droit de l'urbanisme (11)
Un auteur vient de faire un recensement, non exhaustif des instruments de planification en matière d'urbanisme (S. PERIGNON, Revue Construction Urbanisme, 2012, n°2).
La liste est édifiante : charte intercommunale de développement et d'aménagement, charte de parc naturel national ou régional, directive territoriale d'aménagement, directive territoriale d'aménagement et de développement durables, directive de protection et de mise en valeur des paysages, document stratégique de façade maritime, périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et périurbains, plan de déplacement urbain, plan local d'urbanisme (PLU), plan de prévention des risques miniers, naturels ou technologiques, plan de sauvegarde et de mise en valeur d'un secteur sauvegardé, programme local de l'habitat, schéma d'aménagement et de gestion des eaux, schéma d'aménagement régional, schéma régional de cohérence écologique, schéma de cohérence territorial (SCOT), schéma d'aménagement commercial, schéma de mise en valeur de la mer, schéma de services collectifs, schéma régional d'aménagement et de développement du territoire, zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP), à laquelle se substituera bientôt l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine...
Outre ces « outils », il faut aussi ajouter les servitudes, inventaires, réseaux, trames, zonages et schémas sectoriels « qui aboutissent à une sédimentation baroque de normes directes ou indirectes qui encadrent toute évolution des territoires.
Le législateur a entendu qu'aucune parcelle du territoire n'échappe à terme à cette hyperplanification, la nouvelle rédaction de l'article L. 122-2 du Code de l'urbanisme soumettant l'ensemble des communes à la règle de l'extension limitée en l'absence de SCOT à compter du 1er janvier 2017.
Cette volonté de contrôle total de la projection spatiale de notre société s'est également accompagnée d'un renforcement continu du caractère prescriptif des documents de planification et d'une généralisation de l'évaluation environnementale des plans et programmes. De la consommation d'espace à la mixité sociale, du commerce de détail à la biodiversité, toutes les problématiques économiques, sociales et environnementales doivent rentrer dans le champ de cette hyperplanification.
Ces ambitions démesurées participent de l'illusion technicienne et reposent sur un postulat épistémologique : la capacité par les responsables d'une maîtrise rationnelle de l'ensemble des données qui conditionnent l'organisation de l'espace.
Elles se heurteront toujours à la complexité des interactions entre les choix individuels et les choix du législateur.
Cette extension du domaine de la planification induit par ailleurs des coûts croissants d'études et d'expertises que les collectivités territoriales devront supporter si elles le peuvent.
Dans un contexte où l'argent public ne pourra plus être considéré comme extensible à l'infini, il serait peut être pertinent d'évaluer sereinement les coûts et bénéfices de cet empilement législatif, et pour le moins de stopper une dérive où le moindre espace de liberté est désormais considéré comme un vide juridique".
Cette hyperplanification en matière d'urabnisme est une traduction de l'inflation normative continue que nous dénonçons régulièrement (voir notre article : Corruptissima republica plurimae leges du 29 mars 2010).
Parmi les mesures annoncées par le Président de la république lors de son allocution du 5 février dernier, figurait une réforme tendant à la majoration des droits à construire, pour faire face à la pénurie d'offre de logements.
Le projet de loi a été présenté, lors du Conseil des ministres du 8 février et été déposé, le même jour, à l'Assemblée Nationale.
Le texte introduit des dispositions de nature à faciliter la construction de nouveaux logements et l'agrandissement de logements existants.
À cette fin, le projet de loi majore de 30 % les droits à construire qui résultent de l'application des règles des plans d'occupation des sols et des plans locaux d'urbanisme afférentes au gabarit, à la hauteur, à l'emprise au sol et au coefficient d'occupation des sols.
Cette mesure sera cumulable avec les mécanismes de majoration déjà existants pour encourager la construction de logements sociaux et de logements performants sur le plan énergétique.
Limitée dans le temps (trois ans), cette mesure de soutien du secteur de la construction complète la réduction du coût du travail et la libération de terrains publics, mesures déjà annoncées par le Président de la République.
Selon le Gouvernement, cette mesure contribue, par ailleurs, à la politique de préservation des terres agricoles et naturelles, puisqu'une construction plus dense diminue l'étalement urbain. Elle tient compte des contraintes nées de la protection du patrimoine et des espaces naturels, de la prévention des risques et des nuisances.
Afin de garantir le respect du principe de libre administration des collectivités locales, le projet de loi prévoit la possibilité pour une commune ou un EPCI de s'opposer, par une délibération expresse, à l'entrée en vigueur automatique de la mesure sur tout ou partie de son territoire. Afin d'éclairer le choix des organes délibérants, le projet de loi prévoit préalablement la mise à disposition du public d'un document de synthèse sur l'impact local de la mesure.
Celle-ci entre en vigueur huit jours après la présentation au conseil municipal ou communautaire des résultats de la consultation du public, ou au plus tard dans un délai de neuf mois après la promulgation de la loi.
D'après le Gouvernement, si les communes et les EPCI saisissent les possibilités offertes par ce texte, elles ouvriront un potentiel de constructions supplémentaires de 40 000 logements par an.
Même si ce n'est pas son but, cette réforme aura également des effets importants sur les contentieux en cours devant les tribunaux correctionnels, puisque certaines constructions vont manifestement pouvoir être régularisées grâce à ce texte.
L'ordonnance n° 2011-1916 du 22 décembre 2011 relative à certaines corrections à apporter au régime des autorisations d'urbanisme vient encore apporter de nouveaux changements au droit de l'urbanisme.
Quelques dispositions intéressent l'article L. 425-3 du code de l'urbanisme, relatif aux établissements recevant du public et l'article L. 471-1 relatif aux servitudes de cours communes.
Mais l'essentiel n'est pas là.
En effet, une nouvelle définition du lotissement est donnée par l'article L. 442-1 du Code de l'urbanisme : « Constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d'une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis. ».
De même, il est inséré deux articles L. 442-1-1 et L. 442-1-2 ainsi rédigés :
« Art. L. 442-1-1. - Un décret en Conseil d'Etat énumère les divisions en vue de construire qui, en fonction de leur objet particulier ou par suite de leur contrôle au titre d'une autre procédure, ne sont pas constitutives d'un lotissement au sens de l'article L. 442-1.
« Art. L. 442-1-2. - Le périmètre du lotissement comprend le ou les lots destinés à l'implantation de bâtiments ainsi que, s'ils sont prévus, les voies de desserte, les équipements et les espaces communs à ces lots. Le lotisseur peut toutefois choisir d'inclure dans le périmètre du lotissement des parties déjà bâties de l'unité foncière ou des unités foncières concernées. »
L'article L. 442-2 est remplacé par les dispositions suivantes :
« Art. L. 442-2. - Un décret en Conseil d'Etat précise, en fonction de la localisation de l'opération ou du fait que l'opération comprend ou non la création de voies, d'espaces ou d'équipements communs, les cas dans lesquels la réalisation d'un lotissement doit être précédée d'un permis d'aménager. » ;
L'article L. 442-14 est remplacé par les dispositions suivantes :
« Art. L. 442-14. - Le permis de construire ne peut être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme nouvelles intervenues dans un délai de cinq ans suivant :
« 1° La date de la non-opposition à cette déclaration, lorsque le lotissement a fait l'objet d'une déclaration préalable ;
« 2° L'achèvement des travaux constaté dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat, lorsque le lotissement a fait l'objet d'un permis d'aménager.
« Toutefois, les dispositions résultant des modifications des documents du lotissement en application des articles L. 442-10, L. 442-11 et L. 442-13 sont opposables. »
Les dispositions de cette ordonnance entreront en vigueur au plus tard le 1er juillet 2012 et s'appliqueront aux déclarations préalables et aux demandes de permis de construire déposées à compter de cette entrée en vigueur... c'est-à-dire à une date, à laquelle, comme chacun sait, les services instructeurs des collectivités fonctionnent à plein régime...
Encore une fois, on peut s'interroger sur les multiples retouches partielles subi par le droit de l'urbanisme ces dernières semaines, sans aucune cohérence.
Le décret du 5 décembre 2011 relatif aux formalités à accomplir pour les travaux sur constructions existantes porte de vingt à quarante mètres carrés la surface hors oeuvre brute (SHOB) maximale des extensions de constructions existantes, situées dans les zones urbaines des communes couvertes par un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu, soumises à la procédure de déclaration préalable.
Au-delà de quarante mètres carrés, les extensions en cause donnent lieu à un permis de construire.
Entre vingt et quarante mètres carrés, sont également soumises à la procédure de permis de construire les extensions qui ont pour effet de porter la surface totale de la construction au-delà de l'un des seuils fixés par le code de l'urbanisme pour le recours obligatoire à un architecte.
Enfin, le décret supprime l'obligation de déposer un permis de construire pour toute modification du volume d'une construction entraînant également le percement d'un mur extérieur, quelle que soit la surface créée.
Entrée en vigueur : 1er janvier 2012, sauf en ce qui concerne les demandes d'autorisation d'urbanisme déposées avant cette date, auxquelles restent applicables les dispositions antérieures du code de l'urbanisme.
Pour mémoire, l'ordonnance n° 2011-1539 du 16 novembre 2011 (notre article du 21 novembre dernier) modifie à compter du 1er mars 2012 les modes de calcul de la constructibilité et fait disparaître les notions de surface hors oeuvre brute (SHOB) et surface hors oeuvre nette (SHON), celle de « surfaces de plancher » (SDP).
Peut-être aurait-il été judicieux que ce décret utilise également la notion de SDP, et entre en vigueur également au 1er mars 2012 ?
Quelle absurdité !
Cet arrêt de la Cour Administrative d'Appel de Bordeaux du 6 septembre 2011 (req. n° 10BX02824) rappelle que dans une zone non constructible seule peut être autorisée la restauration d'un bâtiment qui conserve l'essentiel de ses murs porteurs et qui présente un intérêt architectural ou patrimonial, sous réserve que le pétitionnaire s'engage alors à respecter les principales caractéristiques de ce bâtiment.
Ainsi, une construction, qui ne comporte qu'un seul mur et des fondations, doit être regardée comme une ruine et non comme une construction existante.
Les travaux sur cette ruine doivent être donc considérés comme une construction nouvelle à usage d'habitation interdite en zone non constructible.
En vertu de l'article L111-3 du code de l'urbanisme est possible « la restauration d'un bâtiment dont il reste l'essentiel des murs porteurs lorsque son intérêt architectural ou patrimonial en justifie le maintien et sous réserve de respecter les principales caractéristiques de ce bâtiment ».
Dans cette affaire, les requérants avaient acquis une bâtisse en ruine, située en zone non constructible et ils souhaitaient remettre en état l'ancienne maison d'habitation, qui apparaissait sur un extrait du cadastre napoléonien.
La commune avait délivré un certificat d'urbanisme au motif que :
- si la parcelle concernée « supporte une ancienne maison d'habitation qui apparaît sur un extrait du cadastre napoléonien, cette bâtisse n'est plus représentée qu'en pointillés sur l'actuel cadastre » ;
- "la construction, qui ne comporte qu'un seul mur et des fondations, doit être regardée comme une ruine et non comme une construction existante » ;
- « cette bâtisse n'est imposée ni à la taxe foncière ni à la taxe d'habitation ».
La Cour juge que c'est donc à bon droit que le maire a estimé que le projet décrit dans la demande de certificat d'urbanisme devait ainsi être considéré comme une construction nouvelle à usage d'habitation au sens de l'article N1 du règlement local du plan local d'urbanisme de la commune.
La Cour refuse donc de faire application de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme dès lors que les requérants « ne démontrent pas, en se bornant à alléguer des dégâts commis par la tempête de décembre 1999, que l'état du bâtiment serait dû à un sinistre, ni que ledit bâtiment présenterait un intérêt architectural et patrimonial particulier et qu'il en resterait l'essentiel des murs porteurs ».
C'est une petite révolution que vient d'opérer l'ordonnance n° 2011-1539 du 16 novembre 2011 (Journal Officiel 17 Novembre 2011).
En effet, les notions de SHOB et de SHON disparaissent de notre ordonnancement juridique et, par conséquent, du Code de l'urbanisme.
La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement a autorisé le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnance, avant le 12 janvier 2012, pour unifier et simplifier la définition des surfaces de plancher prises en compte dans le droit de l'urbanisme, l'ordonnance devant être publiée avant le 12 janvier 2012.
C'est donc chose faite avec cette ordonnance n° 2011-1539 du 16 novembre 2011.
Selon le Gouvernement, la surface hors oeuvre brute (SHOB) et la surface hors oeuvre nette (SHON), utilisées depuis la loi d'orientation foncière de 1967, sont devenues, du fait d'aménagements successifs, complexes et peu représentatives de la surface réellement habitable des bâtiments ou des logements.
Aussi le Gouvernement a décidé de leur substituer une notion unique, la « surface de plancher».
Celle-ci s'entend comme l'ensemble des surfaces de plancher des constructions closes et couvertes, comprises sous une hauteur de plafond supérieure à 1,80 mètre.
La surface de plancher ne prend pas en compte les murs extérieurs.
Elle contribue, selon le secrétaire d'État, à l'objectif d'amélioration de la performance énergétique des bâtiments: e effet, la prise en compte des murs extérieurs dans le calcul de la SHON pouvait inciter les demandeurs à opter pour des murs peu épais pour optimiser les droits à construire au détriment de l'isolation.
Enfin, et surtout, la non prise en compte des murs extérieurs dans le calcul de la « surface de plancher » permettra, en règle générale, « d'augmenter la constructibilité, ce qui contribuera à favoriser la production de logements ».
Cette réforme entrera en vigueur à compter du 1er mars 2012.
Cela ne concerne pas les demandes de permis de construire et les déclarations préalables en cours d'instruction au 1er mars 2012.
Ces demandes demeureront instruites selon les dispositions faisant référence à la surface hors oeuvre applicables avant le 1er mars 2012.
Un décret d'application sera prochainement publié, notamment pour définir les surfaces pouvant être déduite de la « SDP » (caves, celliers, combles, locaux techniques...).
Un arrêt récent du Conseil d'Etat nous donne l'occasion de revenir sur les conséquences de l'annulation d'un refus du permis de construire (CE 2 août 2011, REYNAUD, req. n° 334287, publié au Recueil Lebon).
Notons que cet arrêt apporte également d'importantes précisions quant aux possibilités pour les communes de contrôler la superficie du reliquat en cas de division foncière d'une propriété bâtie (il fait l'objet de commentaires notamment dans la revue JCP adm., n° 37, du 12 septembre 2011)
Dans cette affaire, notre cliente avait refusé un permis de construire et ce refus avait été jugé légal par le TA de MARSEILLE puis la CAA de MARSEILLE)
En cassation, le Conseil d'Etat censure ces décisions et annule donc le refus de permis de construire.
Contrairement à ce que l'on pourrait croire, l'annulation d'un refus de permis de construire n'équivaut pas à la délivrance du permis de construire.
En effet, le pétitionnaire doit confirmer à la commune qu'il entend confirmer sa demande à la commune.
En application des dispositions de l'article L. 600-2 du Code de l'urbanisme, la demande confirmée par le pétitionnaire ne peut faire l'objet d'un nouveau refus ou être assortie de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à la date d'intervention de la décision annulée, si cette annulation est devenue définitive et que la confirmation de la demande est effectuée dans les six mois suivant la notification de l'annulation à son attention.
L'autorité compétente reste donc saisie de la demande initiale et procède à une nouvelle instruction de celle-ci sur le fondement des dispositions d'urbanisme applicables au terrain le jour de la décision de refus, alors même que les dispositions du POS/PLU auraient changé entre la date de cette décision et celle de son annulation juridictionnelle
Le demandeur ne se trouve pas pour autant titulaire de l'autorisation sollicitée.
L'autorité compétente se trouve seulement à nouveau saisie de la demande qu'elle doit instruire dans les délais règlementaires
Seules les dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à la date du refus de permis de construire annulé sont inopposables au pétitionnaire lorsque sa demande de permis de construire est à nouveau instruite.
Bien évidemment, l'autorité compétente ne peut se fonder, pour rejeter la nouvelle demande, sur le motif qui a été censuré par la juridiction administrative.
Une telle décision méconnaîtrait l'autorité de la chose jugée attachée au jugement d'annulation.
Rappelons enfin qu'une décision de sursis à statuer doit être regardée comme un refus au sens et pour l'application des dispositions de l'article L. 600-2.
En vertu de l'article L. 146-4, III° du Code de l'urbanisme « En dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans d'eau intérieurs".
Ces dispositions, issues de la "Loi littoral" du 3 janvier 1986, s'opposent-elles aux aménagements de bâtiments existants dans la bande des 100 mètres?
La réponse est négative, fort heureusement.
La Cour de cassation vient de rappeler que seules sont prohibées les constructions ou installations nouvelles (Cour de cassation, Chambre civile 3, 7 juin 2011, n°10-21.221).
Dans cette affaire, une association de défense de l'environnement prétendait que toute construction par création d'un ouvrage ou aménagement d'un ouvrage existant emportant un accroissement de sa superficie ou de sa hauteur était interdite dans la zone inconstructible de la bande des 100 mètres de protection du littoral.
La Cour de cassation déboute l'association requérante en précisant que « si la loi littoral interdit toute construction ou installation dans la bande de cent mètres où est situé le bien litigieux, elle ne prohibe pas les aménagements de bâtiments existant ».
La bande des 100 mètres n'est donc pas un sanctaire dans lequel tout est interdit!
Si le principe de la liberté d'association est un principe fondamental reconnu par les lois de la République (cf LA décision du Conseil constitutionnel du 16 juillet 1971), il n'en demeure pas moins que ce principe peut comporter certaines restrictions.
Ainsi, en vertu de l'article L. 600-1-1 du Code de l'urbanisme : « Une association n'est recevable à agir contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation des sols que si le dépôt des statuts de l'association en préfecture est intervenu antérieurement à l'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire ».
Par une décision en date du 17 juin 2011 (Assoc. Vivraviry, n° 2011-138), le Conseil constitutionnel vient de valider cet article L. 600-1-1 du Code de l'urbanisme
Le Conseil constitutionnel estime que cet article ne porte pas atteinte à la liberté d'association, ni au principe d'égalité et qu'il ne porte pas d'atteinte substantielle au droit des associations d'exercer des recours.
Il confirme également la reconnaissance du principe de sécurité juridique, qui permet de s'opposer à certains recours.
Le juge rappelle qu'en adoptant l'article L. 600-1-1 du Code de l'urbanisme, le législateur a souhaité empêcher les associations, qui se créent aux seules fins de s'opposer aux décisions individuelles relatives à l'occupation ou à l'utilisation des sols, de contester celles-ci, qu'ainsi, il a entendu limiter le risque d'insécurité juridique.
On ne peut qu'approuver une telle décision.
Peut-on invoquer une réponse ministérielle pour s'exonérer de toute responsabilité pénale?
La Cour d'appel de Toulouse vient de répondre positivement à cette question, sous certaines réserves.
Dans cette affaire, la Cour d'appel de Toulouse (19 mai 2011, 3ème Chambre, N° 2011/514) exonère ainsi de toute responsabilité un particulier poursuivi pour construction sans permis de construire après avoir installé une yourte sur un terrain dès lors que plusieurs réponses ministérielles ont clairement indiqué que les yourtes non équipées étaient dispensées de permis de construire.
A l'origine de cette affaire, la direction départementale de l'équipement (DDE) avait verbalisé un jeune couple pour avoir monté illégalement une yourte sur un terrain privé.
Le procès verbal indiquait que la yourte, d'une SHOB (surface hors oeuvre brute) supérieure à 20 m² était installée sur une terrasse, elle même non déclarée.
Les prévenus invoquaient plusieurs réponses ministérielles aux termes desquelles les yourtes non équipées sont dispensées de permis de construire.
La Cour d'appel de Toulouse après avoir constaté que les réponses ministérielles sont en contradiction avec l'interprétation des textes faite par les services de la DDE, a accueilli favorablement l'erreur de droit et a exonéré les prévenus de toute responsabilité pénale.
La Cour relève que « les prévenus justifient avoir cru, par une erreur sur le droit, qu'ils n'étaient pas en mesure d'éviter, pouvoir légitiment installer la yourte en cause sans demander de permis de construire ».
Il semble que c'est la première fois qu'une juridiction accepte de retenir l'erreur de droit sur la base d'une réponse ministérielle.
Sur le plan pratique, cette jurisprudence a peu de chance de s'appliquer fréquemment.
Toutefois, cet arrêt a le mérite de rappeler que les réponses ministérielles doivent être prises avec prudence et ne sont pas toujours conformes à la légalité... loin s'en faut !
Habilité à codifier par voie d'ordonnance les textes relatifs à l'énergie et à transposer par voie d'ordonnance les directives 2009/72 et 2009/73 relatives respectivement aux règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et pour celui du gaz naturel, le Gouvernement, par son ordonnance n° 2011-504 du 9 mai 201, porte codification de la partie législative du Code de l'énergie.
Cette ordonnance, entrant en vigueur le 1er juin 2011, tente de regrouper des textes jusqu'ici épars, transpose des directives européennes et modifie par conséquent de très nombreuses dispositions, notamment en ce qui concerne le droit de l'urbanisme et le droit de la construction.
L'ordonnance procède à l'abrogation d'une multitude de dispositions (article 4 à 6) , puis avant d'énoncer le contenu spécifique du Code de l'énergie, elle rappelle notamment « dans un souci de clarification » que :
- les dispositions relatives aux caractéristiques thermiques et à la performance énergétique des constructions nouvelles ou des bâtiments ou parties de bâtiments existants sont énoncées aux articles L. 111-9 à L. 111-10-1 du Code de la construction et de l'habitation.
- les dispositions relatives au diagnostic de performance énergétique d'un bâtiment ou partie de bâtiment sont énoncées aux articles L. 134-1 à L. 134-5 du Code de la construction et de l'habitation.
- les dispositions favorisant la performance énergétique et les énergies renouvelables dans l'habitat sont énoncées aux articles L. 128-1 et L. 128-2 du Code de l'urbanisme.
- et les dispositions relatives au livret de développement durable sont énoncées aux articles L. 221-27 et L. 221-28 du Code monétaire et financier (C. énergie, art. L. 231-1 à L. 231-4).
Le texte comporte ensuite, en annexe, le Code de l'énergie, qui fait état en premier lieu, d'un certain nombre de principes, sans aucun caractère normatif (« la politique énergétique garantit l'indépendance stratégique de la nation ...») puis viennent les dispositions réllement nouvelles.
Le Code est organisé en « livres » relatifs à :
- l'organisation générale du service de l'énergie,
- la maîtrise de la demande de l'énergie et développement des énergies renouvelables ,
- l'utilisation de l'énergie hydraulique,
- les dispositions relatives au gaz,
- les dispositions relatives au pétrole
- les dispositions relatives au réseau de chaleur et de froid.
Cette partie législative appellera bien évidemment des décrets d'application.