour le même accès, suppose de longues années.
II-La QPC, avec la complicité du juge suprême, un moyen d'interprétation de la loi, même en cas de rejet de la QPC :
Au-delà de l'obtention d'un dernier transfert devant le conseil constitutionnel pour obtenir un examen achevé de la question prioritaire de constitutionnalité, le requérant astucieux pourra sans doute utiliser l'interprétation du conseil d'État, en transfert comme en rejet, pour le fond de son litige.
L'exemple de la décision « AMME » précité est significatif.
L'objet de l'objectif de l'association requérante était de faire reconnaître par le juge de l'exploitant minier, c'est-à-dire le juge administratif, les carences de l'exploitant minier au regard des principes environnementaux, notamment des principes de prévention (article 3 de la charte sur l'environnement) , de précaution (article 5) et de pollueur payeur, appelé aujourd'hui principe de réparation (article 4), ainsi d'ailleurs que du principe d'égalité des collectivités territoriales devant les charges publiques notamment en cas de transferts desdites charges par l'État à ces dernières (article 72 de la constitution).
Plus précisément, cet objectif procédural était de contredire l'interprétation de l'exploitant minier (autrefois charbonnages de France, aujourd'hui l'État en tant qu'ayant droit) sur la non soumission, du fait d'un code spécial, le code minier, de cet exploitant minier aux obligations découlant des principes environnementaux et constitutionnels précités, faute d'être contenus dans ledit code.
En d'autres termes, pour prendre l'exemple du principe de précaution, le code minier ne connaissant pas le mot précaution et l'exploitant minier de ce fait considérant n'y être pas soumis dans la mesure où il applique, dans ses remises en état, sanctionnées par des arrêtés préfectoraux, les seules exigences littérales dudit code minier.
Il était donc impératif pour l'association requérante de faire admettre que les dispositions du code minier devaient être mises en rapport avec celle de la charte constitutionnelle pour intégrer l'obligation de respect du principe de précaution, pour reprendre le seul exemple de ce dernier principe.
Naturellement cette question du respect de ces obligations par l'exploitant relève du juge du fond et ne pouvait être posée au conseil d'État qu'après épuisement du processus de double juridiction.
Mais en posant, comme en l'espèce, la question de la conformité de l'article 91 du code minier, qui fixe les conditions de remise en état, aux dispositions constitutionnelles contenues dans la charte de l'environnement comme dans le texte même de la Constitution, le requérant posait en fait aussi au juge de la question prioritaire de constitutionnalité, celle de la soumission au nom de l'exploitant minier au principe de précaution et aux autres principes.
De fait, dans la décision du 15 avril 2011, le conseil d'État, tout en rejetant et en décidant de ne pas transférer au conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée, interprétait néanmoins le code minier au regard des obligations constitutionnelles.
En jugeant que « que l'ASSOCIATION APRES-MINES MOSELLE-EST soutient que les dispositions citées ci-dessus de l'article 91 du code minier méconnaissent les principes de prévention et de contribution à la réparation des dommages causés à l'environnement définis par les articles 3 et 4 de la Charte de l'environnement ainsi que le principe de précaution défini par l'article 5 de cette charte ; que toutefois, l'article 91 du code minier dispose que lors de l'arrêt de travaux miniers l'autorité administrative prescrit les mesures à exécuter par l'exploitant afin de préserver notamment les caractéristiques essentielles du milieu environnant, de faire cesser les désordres et nuisances de toute nature engendrés par ses activités et prévenir les risques de survenance de tels désordres ; que ces dispositions imposent à l'exploitant la charge de faire cesser les dommages causés à l'environnement par les activités minières après leur arrêt ; qu'elles visent également à prévenir les dommages que pourraient ultérieurement causer les concessions minières mises à l'arrêt ; qu'en outre, l'article 93 du code minier prévoit que l'Etat est responsable, après la fin de validité du titre minier, de la surveillance et de la prévention des risques susceptibles de mettre en cause la sécurité des biens ou des personnes identifiés lors de l'arrêt des travaux et les dispositions contestées n'ont aucunement pour effet d'imposer une charge aux collectivités territoriales ni d'introduire une rupture d'égalité entre ces dernières ; que, par suite, la question soulevée, qui n'est pas nouvelle, ne présente pas un caractère sérieux», le conseil d'État répond en fait à la question par l'affirmative, puisqu'il examine précisément les obligations fixées par le code minier et les considère comme conforme aux articles 3,4 et 5 de la Charte constitutionnelle et à l'article 72 de la constitution.
Pour ce qui regarde la procédure au fond, il est donc facile aujourd'hui pour l'association requérante de développer devant la cour administrative d'appel le fait que puisque le conseil d'État reconnaît que les articles 91 et suivants du code minier satisfont aux principes de précaution, au principe de prévention et au principe de réparation, dans la mesure où l'exploitant doit respecter cet article, il doit aussi respecter les obligations qui en découlent.
Et il est alors beaucoup plus aisé devant le juge du fond, pour l'association requérante d'examiner la remise en état effectivement opérée, cette fois à la loupe des principes de prévention, de précaution et de réparation
Le requérant, par la QPC, a ainsi fait l'économie de nombreuses années de procédure pour avoir une position de principe - on pourrait presque dire un arrêt de règlement si l'expression était utilisable -sur une question relevant manifestement de la juridiction suprême de l'ordre administratif.
Nul doute que la décision de non transfert au conseil constitutionnel, par sa motivation, a été perçue comme une grande victoire par l'auteur de la question.
En guise de conclusion on peut se demander si cette fonction dénaturée de la question prioritaire de continuité est amenée à se développer, de façon que certains référés, de procédures accessoires sont devenus principales.
La récente décision du conseil d'État du 14 septembre 2011 M. Pierre permet de poser la question. Ainsi à une question posée sur la conformité des dispositions des articles L 123-3-5 et L 123-4 du code rural aux articles 2 et 6 de la charte de l'environnement, le conseil d'État tout en décidant de ne pas renvoyer au conseil constitutionnel la question prioritaire soulevée, précisait son interprétation du code rural pour précisément démontrer sa prise en compte des dispositions constitutionnelles invoquées .
La question prioritaire de constitutionnalité moyen rapide d'interprétation de la loi par le conseil d'État, à l'initiative des requérants mais avec la complicité du juge suprême, voilà peut-être une nouveauté procédurale de grand intérêt.
Manuel GROS
Professeur de droit public
Avocat au barreau de Lille
Les principes environnementaux, comme leur nom l'indique, sont des principes et se pose naturellement la question de savoir s'ils sont (ou seulement certains d'entre eux, ou aucun ?) devenus des normes, des droits voire des moyens d'annulation en droit français.
La réponse à la question passe par le double questionnement distinct et complémentaire de la valeur et de la portée de ces principes environnement : les difficultés d'intégration relèvent de la valeur de ces principes (I) tandis que celles de leur invocabilité réelle appartiennent au registre de la portée de ceux-ci(II).
Sommaire
I-Des principes difficiles à intégrer
A-Les principes environnementaux ont vocation à s'intégrer dans un droit instable, le droit public français
B-La difficile intégration d'un système juridique rigide par un droit mou
C-La difficile intégration de principes collectifs dans un système juridique structurellement individualiste
II-Des principes difficiles à invoquer
A-Le refus des principes flous
B- L'invocabilité indirecte des normes précises, indépendamment de leur valeur
C- Le stade constitutionnel ? ouverture de perspectives dans le maintien des incertitudes
Pour plus de renseignes, voir "Quel degré de normativité pour les principes environnementaux?", Manuel Gros, Revue de Droit Public 2009, n°2, pp. 425 à 448
Nom : Queldegrédenormativitépourlesprincipesenviron.docx
Taille : 89 Ko
Cette hypothèse pourrait partir de l'idée que les grands principes environnementaux sont une sorte de « surdroit » par leur dimension planétaire et affirmée comme « durable », mais aussi parce qu'ils se veulent au-dessus des droits ...ordinaires. D'où l'idée qu'ils ne connaissent point de limite et que l'on peut créer indéfiniment de nouveaux principes ou droits environnementaux sans préjudice. Or contrairement aux idées reçues, nous pensons que la création d'un surdroit n'est pas sans effet sur les autres droits : par un phénomène de vases communicants, ou de simple balance de Roberval, chaque création d'un surdroit atteint un autre droit.
Pour plus d'informations, voir Revue de Droit Public, Manuel Gros, 2004, n° 6, pp. 1585-1592
La loi "Grenelle II" du 12 juillet 2010 prévoit d'engager la responsabilité des entreprises polluantes et ainsi que des sociétés mère en cas de pollution grave causée par une de leurs filiales. Ces dispositions apportent de grandes avancées en matière de droit de l'environnement puisque auparavant ces responsabilités n'étaient pas mise en jeu.
Pour exemple, l'arrêt d'assemblée du Conseil d'Etat du 8 juillet 2005, société Alusuissee-Lonza-France, relatif à l'obligation de remise en état confirmait d'une part, l'hostilité du Conseil d'Etat à une mise en cause des propriétaires de sites pollués en lieu et place des exploitants défaillants de l'activité industrielle ; d'autre part, la soumission, par principe, à la prescription trentenaire de l'obligation de remise en état.
note sous CE, ass., 8 juillet 2005, n° 247976, Sté Alusuisse-Lonza-France, conclusions, M. Guyomar »,
pour plus d'informations, voir Revue Droit de l'environnement, Manuel Gros, n° 132, octobre 2005, pp. 219-226
Nom : alussuisse.pdf
Taille : 234 Ko
A une époque où les droits liés à l'environnement sont présentés comme des droits de la «troisième génération » et où il est de bon ton de tout permettre au nom de la « conciliation », il n'est pas « juridiquement correct » de réfléchir sur l'antagonisme suggéré en titre. Pourtant la sanctuarisation juridique des principes issus du droit de l'environnement - érigés en «sur-droits » - ne serait pas sans effet sur les autres droits. Par un phénomène de vases communicants, chaque création d'un sur-droit atteint un autre droit, plus ancien et moins « à la mode ». Cette évidence d'un monde juridique équilibré où les droits subjectifs s'opposent nécessairement (les parents adoptifs et l'enfant adopté, l'afficheur politique et le propriétaire du mur, etc.) mérite un examen plus approfondi.
La première atteinte aux droits de l'homme engendrée par les principes environnementaux concerne le droit de propriété théoriquement absolu (art. 544 du code civil). Or par définition les principes environnementaux sont contradictoires de l'exercice absolu du droit de propriété, en imposant au propriétaire des sujétions. Cette atteinte est de principe mais elle n'est pas principale, car elle n'est pas réellement spécifique au droit de l'environnement : les atteintes successives à ce
droit de propriété en ont fait un droit mineur en comparaison des intérêts collectifs. Ce processus a sans nul doute précédé le droit de l'environnement.
La deuxième catégorie d'atteinte est partielle mais aussi partiale et concerne deux vieilles libertés, l'une intemporelle (liberté d'aller et venir) l'autre très « XIXe siècle » (liberté du commerce et de l'industrie) ainsi que deux droits fondamentaux du XXe siècle (travail et progrès). Le droit des installations classées est ainsi une atteinte permanente à la liberté du commerce et de l'industrie. La liberté d'aller et venir subit du droit de l'environnement une entrave partielle permanente. Il s'agit d'atteintes partielles car le droit laisse toujours une liberté s'exprimer (piétonne ou cycliste, ou celle des transports collectifs) mais partiale (seulement piétonne, etc.) ! Le droit au travail est contredit par les principes de développement durable, de décroissance rationnelle, d'économie des ressources, qui sont nécessairement un frein au plein emploi.
La troisième atteinte, que nous appréhenderons à titre d'hypothèse ou de question comme principale, concerne la liberté d'opinion et d'expression. Comment se fait-il que dans notre société, qualifiée parfois de « droit de l'hommiste » - au sens Térencien (« summum jus summa injuria ») - les atteintes précitées ne soient pas relevées et violemment critiquées ? L'idée serait qu'il existerait une pensée unique environnementale, une sorte « d'environnementalement correct », qui interdirait
aujourd'hui de remettre en cause le principe de précaution ou de critiquer le «développement durable ». Juridiquement, ces critiques sont possibles, mais pragmatiquement ? Les candidats (aux grands concours, aux élections, à une « carrière»...) pourraient-il développer des thèses « déviationnistes » en matière environnementale ? Il est vrai que les droits de l'homme sont à l'origine individuels et que le droit de l'environnement est à l'origine... collectif ! Il y a donc contradiction évidente entre ce droit-ci (collectif voire collectiviste) et ces droits-là (individuels voire individualistes). Alors pourquoi ce paradoxe n'est-il ni affirmé ni même ressenti ?
Une explication plus rassurante que celle d'une atteinte à la liberté d'expression est peut-être dans le constat que les droits de l'homme auraient évolué et connu - avec le temps - une acception collective et que la contradiction n'existe qu'entre environnement et « anciens » droits de l'homme, mais que si l'on s'interroge sur la convergence entre environnement et «nouveaux» droits de l'homme, il n'y a alors aucune contradiction, à tout le moins apparente !
Manuel Gros, AJDA, 3 mai 2004, n° 17, p. 897
La récente loi portant engagement national pour l'environnement, dite "Grenelle II", prévoit de larges améliorations sur le traitement des déchets. Cette volonté n'est pourtant pas nouvelle et déjà en 1997, Maître Manuel Gros expliquait la notion de valorisation des déchets. Malgré les avancées faites depuis cette époque, ces propos sont toujours d'actualité.
Revue du Marché Unique Européen, Professeur Manuel Gros, 1997, n° 1, pp. 107-119
Nom : notion_valorisation_dechet-1.pdf
Taille : 46 Ko
CE, 4 août 2006, n°254948, Comité de réflexion, d'information et du lutte antinucléaire (C.R.I.L.A.N), Association Le Réseau Sortir du nucléaire
Le Conseil d'État examine ici la requête tendant à l'annulation du décret du 10 janvier 2003 autorisant l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA) à modifier, pour passage en phase de surveillance, le centre de stockage de déchets radioactifs de la Manche
Pour plus d'informations, voir Revue Droit de l'environnement, Manuel Gros, n°144, décembre 2006, p.365
Nom : CRILAN.docx
Taille : 36 Ko
Un maire prétend « retirer » une autorisation d'enseigne lumineuse commerciale délivrée cinq années auparavant sur un immeuble appartenant à la commune mais donné à bail de longue durée à l'exploitant. La commune prétend que le droit à enseigne est précaire et révocable ad nutum et invoque l'incompatibilité esthétique de l'enseigne avec la politique municipale en la matière. Ce type de remise en cause d'un droit à enseigne commercial est-il possible ?
Quels sont les pouvoirs du maire en la matière ?
La décision municipale s'analyse en fait comme l'abrogation ou la révocation d'un acte individuel (l'autorisation) (I). Le maire peut-il réglementer les enseignes (II) ? Peut-il les interdire (III) ?
pour plus d'informations, voir l'article original « Pouvoirs municipaux en matière d'enseignes commerciales », Manuel Gros, Droit et patrimoine, n° 85, septembre 2000, pp. 39-41
Nom : pouvoirs_municipaux_en_matiere_d_enseignes_co.pdf
Taille : 86 Ko
Question :
Des collectivités publiques investies de compétences obligatoires en matière d'environnement et de protection du patrimoine peuvent-elles, et dans quelles conditions, recourir à la technique de délégation de service public pour confier leurs missions à un organisme de droit privé ?
Solution par le Professeur Manuel GROS
La réponse passe préalablement par la possibilité de déléguer le service public concerné (I) avant de déterminer le contenu de l'éventuelle délégation.(II) et la procédure à suivre (III).
pour plus d'informations, voir « Délégation d'un service public environnemental à une personne morale de droit privé », Manuel Gros, Droit et patrimoine, février 1997, pp. 33-34
Nom : délégation d'un service public environnementa.pdf
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Cette hypothèse pourrait partir de l'idée que les grands principes environnementaux sont une sorte de « surdroit » par leur dimension planétaire et affirmée comme « durable », mais aussi parce qu'ils se veulent au-dessus des droits ...ordinaires. D'où l'idée qu'ils ne connaissent point de limite et que l'on peut créer indéfiniment de nouveaux principes ou droits environnementaux sans préjudice. Or contrairement aux idées reçues, nous pensons que la création d'un surdroit n'est pas sans effet sur les autres droits : par un phénomène de vases communicants, ou de simple balance de Roberval, chaque création d'un surdroit atteint un autre droit.
Revue de Droit Public, 2004, n° 6, pp. 1585-1592
Nom : 38_enviro_contre_dh.pdf
Taille : 110 Ko