r.423-1 (3)
Nouvelle confirmation par le Tribunal Administratif de PARIS de la jurisprudence (jusque là quasiment constante, voir infra) des juridictions administratives sur le contrôle exercé par le juge sur la qualité du pétitionnaire d'un permis de construire, sur le fondement du nouvel article R.423-1 du Code de l'urbanisme.
Etait contestée dans cette affaire (par des copropriétaires) la qualité du pétitionnaire pour déposer une demande permis de construire portant sur la surélévation d'un bâtiment compris dans une copropriété.
Le pétitionnaire s'autorisait d'une autorisation d'assemblée générale de 2001 qui avait validé la surélévation.
Le problème venait de ce que les travaux autorisés par le permis de construire de 2008 ne correspondaient pas exactement à ceux qui avaient fait l'objet de l'accord de l'assemblée générale de 2001 (alors au surplus qu'était soutenu que le droit de surélévation accessoire aux parties communes était devenu caduque). La demande de permis de construire pour ces derniers travaux avait été refusée en 2002 à la suite de l'avis défavorable de l'ABF sur ceux-ci.
C'est donc pour se conformer à l'avis de l'ABF que le projet de surélévation a été modifié et qu'une nouvelle demande de permis de construire avait été sollicitée en 2008, sans que le pétitionnaire n'ait préalablement jugé utile de soumettre à nouveau ces travaux à l'accord de l'assemblée générale.
Conformément à la jurisprudence quasiment unanime (sauf quelques décisions isolées TA de Nice, req. n° 1000580 et req. n° 0805027, TA de Strasbourg, req. n° 0800882) des juridictions administrative sur cette question (CE, Turot, 5 juillet 2010 n°334798, CAA Lyon, 15 février 2011 SARL Jardin de Sarda n°09LY02155, TA Marseille, 10 mars 2011, Mme Audiffren n° 0808806, TA Marseille, 16 mai 2011, Mme Aglio, n°0906747, TA Paris, 28 janvier 2011, Syndicat des copropriétaires du 11 rue du Moulin vert n° 0901949, n°0901953), le Tribunal Administratif a jugé sur ce point :
« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la Société E. a sollicité le permis de construire en vue d'effectuer des travaux de surélévation partielle et de remodelage de la façade principale en rez-de-chaussée d'un immeuble (...), qu'il est constant que le pétitionnaire a joint à sa demande de procès-verbal d'une délibération de l'assemblée générale des copropriétaires tenue le 10 septembre 2001 aux termes de laquelle elle donnait son autorisation notamment de « surélever le bâtiment D (...) ; qu'au vu de cette délibération et sans avoir l'obligation de se livrer à des investigations complémentaires, l'administration a pu estimer à bon droit que la société E. avait bien attesté qu'elle avait été autorisée à effectuer les travaux décrits dans sa demande de permis et comprenant, notamment, une surélévation de l'immeuble ;
Considérant que si le maire a été informé par un recours gracieux du 19 juillet 2010 de l'existence d'une contestation sur la validité de la délibération de l'assemblée générale des copropriétaires, qui selon les requérants n'était plus valable compte tenu des changements intervenus dans le projet faisant l'objet de la demande de permis de construire ainsi que du délai écoulé depuis l'assemblée générale du 10 septembre 2001, le maire de Paris ne pouvait ni s'immiscer dans cette contestation d'ordre privée, qui relève de la compétence du juge judiciaire, ni se fonder sur son existence pour surseoir à statuer sur la demande ou refuser ou retirer le permis demandé, dès lors que le dossier de demande comportait l'attestation requise à l'article R.431-5 du Code de l'urbanisme ;
Considérant que la Société EQUIPMAT a joint à sa demande l'attestation prévue à l'article R.431-5 du Code de l'urbanisme, qui résultait selon elle de la délibération de l'assemblée générale des copropriétaires du 10 septembre 2001, qui relève de la compétence du juge judiciaire, il n'est cependant pas démontré que le pétitionnaire se serait livré à des manoeuvres frauduleuses, destinées à tromper délibérément l'administration (...) ».
Si la solution de cet arrêt n'est guerre étonnante, ces motifs méritent l'attention.
Il semble en effet que le Tribunal Administratif consacre ici nettement le déplacement du contrôle de la qualité du pétitionnaire, de l'administration (comme c'était le cas avant la réforme) au juge administratif (déplacement qui était déjà perceptible dans l'arrêt du Conseil d'Etat Turot du 5 juillet 2010 précité).
1 - En effet, il ressort du premier considérant que le juge ne se contente pas de constater la présence de l'attestation dans le dossier de demande de permis de construire pour rejeter l'argument mais motive sa décision sur ce point par la circonstance que « le pétitionnaire a joint à sa demande de procès-verbal d'une délibération de l'assemblée générale(...) aux termes de laquelle elle donnait son autorisation notamment de « surélever(...), qu'au vu de cette délibération et sans avoir l'obligation de se livrer à des investigations complémentaires, l'administration a pu estimer à bon droit que la société E. avait bien attesté qu'elle avait été autorisée à effectuer les travaux »
On retrouve finalement ici pleinement la théorie du propriétaire apparent (« au vu de cette délibération... »), telle qu'appliquée jusqu'à la réforme par les juridictions administratives.
Le juge considère ainsi qu'au regard des pièces jointes à la demande, l'administration pouvait valablement considérer le pétitionnaire comme autorisé à la former.
On observera d'ailleurs l'utilisation d'une formulation imprécise, sans doute à dessein de la part du Tribunal Administratif lorsqu'il énonce qu'au regard des pièces « l'administration a pu estimer à bon droit que la société E. avait bien attesté qu'elle avait été autorisée à effectuer les travaux ».
La question n'était toutefois pas celle de l'existence de l'attestation (laquelle ne faisait pas débat) mais plutôt de la validité de cette attestation.
2 - Le deuxième considérant illustre - de manière assez contradictoire avec le premier - le contrôle du juge sur l'exercice par l'administration de sa compétence en la matière, au regarde de l'article R.431-5 du Code de l'urbanisme.
La formule est là très claire, le Tribunal Administratif jugeant que même informé d'une difficulté sur la qualité du pétitionnaire par recours gracieux, le maire ne pouvait refuser ou retirer pour ce motif le permis de construire « dès lors que le dossier de demande comportait l'attestation requise à l'article R.431-5 du Code de l'urbanisme ».
Au niveau de l'instruction, la théorie du propriétaire apparent semble donc abandonnée, le maire n'ayant pour seul rôle que de constater la présence de l'attestation (on peut d'ailleurs se poser la question des conséquences contentieuses - hors hypothèses de fraude - qui pourraient être tirées d'une décision du maire de refus ou de retrait fondée sur la validité d'une attestation pourtant jointe au dossier...).
3 - Enfin, le dernier considérant permet au Tribunal Administratif de rejeter le moyen tiré de la fraude, les requérants ayant soutenu que le pétitionnaire, professionnel de l'immobilier, avait sciemment refusé de soumettre les nouveaux travaux de surélévation à l'accord de l'assemblée générale.
La Tribunal Administratif n'a pas été sensible à cet argument.
Le moyen de la fraude conserve en toute hypothèse sa pertinence en ce domaine, puisque lorsqu'elle est démontré, elle contraint l'administration à refuser ou retirer le permis de construire (TA Paris 10 juin 2010, Baron, req. n° 0900937, TA Marseille 10 mars 2011, Mme Audiffren, préc.)
Ce jugement n'est donc pas dépourvu d'intérêt en tant qu'il pose, certes de manière confuse, les bases de ce que pourrait être (la jurisprudence doit encore être précisée) le contrôle juridictionnel sur la question de la qualité du pétitionnaire à déposer une demande de permis de construire.
Pour résumer, il y aurait d'un côté le contrôle administratif qui serait limitée au contrôle de la présence de l'attestation, de l'autre, un contrôle juridictionnel qui serait étendu au contrôle de l'apparence de la qualité (sans pouvoir aller au-delà).
Bien évidemment, une telle solution pose des questions contentieuses assez évidentes quant à la régularité d'un contrôle juridictionnelle de l'excès de pouvoir qui aurait au-delà du contrôle assigné par la réglementation à l'administration.
On voit toutefois bien que la réforme n'a pas permis d'évacuer complètement, même si c'était son objet, la question de la qualité du pétitionnaire d'un permis de construire.
Les raisons sont multiples : les deux principales nous semblent être, en premier lieu, le poids de jurisprudence nombreuse et ancienne sur la question du propriétaire apparent, secondement, le contenu même des nouvelles dispositions qui en exigeant une attestation de la qualité du pétitionnaire, appelle un contrôle, même minimum de la validité de cette attestation.
Pour évacuer toute équivoque sur cette question, un retrait pur et simple de ces dispositions pourrait être envisagé.
« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés que la SAS Wilson Nivel a attesté, dans sa demande, satisfaire aux conditions lui permettant de présenter la demande de permis de construire et a, au surplus, produit le procès-verbal de l'assemblée générale des copropriétaires du 23 mai 2008, qui faisait apparaître que celle-ci s'était prononcée sur le projet au vu de documents comportant l'état actuel et l'état projeté du bâtiment ; que, dans ces conditions, eu égard à son office, le juge des référés n'a commis aucune erreur de droit et n'a pas dénaturé les pièces du dossier en relevant que le moyen tiré du défaut de qualité du demandeur du permis de construire n'était pas de nature, en l'état de l'instruction, à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée » (CE 5 juillet 2010 n°334798)
Cette décision du Conseil d'Etat un peu passée inaperçue présente pourtant un intérêt non négligeable en tant qu'il s'agit de la première décision dans laquelle la Haute Juridiction se prononce sur le contrôle que doit opérer le juge administratif sur l'attestation de la qualité à déposer une demande de permis de construire au titre de l'article R.423-1 du Code de l'urbanisme (après la Cour Administrative d'Appel de Lyon le 26 novembre 2009).
Si on ne saurait exagérer la portée de cette décision qui a été rendue sur pourvoi contre une ordonnance de référé suspension, on ne saurait pour autant la passer sous silence.
Dans une réponse ministérielle (publiée au JO le : 06/07/2010 page : 76) que nous avions eu l'occasion de commenter sur le présent blog (publication 16 07 2010), l'administration semblait donner raison aux auteurs qui soutenaient que le nouvel article ne mettait pas fin à la théorie du propriétaire apparent et que l'administration demeurait tenue de refuser ou retirer un permis lorsqu'elle avait connaissance du fait que le pétitionnaire n'avait pas qualité à déposer une demande de permis de construire.
Mais à y regarder de plus prés, il serait inexact de considérer que ladite réponse ministérielle aurait consacré la persistance de la jurisprudence relative au propriétaire apparent.
Elle ne fait que prendre position sur une hypothèse particulière, qui est celle de la fraude, dans laquelle le pétitionnaire atteste d'une qualité qu'aucun titre ne fonde afin de tromper l'administration.
Mais on ne saurait généraliser cette solution au cas - nombreux - dans lesquels le pétitionnaire atteste en toute bonne foi disposer de la qualité pour déposer une demande de permis alors même que le titre sur lequel il croit pouvoir se fonder ne peut produire, pour différentes causes, d'effets juridiques.
Sous l'ancien régime, dans ces hypothèses, lorsque l'administration avait connaissance de l'irrégularité manifeste du titre habilitant à déposer une demande, que cette irrégularité procède d'une fraude ou d'une erreur involontaire, il se devait de refuser la délivrance du permis.
Et le juge saisi ne pouvait aller plus loin dans son contrôle que l'administration. Son office se limitait à contrôler qu'en l'état des éléments à disposition de l'administration au moment de l'instruction, cette dernière avait valablement pu considérer que le pétitionnaire était apparemment habilité à déposer une demande de permis de construire quelle que soit par ailleurs la régularité du titre.
Sous le nouveau régime déclaratif, il est acquis que, sauf fraude connue au moment l'instruction (ou éventuellement postérieurement sur dénonciation d'un tiers), l'administration ne peut sanctionner l'absence ou l'irrégularité du titre en refusant le permis.
L'arrêt du Conseil d'Etat est intéressant en tant qu'il semble consacrer le déplacement du contrôle de l'administration vers le Juge administratif.
Dans l'affaire ayant donné lieu à l'arrêt du Conseil d'Etat, l'attestation avait bien été donnée et de ce point de vue aucune irrégularité n'entachait le permis délivré.
Mais ce qui est intéressant, c'est que, nonobstant celle-ci, le Juge administratif examine si le demandeur avait valablement « attesté » de sa qualité à partir des éléments joints à la demande :
«Considérant (...) que la SAS Wilson Nivel a attesté a attesté, dans sa demande, satisfaire aux conditions lui permettant de présenter la demande de permis de construire et a, au surplus, produit le procès-verbal de l'assemblée générale des copropriétaires du 23 mai 2008, qui faisait apparaître que celle-ci s'était prononcée sur le projet au vu de documents comportant l'état actuel et l'état projeté du bâtiment ».
Saisi sur recours d'un tiers, le Juge doit vérifier d'une part la matérialité de l'attestation, mais également le titre la fondant au regard des éléments qui lui sont apportés.
Son rôle ne se limite plus, comme sous le régime antérieur, à examiner si le titre pouvait apparaître à l'administration comme fondant la qualité pour déposer une demande mais le conduit à contrôler le titre lui-même.
Si le pouvoir réglementaire avait pour objectif, au terme de cette réforme, de dispenser l'autorité qui délivre le permis de vérifier la qualité du demandeur à solliciter un permis de construire, la réforme nous apparaît à cet égard atteindre son objectif.
Elle l'est également en ce qu'elle exonère l'administration de toute responsabilité dès lors que l'attestation a été donnée.
En effet, dès lors que l'autorité qui instruit n'a pas à vérifier le titre mais seulement la présence de l'attestation, aucune faute ne peut lui être imputée si le juge constate au terme de son contrôle que l'attestation était mensongère ou fondée sur un titre manifestement irrégulier.
Reste le cas dans lequel l'administration, aurait été informée de la fraude au moment de l'instruction.
Elle devrait tirer les conséquences des éléments fournis et refuser dans ce cas la demande de permis, si les explications obtenues du pétitionnaire préalablement informé de la contestation, n'étaient pas satisfaisantes.
Si, nonobstant l'insuffisance des explications du pétitionnaire, elle délivrait le permis, sa décision serait irrégulière et pourrait engager sa responsabilité.
Une réponse ministérielle très intéressante pour le praticien des autorisations d'urbanisme vient d'être publiée :
Texte de la réponse Réponse publiée au JO le : 06/07/2010 page : 7645 : "La réforme du code de l'urbanisme a été conduite dans le sens de la simplification et de la clarification des procédures administratives. Elle a conduit à diminuer de façon importante les pièces exigées au titre de l'urbanisme en privilégiant le système déclaratif et en arrêtant une liste exhaustive des pièces nécessaires à l'instruction des demandes d'autorisation. Toutefois, le système déclaratif ne remet pas en cause les responsabilités qui incombent à chacun. Aussi, lorsqu'un copropriétaire demande un permis de construire, il lui appartient d'obtenir l'accord des copropriétaires au préalable. Lorsque cet accord n'a pas été recueilli, le permis obtenu grâce à une fausse déclaration est illégal. Cette pratique constitue une fraude et la jurisprudence (CE, 17 juin 1955, Silberstein) autorise, dans le cas où la preuve de la fraude est apportée, le retrait du permis par l'autorité compétente sans conditions de délais sur demande de la copropriété. Cette décision s'effectue sous réserve d'une procédure contradictoire dans laquelle le bénéficiaire du permis présente ses observations écrites. Par ailleurs, lorsque le permis est obtenu avec l'accord de la copropriété, un copropriétaire peut engager un recours dans le délai de deux mois prévus par l'article R. 600-2 du code de l'urbanisme. Il n'est donc pas dans l'intérêt du demandeur de passer outre l'avis des copropriétaires. Il n'y a, en conséquence, aucune modification à apporter à la réglementation en vigueur"
Il n'est pas nécessaire de rajouter de nombreuses observations à celles tout à fait pertinentes publiées sous cette réponse sur le site de mon Confrère, Patrick E. Durand, auquel renvoie le lien suivant : http://jurisurba.blogspirit.com/
Je me bornerai donc à faire quelques brèves remarques :
Cette position de l'administration a pour objet de clarifier un débat doctrinal qui s'était engagé quant aux conséquences de la suppression de l'obligation de fournir le titre habilitant à construire (art. R.421-1-1 ancien du Code de l'urbanisme) et son remplacement par la production d'une simple attestation du pétitionnaire de sa qualité pour déposer une demande de permis de construire (art. R.423-1) intégrée d'ailleurs dans le formulaire Cerfa de demande comme le fait justement remarquer mon confrère.
Pour certains, l'exemption du « titre habilitant à » dans le nouveau régime traduisait la volonté claire de l'administration de ne plus avoir à contrôler l'autorisation du pétitionnaire non propriétaire et à entrer ainsi dans des considérations étrangères au droit de l'urbanisme.
Pour d'autres, au contraire, le nouvel article R.423-1 du Code de l'urbanisme a repris en l'adaptant l'article R.421-1-1 du même code, en sorte que la jurisprudence qui s'est développée autour de la théorie du « propriétaire apparent » trouverait toujours à s'appliquer, l'administration demeurant tenue de retirer un permis qui aurait été délivré au terme d'une fausse attestation.
C'est cette dernière position qui a été logiquement retenue par l'administration dans la réponse ministérielle susvisée.
Toutefois et à notre sens, il serait inexact de considérer que le nouvel article R.423-1 du Code ne serait qu'une reprise de l'article R.421-1-1.
Au plan pratique, il nous semble que le nouveau système ne sera pas sans conséquences.
Au stade de l'instruction tout d'abord, sous le régime antérieur à la réforme, le service instructeur devait s'assurer de la qualité du pétitionnaire lorsque celui-ci ne s'identifiait pas comme propriétaire du terrain concerné par la demande.
Bien que la qualité du pétitionnaire demeure dans le nouveau régime une condition de la légalité du permis, ceci ne sera plus désormais le cas puisqu'une « attestation » qui résultera de la simple signature apposée par le pétitionnaire sur le formulaire Cerfa de demande selon laquelle il a bien qualité, sans d'ailleurs qu'il ait à préciser à quel titre (propriétaire, mandataire, coïndivisaire, bénéficiaire d'une expropriation), satisfera aux exigences de l'article R.423-1 du Code de l'urbanisme.
De ce point de vue, si comme on peut le penser les auteurs de la réforme ont eu pour but de décharger l'administration du soin de vérifier des titres sur lesquels il lui était difficile de prendre position eu égard à leur nature de droit privé et à leur possible complexité (on songe particulièrement aux travaux soumis à permis de construire dans les copropriétés qui devaient être autorisés dans certains conditions fixées par la loi du 10 juillet 1965), le résultat paraît acquis puis qu'aucun contrôle ne doit plus (on pourrait même écrire « ne peut plus ») être effectué à ce stade.
Si contrôle il peut y avoir, c'est postérieurement à la délivrance du permis lorsqu'un tiers (par exemple un copropriétaire) soulèvera soit l'absence de toute autorisation pour les travaux soumis à permis soit la validité de l'autorisation si elle concerne un projet de travaux différent de celui ayant fait l'objet du permis.
Dans l'un comme dans l'autre cas, il nous semble qu'il y aura bien eu attestation d'une fausse qualité puisque le copropriétaire ne se sera pas assuré d'une autorisation préalable portant bien sur les travaux soumis à permis de construire.
Il serait effectivement possible à l'administration ayant accordé le permis de le retirer sans condition de délai , comme cela était antérieurement le cas lorsque le permis était obtenu par fraude.
Mais ceci suppose que l'administration, une fois le permis délivré, se livre à un contrôle du titre et l'on ne voit pas bien pour quelles raisons elle ferait a posteriori ce qu'elle est dispensée de faire a priori en vertu du nouveau texte.
C'est plutôt sur le contrôle du Juge administratif sur la légalité du permis lorsqu'il a été demandé par une personne sans qualité qu'il y lieu de s'arrêter pour montrer en quoi l'article R.423-1 du Code de l'urbanisme peut l'affecter.
Sous le régime antérieur, il était admis que l'administration ne pouvait exercer qu'un contrôle limité sur les titres habilitant les personnes non propriétaires à solliciter un permis pour les raisons que l'on a indiquées plus haut.
Ceci justifiait la position de la jurisprudence de ne retenir l'illégalité du permis à ce titre que lorsqu'un manque ou un défaut évident aurait du être décelé par le service instructeur. L'illégalité se réduisait en quelque sorte à un défaut de vigilance de l'autorité administrative.
Si tel n'était pas le cas, et même si le titre était vicié, la légalité du permis pour ce motif n'était pas affectée par le défaut de qualité du demandeur.
Désormais il nous semble que la situation risque d'être différente car si l'administration n'exerce plus de contrôle, c'est dans le cadre contentieux (sur recours de tiers) et sur la base de l'ensemble des éléments que le demandeur aura attesté lui donner qualité que devrait, selon nous, porter le contrôle du Juge.
Et le vice tenant au défaut de qualité qui sera contrôlé par le Juge devrait être relevé chaque fois que l'examen des éléments fournis par le pétitionnaire et appréciés par le Tribunal avec les moyens dont celui-ci dispose empêcheront de lui reconnaître le droit d'obtenir le permis.
Même si ce contrôle devra connaître des limites, il nous semble que celui-ci devrait être plus poussé que le contrôle antérieur.
C'est peut-être un paradoxe né de la nouvelle disposition du Code de l'urbanisme que d'avoir, en réduisant le rôle de l'administration pour s'assurer de la qualité du demandeur, indirectement renforcé le contrôle du Juge administratif sur le respect de l'article R.423-1 du Code de l'urbanisme.
Ce n'est pas parce que cet effet est involontaire qu'il ne faut pas s'en féliciter.
