réforme du droit (6)
Le Parlement a définitivement adopté la loi portant réforme des collectivités territoriales le 17 novembre 2010.
Comme certains l'on déjà écrit le « big bang » annoncé n'a pas eu lieu, loin s'en faut.
Apport essentiel du texte, le remplacement des conseillers généraux et des conseillers régionaux par un nouveau type d'élu local : le conseiller territorial.
Ce conseiller territorial siégera dans l'instance délibérante du département et dans celle de la région. Il sera élu au scrutin majoritaire à deux tours au niveau du canton.
Au total 3 471 conseillers territoriaux remplaceront les 5 660 conseillers régionaux et conseillers généraux.
Le projet prévoit des dispositions visant au renforcement et à la simplification de l'intercommunalité, avec pour objectif de voir l'ensemble du territoire couvert par des structures intercommunales à l'horizon de juin 2013.
Le texte prévoit par ailleurs la création d'une nouvelle structure pour les zones urbaines atteignant 500 000 habitants, la "métropole". Cette métropole se substituera sur son territoire aux collectivités préexistantes (communes, communautés et Conseil général) et percevra la totalité de la fiscalité locale et des dotations de l'État sur son territoire, sauf la taxe foncière dont le transfert a été supprimé par l'Assemblée nationale en deuxième lecture.
Le texte prévoit la possibilité pour des départements ou des régions de fusionner. Ce ne sera cependant possible qu'avec l'accord de toutes les assemblées concernées et de la population consultée par référendum.
Des communes nouvelles peuvent être crées à la demande d'au moins les deux tiers des conseils municipaux des communes d'un même établissement public de coopération intercommunale à la condition qu'ils représentent plus des deux tiers de la population totale.
L'assemblée nationale a rétabli en deuxième lecture le principe de la spécialisation des compétences pour la région et le département, seule la commune conservant la compétence générale, alors que les sénateurs avaient décidé le report à un autre projet de loi des questions relatives à la compétence des régions et des départements et à leurs règles d'intervention financières sur le territoire.
Un amendement adopté à l'Assemblée nationale prévoit la création avant 2014 d'un comité chargé d'évaluer le nouveau dispositif et de proposer éventuellement des adaptations.
Ainsi, la clarification des compétences entre les différentes collectivités est repoussée au 1er janvier 2015...
Le texte devrait être promulgué dans les jours qui viennent, après validation par le Conseil Constitutionnel.
Le décret n° 2010-1165 du 1er octobre 2010 relatif à la conciliation et à la procédure orale en matière civile, commerciale et sociale vient considérablement modifier le code de procédure civile, ainsi que d'autres textes non codifiés.
Selon l'exposé des motifs, le décret crée un ensemble de règles communes à toutes ces procédures, organise la mise en état des dossiers lorsque cela est nécessaire et "lorsque les parties font le choix de communiquer par écrit, ces écritures sont sécurisées et les modalités de comparution des parties sont assouplies, pour limiter les déplacements des parties parfois éloignées".
Le texte règlemente ensuite l'activité des conciliateurs de justice : le décret met en oeuvre l'intégralité des propositions de la commission Guinchard afin de développer et faciliter l'activité de ces bénévoles, tant avant toute action en justice qu'en cours d'instance, par la délégation pouvant leur être faite de la mission de conciliation. Le formalisme de la délégation est allégé ; la délégation est au surplus désormais possible devant les tribunaux de commerce
Enfin le décret texte apporte diverses modifications : allégement de la procédure de rectification d'erreur matérielle des décisions judiciaires (possible sans audience); mise en oeuvre de la convention de Lugano du 30 octobre 2007 relative à la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale (désignation des autorités de certification des décisions destinées à circuler au sein des Etats parties à la convention).
Le décret, qui apporte donc de nombreuses modifications au code de procédure civile, entre en vigueur au 1er décembre 2010, alors que la portée du texte n'est pas toujours évidente à la première lecture.
Exemple, l'article 12, 4° du décret dispose: « La section 2 du chapitre 3 du titre 4 du livre 1er (du code de procédure civile) est ainsi modifiée :1° La première phrase de l'article R. 143-9-1 est complétée par les dispositions suivantes : « , sous réserve des dispositions de l'article R. 143-10-1. » »...
Outre ces problèmes de rédaction et de compréhension du texte, on peut d'interroger sur la nécessité de ce genre de réforme, au coup par coup, sans véritable principe directeur.
Corruptissima republica plurimae leges : plus l'État est corrompu, plus les lois se multiplient...
Cette phrase, écrite par Tacite (Les Annales, III, 27), est le titre d'un récent article de madame Chantal Delsol , membre de l'Institut (JCP, G, n° 12, 22 Mars 2010, 337).
Comme le rappelle madame DELSOL, « à l'aurore seulement, une législation joue son vrai rôle : elle assure l'équité. Ensuite, très vite, très tôt, le temps corrupteur courant sur son ère, les lois se voient détournées de leur but. Naturellement, parfois elles servent encore à réprimer les crimes. Mais cela devient rare. Le plus souvent, elles se multiplient comme moyens de se débarrasser d'un adversaire, de se venger d'un groupe, d'empêcher un puissant de monter davantage. Elles ne s'écrivent plus pour tous, dit l'historien, mais contre quelques-uns.
Qu'on pense à nos lois de circonstance, ajoutées les unes aux autres aussitôt qu'un gêneur s'impose, ou plus souvent arrachées par quelque groupuscule qui crie plus fort que l'orage, en dépit de son étroitesse. »
C'est le constat que l'on peut faire à la lecture d'un décret d'application (décret n° 2010-304 du 22 mars 2010) de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 pour la mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, dite loi « MOLLE », loi fourre-tout, modifiant quantités de textes d'espèces, et qui, en outre nécessite de multiples décrets d'application... dont certains ne verrons peut-être jamais le jour.
Ladite loi comportait déjà, à elle seule, 124 articles, représentant 55 pages du Journal Officiel.
Sil l'on y ajoute le nombre de pages des décrets d'application, cela fait combien ? Avis à mes lecteurs !
Comme le relève encore Madame DELSOL, à travers ces textes, « l'État, ou plutôt la société dans son ensemble, se corrompt par la progressive désobéissance aux lois. Celles-ci deviennent obsolètes par leur simple désaffectation. Aussi faut-il constamment en ajouter d'autres, qui subissent le même sort.
Les auteurs grecs ont pointé le doigt avec grande finesse sur cette misère.
Aussi l'on réclame et promulgue des lois toujours plus sophistiquées et nombreuses, aptes tout juste à calmer temporairement nos inquiétudes, et sûrement pas à répondre à la question. Comme le sauvage magicien, on soigne la flèche et non pas la blessure. Le mal est dans les moeurs, non dans les lois.
Quand une République est corrompue, il faut s'en prendre aux moeurs, et ce sont eux qu'il faut changer. Non sans peine. Comme il est simple de faire voter une loi ! On a le bonheur de croire qu'on décrète la vertu ! Quelle merveille que l'autorité gouvernante... De courte durée, néanmoins. Ce n'est pas ainsi qu'on réforme les moeurs. Il y faut la transmission et l'éducation. Mais surtout : des efforts continus et épuisants, pendant qu'on vote une loi dans son fauteuil, sans y penser et en signant son courrier».
Décidemment, tout ceci nous rappelle que notre confère TACITE était un visionnaire.
A l'occasion de l'inauguration du Tribunal administratif de Montreuil, dans lequel deux expérimentations sont menées (l'intervention du rapporteur public à l'audience avant les observations des parties et la dématérialisation des procédures en matière fiscale), le Ministre de la justice a indiqué qu'ile souhaitait poursuivre la modernisation de la juridiction administrative.
Trois objectifs sont fixés :
- « anticiper les nouvelles missions du juge administratif » L'exception de constitutionnalité permettra au justiciable de contester la constitutionnalité d'une loi devant les juges administratifs. D'après le Garde des Sceaux, la loi organique d'application doit entrer en vigueur le 1er mars 2010, après l'intervention d'un décret,
- « améliorer la répartition entre l'Administration et le juge en renforçant les recours administratifs préalables obligatoires ». Une expérimentation serait lancée pour certains contentieux stéréotypés, répétitifs. Le Ministre cite l'exemple, le contentieux du retrait des points du permis de conduire,
- « clarifier le statut des juges administratifs ». Le ministre veut que le statut des juges administratifs soit mieux défini par la loi, que soient renforcés les liens entre le Conseil d'État et les tribunaux administratifs et élargir les possibilités de nomination des magistrats des tribunaux administratifs au Conseil d'État.
Pour l'ensemble de ces mesures, un projet de loi devrait être présenté prochainement.
L'objectif est de permettre à la justice administrative de faire face à de nouveaux défis : les contentieux de masse, la complexification des normes et de leur internationalisation et l'exigences des citoyens, qui veulent une justice plus réactive, plus efficace.
Le Garde des Sceaux précise qu'entre 2002 et 2008, le nombre de dossiers traités par magistrats a augmenté de 25 à 30 %. Les délais de jugement ont été réduits de 50 % devant les cours administratives d'appel et d'environ 20 % devant les tribunaux administratifs. D'ici 2011, les moyens seront renforcés : 150 nouveaux postes sont prévus, dont 70 magistrats.
Lors du 79e congrès de l'Association des départements de France, le Ministre de l'Intérieur, de l'Outre-mer et des Collectivités locales a présenté les grands axes de la réforme des collectivités territoriales.
Le Ministre a rappelé que « 83% des Français estiment notre organisation administrative trop compliquée, que 75% estiment la répartition des responsabilités plutôt confuse, que 71% d'entre eux estiment qu'une réforme du mode d'organisation des différentes collectivités locales est nécessaire, et que près de 60% considèrent qu'il y a trop d'échelons de décision ».
La réforme sera organisée autour de 4 axes.
1. Réorganiser les collectivités autour de deux pôles, un pôle région-département et un pôle communes-intercommunalité.
Le conseiller territorial remplacera le conseiller général et le conseiller régional.L'élection de 3 000 conseillers territoriaux en remplacement des 6000 conseillers généraux et régionaux se traduiraient par une baisse de environ « 70 millions d'euros par an». Ce conseiller territorial serait élu selon un « scrutin mixte, à la fois majoritaire uninominal dans des cantons redessinés et élargis et proportionnel à partir de listes départementales dont la recevabilité obéiront à des critères régionaux. Ce scrutin sera à un tour et toutes les voix seront utiles».
La première élection du conseiller territorial aura lieu en 2014. En mars 2010, les mandats des conseillers régionaux élus passeront de 6 à 4 ans et ceux des conseillers généraux qui seront élus en 2011, de 6 à 3 ans.
2. Simplifier le paysage en achevant la couverture intercommunale du territoire national, en élargissant le cadre des intercommunalités et en supprimant les niveaux devenus superflus.
- élection au suffrage universel direct des délégués communautaires par fléchage et l'abaissement en conséquence du scrutin de listes aux communes de plus de 500 habitants,
- achèvement de la couverture intercommunale du territoire national fin 2013,
- rationalisation du périmètre des structures (EPCI et syndicats) pour la fin 2013 et la suppression des pays qui devront se rapprocher des structures intercommunales existantes.
3. Créer des métropoles afin de permettre aux grandes agglomérations de soutenir la compétition avec leurs concurrentes européennes et internationales en leur offrant un nouveau cadre institutionnel plus adapté.
4. Clarifier les compétences des différents niveaux de collectivités et encadrer la pratique des cofinancements, réaffirmer la clause générale de compétence.
Le projet de loi sur la réforme des collectivités territoriales sera présenté en Conseil des ministres au cours de la seconde quinzaine d'octobre et la discussion parlementaire s'engagera à la mi-décembre au Sénat.
A peine avait-on pu appréhender les conséquences de l'ordonnance instaurant de nouveaux recours en matière de commande publique que la loi (n°2009-526) du 12 mai 2009 de "simplification et de clarification du droit et d'allégement des procédures" était publiée.
Ce « monument » ne comporte pas moins de 140 articles, sur 66 pages de J.O. (!) destinés à « simplifier », « clarifier » et « alléger » nombre de règles juridiques et de procédures issues des législations les plus diverses.
L'intention est louable mais le résultat laisse perplexe...
Les mesures sont articulées autour de quatre grandes thématiques faisant chacune l'objet d'un chapitre distinct : les citoyens et les usagers des administrations (art. 1er à 25), les entreprises et les professionnels (art. 26 à 78), les collectivités territoriales et les services publics (art. 79 à 121) et le droit pénal (art. 122 à 140).
Les mesures regroupées sous le titre « mesures en faveur des citoyens et des usagers des administrations » rassemblent essentiellement des mesures intéressant le droit privé (indivision, tutelle, commerce, construction et habitation...) mais on y trouve aussi, pêle-mêle, des mesures modifiant le Code de l'urbanisme, le Code Général des Collectivités territoriales, le Code de Justice administrative...
Les mesures de simplification concernant les collectivités territoriales et les services publics, intéressent de nombreux domaines et sont impossibles à résumer : refonte partielle de nombreuses règles d'organisation et de fonctionnement des institutions locales, modification de certaines dispositions relatives aux moyens des collectivités territoriales, réforme plusieurs législations « voisines » au droit des collectivités territoriales...
Ainsi, le seul article 80 de la loi abroge pas moins de 75 articles, issus de textes codifiés ou non!
En outre, le texte confère au Gouvernement confère la possibilité de modifier par ordonnances de multiples Codes ou textes: modification de la partie législative du Code général des collectivités territoriales en vue de remédier aux éventuelles erreurs ou insuffisances de codification, d'adapter les renvois à des textes aux évolutions législatives et réglementaires et d'abroger les dispositions devenues obsolètes ou sans objet (art. 87), simplification et l'amélioration des règles budgétaires et comptables applicables aux régions et aux syndicats mixtes (art. 88) etn enfin, modifier la liste des actes des collectivités territoriales et de leurs établissements obligatoirement transmis au représentant de l'État au titre du contrôle de légalité en matière de voirie routière et de fonction publique territoriale, à l'exclusion des actes concernant le recrutement des agents titulaires et non titulaires (art. 120).
Conclusion (très) provisoire : de nouveaux et nombreux textes à venir!