Le blog de Maitre GAULMIN, avocat au Barreau de TOULON

Un maire est tenu d'engager des poursuites afin de faire cesser l'occupation irrégulière d'une voie publique communale.

Contrairement au principe d'opportunité des poursuites qui prévaut en droit pénal, l'autorité chargée de la conservation du domaine public est tenu en application des principes qui régissent la domanialité du domaine public, de veiller à l'utilisation normale de ce domaine et d'exercer ses pouvoirs et notamment de saisir le Juge de la contravention de grande voirie pour faire cesser une occupation sans titre et enlever les obstacles qui s'opposent à l'exercice par le public de son droit à usage du domaine (CE, section 23 fév. 1979 Ministre de l'Equipement contre Association des Amis des chemins de rondes, recueil p.75).

Le Conseil d'Etat vient de rappeler ce principe dans une affaire concernant le domaine public routier (CE 21 novembre 2011, Commune de Ploneour-Lanvern, req. n° 311941).

En vertu de l'article L. 116-1 du Code de la voirie routière la répression des infractions à la police de la conservation du domaine public routier est poursuivie devant la juridiction judiciaire, mais il appartient au juge administratif, saisi d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision par laquelle le maire d'une commune a refusé d'engager des poursuites contre un contrevenant afin de faire cesser l'occupation irrégulière d'une voie publique communale, de se prononcer sur l'appartenance au domaine public de la dépendance faisant l'objet de cette occupation.

Les autorités chargées de la police et de la conservation du domaine public routier sont tenues, par application des principes régissant la domanialité publique, de veiller à l'utilisation normale de la voirie routière et d'exercer, à cet effet, les pouvoirs qu'elles tiennent de la législation en vigueur.

En jugeant que la commune ne faisait état d'aucune nécessité d'intérêt général ayant pu faire obstacle à ce que le maire engage des poursuites pour faire cesser l'occupation irrégulière de la voie publique communale, et en en déduisant qu'était illégale la décision par laquelle le maire avait refusé d'engager les poursuites, la cour administrative d'appel n'a donc pas commis d'erreur de droit .

La même obligation pèse sur le Préfet, s'agissant du domaine public maritime: ainsi dès lors qu'un admnistré en fait la demande, le Préfet est tenu de procéder à l'établissement de procès-verbaux d'infraction.

Le décret n° 2011-2054 du 29 décembre 2011 vient préciser la notion de surface de plancher, introduite par l'ordonnance n° 2011-1539 du 16 novembre 2011 (votre notre article du 21 novembre 2011: Adieu SHON et SHOB).

Cette notion remplace les anciennes surfaces de référence utilisées dans le droit de l'urbanisme, soit la surface hors oeuvre brute (SHOB) et la surface hors oeuvre nette (SHON), pour déterminer les formalités à accomplir pour un projet de construction.

Ainsi, désormais, en vertu de l'artcile R. 112-2.-La surface de plancher de la construction est égale à la somme des surfaces de planchers de chaque niveau clos et couvert, calculée à partir du nu intérieur des façades après déduction :

1° Des surfaces correspondant à l'épaisseur des murs entourant les embrasures des portes et fenêtres donnant sur l'extérieur ;

2° Des vides et des trémies afférentes aux escaliers et ascenseurs ;

3° Des surfaces de plancher d'une hauteur sous plafond inférieure ou égale à 1,80 mètre ;

4° Des surfaces de plancher aménagées en vue du stationnement des véhicules motorisés ou non, y compris les rampes d'accès et les aires de manoeuvres ;

5° Des surfaces de plancher des combles non aménageables pour l'habitation ou pour des activités à caractère professionnel, artisanal, industriel ou commercial ;

6° Des surfaces de plancher des locaux techniques nécessaires au fonctionnement d'un groupe de bâtiments ou d'un immeuble autre qu'une maison individuelle au sens de l'article L. 231-1 du code de la construction et de l'habitation, y compris les locaux de stockage des déchets ;

7° Des surfaces de plancher des caves ou des celliers, annexes à des logements, dès lors que ces locaux sont desservis uniquement par une partie commune ;

8° D'une surface égale à 10 % des surfaces de plancher affectées à l'habitation telles qu'elles résultent le cas échéant de l'application des alinéas précédents, dès lors que les logements sont desservis par des parties communes intérieures. »

Le décret définit également la notion d'emprise au sol utilisée en complément de la surface de plancher pour déterminer si un projet de construction n'est soumis à aucune formalité au titre du droit de l'urbanisme, requiert une déclaration préalable ou doit faire l'objet d'une demande de permis de construire (articles R. 420-1 s et suivants).

Enfin, les notions de SDP et d'emprise au sol sont également utilisées pour apprécier si un projet de construction soumis à permis de construire peut être dispensé de l'obligation de recourir à un architecte (article R. 431-2 du Code).

Ces dispositions entrent en vigueur le 1er mars 2012.

L'ordonnance n° 2011-1916 du 22 décembre 2011 relative à certaines corrections à apporter au régime des autorisations d'urbanisme vient encore apporter de nouveaux changements au droit de l'urbanisme.

Quelques dispositions intéressent l'article L. 425-3 du code de l'urbanisme, relatif aux établissements recevant du public et l'article L. 471-1 relatif aux servitudes de cours communes.

Mais l'essentiel n'est pas là.

En effet, une nouvelle définition du lotissement est donnée par l'article L. 442-1 du Code de l'urbanisme : « Constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d'une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis. ».

De même, il est inséré deux articles L. 442-1-1 et L. 442-1-2 ainsi rédigés :

« Art. L. 442-1-1. - Un décret en Conseil d'Etat énumère les divisions en vue de construire qui, en fonction de leur objet particulier ou par suite de leur contrôle au titre d'une autre procédure, ne sont pas constitutives d'un lotissement au sens de l'article L. 442-1.

« Art. L. 442-1-2. - Le périmètre du lotissement comprend le ou les lots destinés à l'implantation de bâtiments ainsi que, s'ils sont prévus, les voies de desserte, les équipements et les espaces communs à ces lots. Le lotisseur peut toutefois choisir d'inclure dans le périmètre du lotissement des parties déjà bâties de l'unité foncière ou des unités foncières concernées. »

L'article L. 442-2 est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. L. 442-2. - Un décret en Conseil d'Etat précise, en fonction de la localisation de l'opération ou du fait que l'opération comprend ou non la création de voies, d'espaces ou d'équipements communs, les cas dans lesquels la réalisation d'un lotissement doit être précédée d'un permis d'aménager. » ;

L'article L. 442-14 est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. L. 442-14. - Le permis de construire ne peut être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme nouvelles intervenues dans un délai de cinq ans suivant :

« 1° La date de la non-opposition à cette déclaration, lorsque le lotissement a fait l'objet d'une déclaration préalable ;

« 2° L'achèvement des travaux constaté dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat, lorsque le lotissement a fait l'objet d'un permis d'aménager.

« Toutefois, les dispositions résultant des modifications des documents du lotissement en application des articles L. 442-10, L. 442-11 et L. 442-13 sont opposables. »

Les dispositions de cette ordonnance entreront en vigueur au plus tard le 1er juillet 2012 et s'appliqueront aux déclarations préalables et aux demandes de permis de construire déposées à compter de cette entrée en vigueur... c'est-à-dire à une date, à laquelle, comme chacun sait, les services instructeurs des collectivités fonctionnent à plein régime...

Encore une fois, on peut s'interroger sur les multiples retouches partielles subi par le droit de l'urbanisme ces dernières semaines, sans aucune cohérence.

Le Conseil d'État vient de juger que seules les autorités de l'État désignées par la loi (ministre, ARCEP, ANFR, v. art. L. 32-1, L. 34-9-1, L. 34-9-2, L. 42-1 et L. 43 du Code des postes et des communications électroniques) sont compétentes pour réglementer de façon générale l'implantation des antennes relais de téléphonie mobile, censurant en cela les arrêtés limitatifs pris par trois communes : Bordeaux, Les Pennes-Mirabeau et Saint-Denis (CE, ass., 26 oct. 2011, n° 326492, 329904, 341767 et 341768).

Les communes ne peuvent donc pas réglementer de façon générale l'implantation des antennes relais de téléphonie mobile.

Si le législateur a bien prévu que le maire serait informé, à sa demande, de l'état des installations radioélectriques exploitées sur le territoire de sa commune et si les articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales l'habilitent à prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, la Haute Juridiction juge qu'il porte atteinte aux pouvoirs de police spéciale conférés aux autorités de l'État en adoptant, sur le territoire de sa commune, et même dans l'hypothèse où les valeurs limites d'exposition du public aux champs électromagnétiques fixées par décret ne prendraient pas suffisamment en compte les exigences posées par le principe de précaution, une réglementation relative à l'implantation des antennes relais de téléphonie mobile et destinée à protéger le public contre les effets des ondes émises par ces antennes.

Néanmoins, le Conseil prend soin de préciser que les décisions rendues par le Conseil d'État « ne concernent que la question de l'autorité compétente pour édicter une réglementation générale des implantations d'antennes relais, sans préjuger ni de la légalité des règlements nationaux applicables ni de l'éventualité de décisions individuelles de police municipale que les maires pourraient prendre, notamment en cas d'urgence, concernant une antenne relais déterminée, au regard de circonstances locales exceptionnelles ».

Le Conseil constitutionnel vient de déclarer non conforme à la constitution le mécanisme de cession gratuite des terrains par les communes, institué par l'article 72 de la loi n° 67-1253 du 30 décembre 1967 d'orientation foncière (Cons. Const., 7 oct. 2011, n° 2011-176 QPC)

Selon la disposition en cause, dans les communes où est instituée la taxe locale d'équipement et dans celles qui ont renoncé à la percevoir, aucune contribution aux dépenses d'équipements publics ne peut être obtenue des constructeurs, notamment sous la forme de participation financière, de fonds de concours ou de réalisation de travaux, à l'exception : «Des cessions gratuites de terrains destinés à être affectés à certains usages collectifs. Un décret précisera les conditions dans lesquelles ces cessions pourront être obtenues des constructeurs ».

Le Conseil constitutionnel considère déclare que ce texte permet aux communes d'imposer aux constructeurs, à l'occasion de la délivrance des autorisations de construire ou de lotir, la cession gratuite d'une partie de leur terrain et qu'il attribue à la collectivité publique le plus large pouvoir d'appréciation sur l'application de cette disposition et ne définit pas les usages publics auxquels doivent être affectés les terrains ainsi cédés.

Le Conseil constitutionnel ajoute d'ailleurs que « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité » et qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution : « La loi détermine les principes fondamentaux... de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources... du régime de la propriété ».

Cette déclaration d'inconstitutionnalité prend effet à compter du 9 octobre 2011 et peut être invoquée dans les instances en cours à cette date et dont l'issue dépend de l'application des dispositions déclarées inconstitutionnelles.

La censure de ce texte était inévitable.

En effet, le Conseil constitutionnel avait déjà déclaré ce mécanisme de cession forcée et gratuite obligatoire non conforme à la Constitution dans et avait ainsi censuré l'article L. 332-6-1 (e) du code de l'urbanisme (voir notre article du 30 septembre 2010).

Le CE confirme l'annulation de la délibération de la commune de SIX FOURS par laquelle celle-ci avait confié, par le biais d'un convention, sans aucune mise en concurrence, l'organisation du Festival Les Voix du GAOU.

Le Tribunal administratif de TOULON avait annulé cette délibération au motif que la commune n'avait pu déléguer un service public sans procéder aux formalités de publicité et mise en concurrence applicables et la Cour administrative d'appel de MARSEILLE avait confirmé ce jugement (notre article du 24 juin 2010).

Le Conseil d'Etat confirme à son tour l'annulation de la délibération mais sur un fondement juridique différent.

La Haute juridiction estime en effet que la convention litigieuse doit être regardée comme constitutive d'un marché public de services et non pas en une délégation de service public.

Selon le CE, une activité ne peut être qualifiée de service public si la collectivité publique concernée ne fait pas preuve d'une « implication » suffisante.

Dès lors, le Conseil d'Etat considère :

«que la commune requérante ne peut utilement se prévaloir, d'une part, de ce que les sommes versées à la société étaient appelées subventions et, d'autre part, de ce que les personnes publiques peuvent accorder des subventions aux entreprises de spectacles vivants en application des dispositions de l'article 1-2 de l'ordonnance du 13 octobre 1945 relative aux spectacles, lesquelles ne permettent pas de déroger, en tout état de cause, aux règles de publicité et de mise en concurrence prévues par le code des marchés publics ; qu'il résulte de ce qui précède que la commune ne pouvait conclure la convention litigieuse sans procéder aux mesures de publicité et de mise en concurrence applicables aux marchés publics de services »

Cette décision ne marque pas la fin de cette saga judiciaire car le mode de gestion choisi par la commune depuis 2009 ne nous paraît pas conforme à l'arrêt du Conseil d'Etat et des procédures sont en cours sur ce point.

Par jugement en date du 27 février 2011, le Tribunal admnistratif de TOULON a condamné la commune organisant le festival "les voix du Gaou", en raison des nuisances sonores générées par ces concerts.

Conformément à une jurisprudence parfaitement établie, le juge considère que la responsabilité d'une commune peut être engagée en raison de son abstention à prendre des mesures appropriées pour limiter les nuisances sonores émises par les concerts.

La commnue est donc condamnée à indemniser nos clients... après 3 expertises judiciaires (une 4ème est en cours), qui ont toutes démontré que les nuisances produites exécédaient les seuils fixés par les normes.

Vous pouvez consulter le reportage de France 3, en date du 8 avril 2011, en suivant le lien suivant: http://info.francetelevisions.fr/video-info/index-fr.php?id-categorie=JOURNAUX_C_LINFO

L'affaire va sans doute connaître de nouveaux développements...

La question de la validité ou de la caducité des règles d'urbanisme contenues dans un règlement de lotissement est souvent l'objet de contentieux.

Pourtant, la règle parait claire et parfaitement établie.

L'article L. 442-9 du Code de l'urbanisme, (récemment modifié par la loi du 12 juillet 2010 (L. n° 2010-788, 12 juill. 2010) rappelle le principe de la caducité des règles de lotissement, tel qu'il résultait de l'ancien article L. 315-2-1 du même code.

En vertu de l'article L.442-9 du Code : « Les règles d'urbanisme contenues dans les documents approuvés d'un lotissement deviennent caduques au terme de dix années à compter de la délivrance de l'autorisation de lotir si, à cette date, le lotissement est couvert par un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu. »

Le texte vise donc les règles contenues précisément dans un règlement, c'est-à-dire dans l'arrêté municipal ou préfectoral autorisant le lotissement.

En vertu du 2ème alinéa, lorsqu'une majorité de colotis (...) a demandé le maintien de ces règles, elles ne cessent de s'appliquer qu'après décision expresse de l'autorité compétente prise après enquête publique.

Mais, et surtout, selon le 3ème alinéa, les dispositions du présent article ne remettent pas en cause les droits et obligations régissant les rapports entre colotis définis dans le cahier des charges du lotissement, ni le mode de gestion des parties communes.

Par conséquent, il ne saurait être question de caducité de règles contenues dans un cahier des charges, quand bien même ces règles ont-elles un rapport avec des prescriptions d'urbanisme (en ce sens, Cass., 3ème civ., 26 janv. 2005, construction et urbanisme 2005 n° 3, commentaire n° 72).

Ce document est en effet de nature contractuelle et il n'est pas soumis à l'approbation de l'autorité administrative, ni au mode de gestion des parties communes.

De même la caducité n'affecte pas davantage les droits et obligations résultant des dispositions du Code civil en matière de plantation, bornage et mitoyenneté.

En conséquence, les colotis peuvent continuer à s'en prévaloir devant le juge judiciaire et peuvent obtenir réparation en cas de violation desdites règles par un autre colotis.

Le Parlement a définitivement adopté la loi portant réforme des collectivités territoriales le 17 novembre 2010.

Comme certains l'on déjà écrit le « big bang » annoncé n'a pas eu lieu, loin s'en faut.

Apport essentiel du texte, le remplacement des conseillers généraux et des conseillers régionaux par un nouveau type d'élu local : le conseiller territorial.

Ce conseiller territorial siégera dans l'instance délibérante du département et dans celle de la région. Il sera élu au scrutin majoritaire à deux tours au niveau du canton.

Au total 3 471 conseillers territoriaux remplaceront les 5 660 conseillers régionaux et conseillers généraux.

Le projet prévoit des dispositions visant au renforcement et à la simplification de l'intercommunalité, avec pour objectif de voir l'ensemble du territoire couvert par des structures intercommunales à l'horizon de juin 2013.

Le texte prévoit par ailleurs la création d'une nouvelle structure pour les zones urbaines atteignant 500 000 habitants, la "métropole". Cette métropole se substituera sur son territoire aux collectivités préexistantes (communes, communautés et Conseil général) et percevra la totalité de la fiscalité locale et des dotations de l'État sur son territoire, sauf la taxe foncière dont le transfert a été supprimé par l'Assemblée nationale en deuxième lecture.

Le texte prévoit la possibilité pour des départements ou des régions de fusionner. Ce ne sera cependant possible qu'avec l'accord de toutes les assemblées concernées et de la population consultée par référendum.

Des communes nouvelles peuvent être crées à la demande d'au moins les deux tiers des conseils municipaux des communes d'un même établissement public de coopération intercommunale à la condition qu'ils représentent plus des deux tiers de la population totale.

L'assemblée nationale a rétabli en deuxième lecture le principe de la spécialisation des compétences pour la région et le département, seule la commune conservant la compétence générale, alors que les sénateurs avaient décidé le report à un autre projet de loi des questions relatives à la compétence des régions et des départements et à leurs règles d'intervention financières sur le territoire.

Un amendement adopté à l'Assemblée nationale prévoit la création avant 2014 d'un comité chargé d'évaluer le nouveau dispositif et de proposer éventuellement des adaptations.

Ainsi, la clarification des compétences entre les différentes collectivités est repoussée au 1er janvier 2015...

Le texte devrait être promulgué dans les jours qui viennent, après validation par le Conseil Constitutionnel.

Telle est la solution dégagée par le Conseil d'Etat dans un arrêt rendu le 19 juillet 2010 (CE 19 juillet 2010, n° 328687, Association du quartier "Les Hauts de Choiseul").

Jusqu'à présent, le Conseil d'État avait exclu l'invocation du principe de précaution dans un arrêt du 22 août 2002 (CE, 22 août 2002, n° 245626, SFR c/ Cne Vallauris).

En application de cette jurisprudence, les maires ne pouvaient se fonder sur le principe de précaution pour refuser l'autorisation d'implanter une antenne relais. Il s'agissait d'une application assez classique du principe de l'indépendance des législations en vertu de laquelle une autorisation d'urbanisme ne peut être contestée qu'au regard d'une législation d'urbanisme

Une telle solution s'expliquait par le fait que le principe de précaution n'était présent qu'aux articles L. 200-1 du Code rural et L. 110-1 du Code de l'environnement et ne faisait donc pas partie de la législation relative à l'urbanisme.

Les choses ont considérablement évolué depuis que le principe de précaution a été constitutionnalisé lors de l'adoption de la Charte de l'environnement, partie intégrante du préambule de la Constitution de 1958, par la loi constitutionnelle du 1er mars 2005.

Dans cette affaire, la Haute juridiction administrative rappelle qu'il est énoncé à l'article 5 de la Charte de l'environnement, à laquelle le Préambule de la Constitution fait référence en vertu de la loi constitutionnelle du 1er mars 2005 (loi constitutionnelle n° 2005-205 relative à la Charte de l'environnement ) que, "lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en oeuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage".

Dans son arrêt du 19 juillet 2010, le Conseil d'État, tout en rappelant que l'article 5 de la Charte de l'environnement n'appelle pas l'adoption de mesures législatives ou réglementaires d'application juge que dorénavant, le principe de précaution peut être invoqué à l'encontre des autorisations de construction d'antennes relais de télécommunication.

Ce faisant, réglant l'affaire au fond, la Haute juridiction limite son contrôle à l'erreur manifeste d'appréciation et vérifie que, au regard des connaissances scientifiques disponibles, le maire n'a pas commis d'erreur grossière en accordant ou refusant une autorisation de construire une antenne relais.

Dans cette affaire, un arrêté municipal infligeait à un fonctionnaire une sanction dite du 1er groupe, de mise à pied pendant 3 jours, censée prendre effet du 10 au 12 mars 2009.

Daté du 9 mars 2009, l'arrêté n'avait été reçu par notre client que le 11 mars.

L'arrêté était donc rétroactivf puisqu'il prenait effet avant même que l'agent ne l'ai reçu.

Or, en vertu d'un principe général du droit, toute décision administrative qui prévoit une date d'application antérieure à sa publication ou sa notification est illégale, en tant qu'elle est rétroactive (CE Assemblée, 25 juin 1948, Société du Journal l'Aurore, rec. 289)

Nous avons donc déféré cette décision au Tribunal Administratif de TOULON, en arguant de son illégalité au regard du principe de non rétroactivité (et d'autres moyens).

Pour tenter de faire échec à ce moyen, la commune expliquait que l'agent avait été informé « dès le 10 décembre 2008 » de son intention de lui infliger une sanction.

Bien évidemment cette circonstance était sans incidence sur l'illégalité de l'acte (à cette époque, la sanction n'était pas encore définie, et encore moins la date de ses effets).

De même, la commune affirmait que le requérant avait été « formellement informé des dates de prise d'effet de la sanction » lors d'une visite au service des Ressources Humaines de la commune le 3 mars 2009.

Cette circonstance, à la supposer établie, ne pouvait pas plus avoir d'incidence sur l'illégalité de l'acte et ne pouvait par conséquent avoir pour effet de le régulariser.

Ainsi, logiquement, le Tribunal administratif de TOULON annule la décision du 9 mars 2009, en constatant qu'elle était rétroactive.

Réf. : TA TOULON, M., 8 juillet 2010, req. n° 0901574.

Dans cette affaire, une commune avait, par délibération de son conseil municipal, approuvé la convention de partenariat conclue avec une société commerciale pour une durée de trois ans en vue de l'organisation d'un festival musical, auparavant organisé directement par la commune.

Sur requête d'un conseiller municipal d'opposition la Cour administrative d'appel de Marseille, confirmant un jugement du Tribunal administratif de Toulon, annule ladite délibération sur le fondement de l'article L 1411-1 du Code général des collectivités territoriales qui soumet les délégations de service public aux procédures de publicité destinées à faire jouer la concurrence.

En effet, la Cour administrative d'appel rappelle que, eu égard aux conditions de sa création à celle de son organisation et de son fonctionnement, le festival constitue un service public administratif.

Dès lors la commune ne peut légalement décider de confier la poursuite de son exploitation à un tiers sans consentir une délégation à cette fin dans les conditions garantissant un contrôle effectif de l'activité et dans le respect des conditions posé par l'article L 1411-1 du Code général des collectivités territoriales.

Le choix de la société n'ayant pas été précédé d'une procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes la délibération encourait l'annulation.

Par ailleurs la commune versait chaque année à la dite société une subvention de 495 000 euro.

En l'état de l'annulation de la délibération le requérant sollicitait qu'il soit enjoint à la commune de demander le remboursement des dites sommes par la société à la commune.

La Cour ne fait pas droit à cette demande en estimant que « les prestations contractuellement mise à la charge de la société ayant été effectivement réalisées, l'annulation de la délibération n'impliquent pas nécessairement que les sommes versées en contre partie par la commune soit remboursée à celle-ci ».

Réf.: CAA MARSEILLE, 6ème et 7ème ch. réunies, 17 juin 2010, M. T. (représenté par Me GAULMIN), req. n°09MA01507 & 09MA01508

Par un avis contentieux du 31 mars 2010, le Conseil d'État admet pour la première fois la compétence du juge administratif pour juger l'action directe de la victime d'un dommage contre l'assureur de la collectivité responsable (CE, 31 mars 2010, n° 333627, Renard).

La décision est justifiée par la nature administrative du contrat d'assurance, qui est un marché public.

Selon « le Conseil d'Etat, les services d'assurances ont été soumis aux dispositions du Code des marchés publics par l'article 1er du décret du 27 février 1998 modifiant le Code des marchés publics, dont les dispositions figurent désormais sur ce point à l'article 29 de ce code. Le premier alinéa de l'article 2 de la loi du 11 décembre 2001 dispose que « Les marchés passés en application du Code des marchés publics ont le caractère de contrats administratifs », le deuxième alinéa de ce même article maintenant toutefois la compétence du juge judiciaire pour connaître des litiges portés devant lui avant la date d'entrée en vigueur de cette loi.

Par suite, un contrat d'assurance passé par une des personnes morales de droit public soumises aux dispositions du Code des marchés publics en application de son article 2, notamment par une collectivité territoriale, présente le caractère d'un contrat administratif.

Si l'action directe ouverte par l'article L. 124-3 du Code des assurances à la victime d'un dommage, ou à l'assureur de celle-ci subrogé dans ses droits, contre l'assureur de l'auteur responsable du sinistre, tend à la réparation du préjudice subi par la victime, elle poursuit l'exécution de l'obligation de réparer qui pèse sur l'assureur en vertu du contrat d'assurance. Elle relève par suite, comme l'action en garantie exercée, le cas échéant, par l'auteur du dommage contre son assureur, de la compétence de la juridiction administrative, dès lors que le contrat d'assurance présente le caractère d'un contrat administratif et que le litige n'a pas été porté devant une juridiction judiciaire avant la date d'entrée en vigueur de la loi du 11 décembre 2001. »

Jusqu'à présent, la plupart des arrêts affirmaient que l'action directe ne poursuit que l'exécution de l'obligation de l'assureur à la réparation du dommage, laquelle est « une obligation de droit privé », indépendamment de la compétence retenue pour juger l'action en responsabilité de la victime

Désormais, le Conseil d'État fait ainsi prévaloir la nature du contrat d'assurance sur celle de l'action en responsabilité ouverte à la victime du dommage, ce qui ressort clairement de la rédaction de la décision.

La décision est à rapprocher d'un mouvement récent, qui tend à faire du contrat et de sa qualification l'élément déterminant de la compétence juridictionnelle à l'égard des litiges susceptibles de s'y rattacher.

Depuis la loi dite SRU du 13 décembre 2000, il existe deux types de certificats d'urbanisme: le certificat d'urbanisme neutre et le certificat d'urbanisme opérationnel.

Le certificat d'urbanisme neutre (article L. 410-1, a, du Code de l'urbanisme) indique seulement les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain.

En revanche le certificat d'urbanisme opérationnel (article L. 410-1,a) indique en outre, la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus.

Celui-ci, s'il est positif, est donc une sorte de pré autorisation.

Bien évidemment, le certificat d'urbanisme ne dispense pas son titulaire de déposer une autorisation de construire.

Dans les deux cas, lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique.

Enfin, lorsque le projet est soumis à avis ou accord d'un service de l'État, les certificats d'urbanisme le mentionnent expressément. Il en est de même lorsqu'un sursis à statuer serait opposable à une déclaration préalable ou à une demande de permis.

Valable 18 mois, le certificat d'urbanisme peut être prorogé par périodes d'un an.

Les établissements recevant du public (ERP) et les installations ouvertes au public doivent être accessibles aux personnes handicapées, quel que soit leur handicap.

L'obligation d'accessibilité porte sur les parties extérieures et intérieures des établissements et installations et concerne les circulations, une partie des places de stationnement automobile, les ascenseurs, les locaux et leurs équipements.

Toutefois, ce principe pouvait recevoir une dérogation: ainsi, en vertu de l'article R. 111-19-6 du Code de la Construction et de l'Habitation, dans sa rédaction résultant du décret du décret n°2006-555 du 17 mai 2006:

« En cas d'impossibilité technique résultant de l'environnement du bâtiment, et notamment des caractéristiques du terrain, de la présence de constructions existantes ou de contraintes liées au classement de la zone de construction, notamment au regard de la réglementation de prévention contre les inondations ou, s'agissant de la création d'un établissement recevant du public ou d'une installation ouverte au public dans une construction existante, en raison de difficultés liées à ses caractéristiques ou à la nature des travaux qui y sont réalisés, le préfet peut accorder des dérogations à celles des dispositions de la présente sous-section qui ne peuvent être respectées.

Le représentant de l'Etat dans le département peut également accorder des dérogations aux dispositions de la présente sous-section pour des motifs liés à la conservation du patrimoine architectural en cas de création d'un établissement recevant du public par changement de destination dans un bâtiment ou une partie de bâtiment classé ou inscrit au titre des monuments historiques».

Dans cette affaire, une commune, qui souhaitait édifier une salle de spectacle, avait fait une demande pour bénéficier de cette dérogation.

Le Préfet du VAR avait accordé une dérogation, sur le fondement de l'article R. 111-19-6 du code précité.

Nous avions attaqué le permis de construire, à raison, entre autres moyens, du non-respect des règles d'accessibilité.

Le Tribunal administratif de TOULON annule le permis car la dérogation accordée par le Préfet était illégale, à raison de l'illégalité de l'article R. 111-19-6 précité (TA TOULON, 8 janvier 2010, req. n° 0706668 et 0706704).

En effet, le décret du 17 mai 2006, qui avait introduit cette dérogation pour les construtctions nouvelles, avait été annulé par le Conseil d'Etat quelque mois plus tôt, le 21 juillet 2009 (req. n° 295382 et 298315).

L'arrêté municipal litigieux méconnaissait donc l'autorité de chose jugée attachée à l'arrêt du Conseil d'Etat (l'annulation est rétroactive et, par conséquent, les dispositions du décret sont censées n'avoir jamais existé).

Le décret n° 2009-1594 du 18 décembre 2009 institue une indemnité de départ volontaire dans la fonction publique territoriale

Une telle indemnité avait déjà été créée pour les fonctionnaires d'Etat (décret n° 2008-368 du 17 avril 2008) et il était logique qu'une mesure similaire soit prise pour la fonction publique territoriale, dont les effectifs croissent toujours de façon significative.

En vertu du décret du 18 décembre 2009, une indemnité de départ volontaire peut être attribuée aux fonctionnaires qui quittent définitivement la fonction publique territoriale à la suite d'une démission régulièrement acceptée et aux agents non titulaires de droit public recrutés pour une durée indéterminée qui démissionnent pour les motifs suivants :

- Restructuration de service,

- Départ définitif de la fonction publique territoriale pour créer ou reprendre une entreprise,

- Départ définitif de la fonction publique territoriale pour mener à bien un projet personnel.

L'organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l'établissement public fixe, après avis du comité technique paritaire, les services, les cadres d'emplois et les grades concernés par une restructuration de service et pour lesquels l'indemnité peut être attribuée. Il fixe également les conditions d'attribution et le montant de l'indemnité, modulé le cas échéant en fonction de l'ancienneté de l'agent dans l'administration, dans la limite mentionnée à l'article 4 du texte.

Dans les autres cas, la collectivité territoriale ou l'établissement public local fixe, par voie de délibération et après avis du comité technique paritaire, les conditions d'attribution de l'indemnité. L'autorité exécutive détermine le montant individuel versé à l'agent, dans la limite mentionnée à l'article 4 du texte, en tenant compte le cas échéant des orientations générales de sa politique de gestion des ressources humaines et de l'ancienneté dans l'administration ou du grade détenu par l'agent.

Le texte précise que ne peuvent bénéficier de l'indemnité de départ volontaire que les agents ayant effectivement démissionné au moins cinq ans avant la date d'ouverture de leurs droits à pension.

En vertu de l'article 4, le montant de l'indemnité de départ volontaire ne peut excéder une somme équivalente au double de la rémunération brute annuelle perçue par l'agent au cours de l'année civile précédant celle du dépôt de sa demande de démission.

Cette indemnité de départ volontaire, qui est exclusive de toute autre indemnité de même nature, est versée en une seule fois dès lors que la démission est devenue effective.

Enfin, l'agent qui, dans les cinq années suivant sa démission, est recruté en tant qu'agent titulaire ou non titulaire pour occuper un emploi de la fonction publique de l'Etat ou de la fonction publique territoriale ou de leurs établissements publics respectifs ou un emploi de la fonction publique hospitalière est tenu de rembourser à la collectivité ou à l'établissement public qui a versé l'indemnité de départ volontaire, au plus tard dans les trois ans qui suivent le recrutement, les sommes perçues au titre de cette indemnité.

Les plans d'occupation des sols (POS) approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi du 13 décembre 2000, Solidarité et renouvellement urbains, dite Loi SRU, ont les mêmes effets que les plans locaux d'urbanisme (PLU) et sont soumis à leur régime juridique.

Toutefois, ils demeurent des POS dans leur contenu et leur rapport de compatibilité avec les normes supérieures.

Lorsqu'ils font l'objet d'une révision, le POS sont donc transformés en PLU.

En revanche, la procédure de révision simplifiée des POS prévue à l'article L. 123-19 du Code de l'urbanisme permet à une commune de retarder la procédure de transformation puisque le POS subsiste.

Suite à l'intervention de la loi SRU, une première prorogation jusqu'au 1er janvier 2004 est intervenue, une seconde a reporté le délai jusqu'au 1er janvier 2006, puis une troisième jusqu'au 1er janvier 2010.

Certains demandaient que le délai soit à nouveau prorogé.

Le Gouvernement vient de faire savoir, par le biais d'une réponse à un parlementaire, qu'il considérait qu'il n'était pas souhaitable de s'orienter vers une nouvelle prorogation du délai pour bénéficier d'une révision simplifiée.

C'est donc la fin de la révision simplifiée des POS.

Les lotissements sont généralement constitués en Association Syndicale Libre (ASL).

L'ASL possède des statuts, un règlement et un cahier des charges, qui constituent les documents indispensables à son fonctionnement.

La modification de ces documents obéit à des règles particulières.

Ainsi, en vertu de l'article L. 315-3 du Code de l'urbanisme : « Lorsque les deux tiers des propriétaires détenant ensemble les trois quarts au moins de la superficie d'un lotissement ou les trois quarts des propriétaires détenant au moins les deux tiers de ladite superficie le demandent, ou l'acceptent, l'autorité compétente peut prononcer la modification de tout ou partie des documents, et notamment du cahier des charges concernant le lotissement, lorsque cette modification est compatible avec la réglementation d'urbanisme applicable au secteur où se trouve situé le terrain ».

Dans une affaire jugée récemment, le Tribunal administratif de TOULON rappelle les obligations qui découlent de ces dispositions (jugement du 27 novembre 2009, n° 0701375).

Dans ce dossier, une co-lotie, avait saisi le maire d'une demande tendant à modifier d'emprise au sol maximale figurant dansl e cahier des charges.

Cette modification n'ayant pas été votée en assemblée générale, la co-lotie avait adressé le projet de modification du cahier des charges à la plupart des co-lotis... mais pas à notre cliente, alors que les lots avoisinants étaient particulièrement affectés par cette modification.

Le maire avait autorisé la modification de l'arrêté de lotir et notre cliente sollicitait l'annulation de cet arrêté.

Comme le rappelle le Tribunal, l'accord de la majorité des colotis doit être donné sur la base de documents indiquant clairement la portée des modifications envisagées.

En outre, l'autorité compétente doit s'assurer que l'accord qui serait exprimé par la majorité qualifiée soit recueilli dans des conditions qui permettent aux propriétaires directement intéressés par les modifications envisagées d'en être informés et de faire valoir leurs droits en conséquence (CE 13 janvier 1997, req. n° 146470).

Or, il n'en était rien en l'espèce puisque notre cliente n'avait pas été destinataire du projet de modification.

Le Tribunal administratif de TOULON annule donc l'arrêté, en ce qu'il modifie les lots voisins de ceux de la requérante, qui n'avait pas été informée des modifications à intervenir, au sens des obligations découlant de l'article L. 315-3 du Code de l'urbanisme.