permis de construire (7)
Un petit commentaire concernant la question devenue bizarrement très actuelle des recours abusifs dans le contentieux de l'urbanisme.
On sait que cette question qui n'est - et c'est un euphémisme - pas nouvelle est récemment revenue d'actualité au Parlement par le biais de questions écrites d'élus au gouvernement Rép. min. n° 156844 : JO Sénat Q 3 févr. 2011, p. 253 : Constr.-Urb. 2011, alerte 37, note D. Gillig/ Rép. min. n° 92682 : JOAN Q 8 mars 2011, p. 2313) et par celui de diverses propositions de lois (Proposition de loi visant à protéger les propriétaires contre les recours abusifs invoquant l'illégalité des permis de construire alors que l'arrêté de lotir n'a pas été contesté : Doc AN n° 3123, 1er févr. 2011 déposée par M. Daniel Fasquelle à la Présidence de l'Assemblée nationale le 1er février 2011 / Proposition de loi visant à imposer au juge administratif le respect d'un délai pour statuer sur les requêtes contre les autorisations d'urbanisme enregistrée à la Présidence de l'Assemblée nationale le 1er février 2011).
Etrange concomitance que l'abondance dans les médias ces dernières semaines d'articles se faisant l'écho du « chantages organisés » au détriment de promoteurs par des tiers indélicats (aidés de leur conseil ...) attaquant des permis de construire pour monnayer leur désistement.
Que faut-il penser de toute cette agitation ?
L'avocat en urbanisme dira qu'il n'aime pas voir l'accès au prétoire des justiciables réduit et il aura raison.
Non tant parce qu'à titre personnel une modification des textes dans un sens restrictif aura des conséquences sur son activité, mais surtout parce qu'il n'y a pas de raison de fond de modifier un mécanisme qui a déjà récemment fait l'objet d'adaptations pertinentes et qui a trouvé un certain équilibre.
Et parce qu'il n'est pas normal que les abus de certains pénalisent l'ensemble.
Certes on ne sera pas naïf au point d'ignorer l'existence de recours « crapuleux » lorsque sont notamment organisées « artificiellement » les conditions de l'intérêt à agir des tiers par l'installation opportune de certains dans le périmètre d'une opération privée d'envergure.
L'article L.600-1-1 du Code de l'urbanisme a d'ailleurs permis de limiter certains abus en ce sens.
Mais que représentent ces recours sur le seul pourcent de permis de construire contesté devant les tribunaux administratifs.
Il est vrai que le contentieux de l'urbanisme a cela de particulier qu'avec très peu de moyens on peut produire de très importantes consséquences..
Un simple recours gracieux - parfois peu ou pas motivé - peut bloquer, retarder ou obérer une opération immobilière d'envergure.
Mais on ne saurait confondre les effets de ces recours avec leur caractère abusif.
Dans la grande majorité des cas, les tiers contestent un permis de construire parce que le projet risque de les gêner en impactant leur situation légitime et qu'ils n'en veulent simplement pas ou à tout le moins pas dans la forme qui a été autorisée.
La motivation de ces recours est le plus souvent dénuée de tout aspect vénal.
Il est en plus constant que ces actions permettent bien souvent de modifier la forme de projets qui bien que conformes aux dispositions réglementaires et légales font souvent fi de leur impact sur le voisinage. Et de ceci le plus souvent il y a lieu de se féliciter puisque ces solutions contrebalancent les conséquences parfois contestables d'une décision prise sur la base d'une instruction de l'autorisation strictement unilatérale.
Parfois encore, elles aboutissent à l'abandon du projet lorsque notamment, et c'est souvent le cas, le maître d'ouvrage est sous condition promesse de vente.
Et si ces recours peuvent se terminer par le versement d'indemnité, c'est bien souvent une gêne légitime qui est alors réparée.
Mais aucune de ces solutions ne révèle en soi un abus du droit d'agir.
Si les intérêts des constructeurs sont mis à mal par les recours contentieux, cela ne procède pas du recours des tiers lui-même (qui n'est pas suspensif des effets du permis) mais du temps mis par la juridiction éventuellement saisie pour statuer sur le recours.
S'il faut une réforme, c'est donc sur les délais de procédure que devra être porté l'effort.
On ne saurait s'étonner que les élus locaux se préoccupent des recours de tiers contre les permis de construire : s'ils semblent plaider dans l'intérêt des opérateurs économiques de la construction et des aménageurs, c'est toutefois aussi un plaidoyer « pro domo » puisque ce sont eux qui sont chargés de la police de l'urbanisme et à ce titre responsable des fautes dans sa mise en oeuvre.
Les annulations de permis de construire peuvent, en effet, avoir des conséquences sévères pour les collectivités dont la responsabilité peut être recherchée tant par le titulaire du permis de construire annulé que par le tiers qui aurait obtenu cette annulation.
On observera in fine qu'alors que le contentieux contractuel connaît ces derniers temps une évolution allant dans le sens d'une admission de plus en plus large des tiers à contester ces contrats, il serait paradoxal que le droit de l'urbanisme pourtant fondé sur l'excès de pouvoir tende vers une direction inverse.
« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés que la SAS Wilson Nivel a attesté, dans sa demande, satisfaire aux conditions lui permettant de présenter la demande de permis de construire et a, au surplus, produit le procès-verbal de l'assemblée générale des copropriétaires du 23 mai 2008, qui faisait apparaître que celle-ci s'était prononcée sur le projet au vu de documents comportant l'état actuel et l'état projeté du bâtiment ; que, dans ces conditions, eu égard à son office, le juge des référés n'a commis aucune erreur de droit et n'a pas dénaturé les pièces du dossier en relevant que le moyen tiré du défaut de qualité du demandeur du permis de construire n'était pas de nature, en l'état de l'instruction, à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée » (CE 5 juillet 2010 n°334798)
Cette décision du Conseil d'Etat un peu passée inaperçue présente pourtant un intérêt non négligeable en tant qu'il s'agit de la première décision dans laquelle la Haute Juridiction se prononce sur le contrôle que doit opérer le juge administratif sur l'attestation de la qualité à déposer une demande de permis de construire au titre de l'article R.423-1 du Code de l'urbanisme (après la Cour Administrative d'Appel de Lyon le 26 novembre 2009).
Si on ne saurait exagérer la portée de cette décision qui a été rendue sur pourvoi contre une ordonnance de référé suspension, on ne saurait pour autant la passer sous silence.
Dans une réponse ministérielle (publiée au JO le : 06/07/2010 page : 76) que nous avions eu l'occasion de commenter sur le présent blog (publication 16 07 2010), l'administration semblait donner raison aux auteurs qui soutenaient que le nouvel article ne mettait pas fin à la théorie du propriétaire apparent et que l'administration demeurait tenue de refuser ou retirer un permis lorsqu'elle avait connaissance du fait que le pétitionnaire n'avait pas qualité à déposer une demande de permis de construire.
Mais à y regarder de plus prés, il serait inexact de considérer que ladite réponse ministérielle aurait consacré la persistance de la jurisprudence relative au propriétaire apparent.
Elle ne fait que prendre position sur une hypothèse particulière, qui est celle de la fraude, dans laquelle le pétitionnaire atteste d'une qualité qu'aucun titre ne fonde afin de tromper l'administration.
Mais on ne saurait généraliser cette solution au cas - nombreux - dans lesquels le pétitionnaire atteste en toute bonne foi disposer de la qualité pour déposer une demande de permis alors même que le titre sur lequel il croit pouvoir se fonder ne peut produire, pour différentes causes, d'effets juridiques.
Sous l'ancien régime, dans ces hypothèses, lorsque l'administration avait connaissance de l'irrégularité manifeste du titre habilitant à déposer une demande, que cette irrégularité procède d'une fraude ou d'une erreur involontaire, il se devait de refuser la délivrance du permis.
Et le juge saisi ne pouvait aller plus loin dans son contrôle que l'administration. Son office se limitait à contrôler qu'en l'état des éléments à disposition de l'administration au moment de l'instruction, cette dernière avait valablement pu considérer que le pétitionnaire était apparemment habilité à déposer une demande de permis de construire quelle que soit par ailleurs la régularité du titre.
Sous le nouveau régime déclaratif, il est acquis que, sauf fraude connue au moment l'instruction (ou éventuellement postérieurement sur dénonciation d'un tiers), l'administration ne peut sanctionner l'absence ou l'irrégularité du titre en refusant le permis.
L'arrêt du Conseil d'Etat est intéressant en tant qu'il semble consacrer le déplacement du contrôle de l'administration vers le Juge administratif.
Dans l'affaire ayant donné lieu à l'arrêt du Conseil d'Etat, l'attestation avait bien été donnée et de ce point de vue aucune irrégularité n'entachait le permis délivré.
Mais ce qui est intéressant, c'est que, nonobstant celle-ci, le Juge administratif examine si le demandeur avait valablement « attesté » de sa qualité à partir des éléments joints à la demande :
«Considérant (...) que la SAS Wilson Nivel a attesté a attesté, dans sa demande, satisfaire aux conditions lui permettant de présenter la demande de permis de construire et a, au surplus, produit le procès-verbal de l'assemblée générale des copropriétaires du 23 mai 2008, qui faisait apparaître que celle-ci s'était prononcée sur le projet au vu de documents comportant l'état actuel et l'état projeté du bâtiment ».
Saisi sur recours d'un tiers, le Juge doit vérifier d'une part la matérialité de l'attestation, mais également le titre la fondant au regard des éléments qui lui sont apportés.
Son rôle ne se limite plus, comme sous le régime antérieur, à examiner si le titre pouvait apparaître à l'administration comme fondant la qualité pour déposer une demande mais le conduit à contrôler le titre lui-même.
Si le pouvoir réglementaire avait pour objectif, au terme de cette réforme, de dispenser l'autorité qui délivre le permis de vérifier la qualité du demandeur à solliciter un permis de construire, la réforme nous apparaît à cet égard atteindre son objectif.
Elle l'est également en ce qu'elle exonère l'administration de toute responsabilité dès lors que l'attestation a été donnée.
En effet, dès lors que l'autorité qui instruit n'a pas à vérifier le titre mais seulement la présence de l'attestation, aucune faute ne peut lui être imputée si le juge constate au terme de son contrôle que l'attestation était mensongère ou fondée sur un titre manifestement irrégulier.
Reste le cas dans lequel l'administration, aurait été informée de la fraude au moment de l'instruction.
Elle devrait tirer les conséquences des éléments fournis et refuser dans ce cas la demande de permis, si les explications obtenues du pétitionnaire préalablement informé de la contestation, n'étaient pas satisfaisantes.
Si, nonobstant l'insuffisance des explications du pétitionnaire, elle délivrait le permis, sa décision serait irrégulière et pourrait engager sa responsabilité.
« Considérant qu'aux termes de l'article L. 332-6-1 du code de l'urbanisme alors en vigueur : Les contributions aux dépenses d'équipements publics prévus au 2° de l'article L. 332-6 sont les suivantes (...)2° (...)e) Les cessions gratuites de terrains destinés à être affectés à certains usages publics qui, dans la limite de 10 % de la superficie du terrain auquel s'applique la demande, peuvent être exigées des bénéficiaires d'autorisations portant sur la création de nouveaux bâtiments ou de nouvelles surfaces construites ;(...) ; que ces dispositions n'ouvrent à l'administration qu'une faculté de mettre à la charge du pétitionnaire une cession gratuite de terrain dont elle n'est pas tenue de faire usage ;
Considérant, en l'espèce, que M. A a déposé le 29 mai 2007 une demande de permis de construire une maison d'habitation ; que par un courrier en date du 22 juin 2007, il lui a été notifié le délai d'instruction de sa demande qui devait s'achever le 29 juillet 2007, date à laquelle, faute de décision , il était réputé être bénéficiaire d'un permis de construire tacite ; qu'il est constant qu'à l'issue du délai d'instruction de cette demande, un permis de construire tacite est né le 29 juillet 2007 dépourvu par définition de toute contribution ; que par un arrêté en date du 14 août 2007 le maire de la COMMUNE DE BESANCON a accordé à M. A le permis de construire sollicité en l'assortissant cependant de prescriptions dont la cession gratuite de 10 % du terrain d'assiette du projet ; que cette décision, en tant qu'elle porte cession gratuite d'une partie du terrain, doit être regardée comme ayant rapporté la décision implicite du maire en date du 29 juillet 2007 de ne pas soumettre le bénéficiaire du permis à cette contribution ; que cependant, le permis de construire de M. A pouvait être légalement délivré sans qu'il soit assorti d'une obligation de cession gratuite, celle-ci étant, comme il a été dit ci-dessus, facultative ; que par suite, le maire de la COMMUNE DE BESANCON ne pouvait, par l'arrêté du 14 août 2007, procéder au retrait de la décision du 29 juillet 2007, créatrice de droits, qui n'était entachée d'aucune illégalité en ne comportant pas cette obligation de cession »
Encore une illustration des dangers pour les services compétents de laisser naître, par leur silence, une autorisation de construire tacite.
En effet, il est de jurisprudence constante que l'administration ne peut retirer une décision individuelle créatrice de droit - hormis l'hypothèse dans laquelle il est satisfait à une demande du bénéficiaire - que si cette décision est illégale (CAA Paris, 2 juill. 2002, M. C., AJDA 2002.1492 & article 23 de la loi du 12 avril 2000 pour les décisions implicites d'acceptation).
Le Code de l'urbanisme prévoit expressément cette condition (article L.424-5).
Partant, l'autorité compétente ne saurait substituer à une autorisation tacite une décision expresse en l'assortissant de prescriptions si ne dépend pas de celles-ci la légalité de l'autorisation d'urbanisme.
Tel n'est pas le cas, comme l'a jugé la Cour Administrative d'Appel de NANCY, d'une participation aux dépenses d'équipements publics formalisée par une cession gratuite de terrain (article L.332-6-1 du Code de l'urbanisme) dont la prescription au constructeur ne constitue pas pour l'administration une obligation conditionnant la légalité du permis de construire.
Olivier SAVIGNAT
Une réponse ministérielle très intéressante pour le praticien des autorisations d'urbanisme vient d'être publiée :
Texte de la réponse Réponse publiée au JO le : 06/07/2010 page : 7645 : "La réforme du code de l'urbanisme a été conduite dans le sens de la simplification et de la clarification des procédures administratives. Elle a conduit à diminuer de façon importante les pièces exigées au titre de l'urbanisme en privilégiant le système déclaratif et en arrêtant une liste exhaustive des pièces nécessaires à l'instruction des demandes d'autorisation. Toutefois, le système déclaratif ne remet pas en cause les responsabilités qui incombent à chacun. Aussi, lorsqu'un copropriétaire demande un permis de construire, il lui appartient d'obtenir l'accord des copropriétaires au préalable. Lorsque cet accord n'a pas été recueilli, le permis obtenu grâce à une fausse déclaration est illégal. Cette pratique constitue une fraude et la jurisprudence (CE, 17 juin 1955, Silberstein) autorise, dans le cas où la preuve de la fraude est apportée, le retrait du permis par l'autorité compétente sans conditions de délais sur demande de la copropriété. Cette décision s'effectue sous réserve d'une procédure contradictoire dans laquelle le bénéficiaire du permis présente ses observations écrites. Par ailleurs, lorsque le permis est obtenu avec l'accord de la copropriété, un copropriétaire peut engager un recours dans le délai de deux mois prévus par l'article R. 600-2 du code de l'urbanisme. Il n'est donc pas dans l'intérêt du demandeur de passer outre l'avis des copropriétaires. Il n'y a, en conséquence, aucune modification à apporter à la réglementation en vigueur"
Il n'est pas nécessaire de rajouter de nombreuses observations à celles tout à fait pertinentes publiées sous cette réponse sur le site de mon Confrère, Patrick E. Durand, auquel renvoie le lien suivant : http://jurisurba.blogspirit.com/
Je me bornerai donc à faire quelques brèves remarques :
Cette position de l'administration a pour objet de clarifier un débat doctrinal qui s'était engagé quant aux conséquences de la suppression de l'obligation de fournir le titre habilitant à construire (art. R.421-1-1 ancien du Code de l'urbanisme) et son remplacement par la production d'une simple attestation du pétitionnaire de sa qualité pour déposer une demande de permis de construire (art. R.423-1) intégrée d'ailleurs dans le formulaire Cerfa de demande comme le fait justement remarquer mon confrère.
Pour certains, l'exemption du « titre habilitant à » dans le nouveau régime traduisait la volonté claire de l'administration de ne plus avoir à contrôler l'autorisation du pétitionnaire non propriétaire et à entrer ainsi dans des considérations étrangères au droit de l'urbanisme.
Pour d'autres, au contraire, le nouvel article R.423-1 du Code de l'urbanisme a repris en l'adaptant l'article R.421-1-1 du même code, en sorte que la jurisprudence qui s'est développée autour de la théorie du « propriétaire apparent » trouverait toujours à s'appliquer, l'administration demeurant tenue de retirer un permis qui aurait été délivré au terme d'une fausse attestation.
C'est cette dernière position qui a été logiquement retenue par l'administration dans la réponse ministérielle susvisée.
Toutefois et à notre sens, il serait inexact de considérer que le nouvel article R.423-1 du Code ne serait qu'une reprise de l'article R.421-1-1.
Au plan pratique, il nous semble que le nouveau système ne sera pas sans conséquences.
Au stade de l'instruction tout d'abord, sous le régime antérieur à la réforme, le service instructeur devait s'assurer de la qualité du pétitionnaire lorsque celui-ci ne s'identifiait pas comme propriétaire du terrain concerné par la demande.
Bien que la qualité du pétitionnaire demeure dans le nouveau régime une condition de la légalité du permis, ceci ne sera plus désormais le cas puisqu'une « attestation » qui résultera de la simple signature apposée par le pétitionnaire sur le formulaire Cerfa de demande selon laquelle il a bien qualité, sans d'ailleurs qu'il ait à préciser à quel titre (propriétaire, mandataire, coïndivisaire, bénéficiaire d'une expropriation), satisfera aux exigences de l'article R.423-1 du Code de l'urbanisme.
De ce point de vue, si comme on peut le penser les auteurs de la réforme ont eu pour but de décharger l'administration du soin de vérifier des titres sur lesquels il lui était difficile de prendre position eu égard à leur nature de droit privé et à leur possible complexité (on songe particulièrement aux travaux soumis à permis de construire dans les copropriétés qui devaient être autorisés dans certains conditions fixées par la loi du 10 juillet 1965), le résultat paraît acquis puis qu'aucun contrôle ne doit plus (on pourrait même écrire « ne peut plus ») être effectué à ce stade.
Si contrôle il peut y avoir, c'est postérieurement à la délivrance du permis lorsqu'un tiers (par exemple un copropriétaire) soulèvera soit l'absence de toute autorisation pour les travaux soumis à permis soit la validité de l'autorisation si elle concerne un projet de travaux différent de celui ayant fait l'objet du permis.
Dans l'un comme dans l'autre cas, il nous semble qu'il y aura bien eu attestation d'une fausse qualité puisque le copropriétaire ne se sera pas assuré d'une autorisation préalable portant bien sur les travaux soumis à permis de construire.
Il serait effectivement possible à l'administration ayant accordé le permis de le retirer sans condition de délai , comme cela était antérieurement le cas lorsque le permis était obtenu par fraude.
Mais ceci suppose que l'administration, une fois le permis délivré, se livre à un contrôle du titre et l'on ne voit pas bien pour quelles raisons elle ferait a posteriori ce qu'elle est dispensée de faire a priori en vertu du nouveau texte.
C'est plutôt sur le contrôle du Juge administratif sur la légalité du permis lorsqu'il a été demandé par une personne sans qualité qu'il y lieu de s'arrêter pour montrer en quoi l'article R.423-1 du Code de l'urbanisme peut l'affecter.
Sous le régime antérieur, il était admis que l'administration ne pouvait exercer qu'un contrôle limité sur les titres habilitant les personnes non propriétaires à solliciter un permis pour les raisons que l'on a indiquées plus haut.
Ceci justifiait la position de la jurisprudence de ne retenir l'illégalité du permis à ce titre que lorsqu'un manque ou un défaut évident aurait du être décelé par le service instructeur. L'illégalité se réduisait en quelque sorte à un défaut de vigilance de l'autorité administrative.
Si tel n'était pas le cas, et même si le titre était vicié, la légalité du permis pour ce motif n'était pas affectée par le défaut de qualité du demandeur.
Désormais il nous semble que la situation risque d'être différente car si l'administration n'exerce plus de contrôle, c'est dans le cadre contentieux (sur recours de tiers) et sur la base de l'ensemble des éléments que le demandeur aura attesté lui donner qualité que devrait, selon nous, porter le contrôle du Juge.
Et le vice tenant au défaut de qualité qui sera contrôlé par le Juge devrait être relevé chaque fois que l'examen des éléments fournis par le pétitionnaire et appréciés par le Tribunal avec les moyens dont celui-ci dispose empêcheront de lui reconnaître le droit d'obtenir le permis.
Même si ce contrôle devra connaître des limites, il nous semble que celui-ci devrait être plus poussé que le contrôle antérieur.
C'est peut-être un paradoxe né de la nouvelle disposition du Code de l'urbanisme que d'avoir, en réduisant le rôle de l'administration pour s'assurer de la qualité du demandeur, indirectement renforcé le contrôle du Juge administratif sur le respect de l'article R.423-1 du Code de l'urbanisme.
Ce n'est pas parce que cet effet est involontaire qu'il ne faut pas s'en féliciter.
Une décision intéressante vient d'être rendue par le Conseil d'Etat (CE, 22 mars 2010, N° 324763) concernant le contrôle par le juge de la condition d'urgence à la suspension d'un permis de construire.
La Haute juridiction a en effet considéré, après avoir cassé la décision du juge des référés ayant rejeté la demande de suspension d'un permis de construire, en réglant l'affaire au titre de la procédure de référé engagée (art. L.821-2 du Code de justice administrative) qu'en l'espèce :
« eu égard au caractère difficilement réversible de la construction autorisée par un permis de construire, la condition d'urgence doit en principe être constatée lorsque les travaux vont commencer ou ont déjà commencé sans être pour autant achevés, il ressort des pièces du dossier que les travaux litigieux portent sur la construction d'une passerelle le long d'un bâtiment existant, destinée à permettre l'accès des personnes handicapées à l'équipement géré par l'association pétitionnaire ; que, compte tenu de l'intérêt public qui s'attache à l'exécution de la décision litigieuse et de la faible dimension de la construction autorisée, alors que Mme A fait seulement valoir en termes généraux que cet ouvrage offrira à ses utilisateurs un point de vue sur sa propriété et pourra être la source de désagréments, la condition d'urgence, qui doit s'apprécier objectivement et globalement, ne peut être regardée comme remplie en l'espèce ; qu'il en résulte que la demande de suspension doit être rejetée (...) » .
On sait qu'en matière de référé suspension l'urgence est appréciée par le juge des référés au terme d'un contrôle du bilan entre les intérêts en présence (intérêts publics et privés) (CE, 19 janvier 2001, RFDA p. 378).
On sait également qu'en matière de permis de construire le Conseil d'Etat a considéré que l'urgence en matière de demande de suspension d'un permis de construire devait être admise, eu égard au caractère difficilement réversible de la construction d'un bâtiment, lorsque les travaux ont commencé et ne se sont pas achevés.
Cette solution a été énoncée de manière particulièrement claire par un arrêt du 15 juin 2007 (CE 15 juin 2007, n°300208, Charles A. : Jurisdata n°2007-072059).
Dans cette hypothèse, le requérant est dispensé de la preuve du « caractère suffisamment grave et immédiat de l'atteinte que porterait un acte administratif à sa situation et aux intérêts qu'il entend défendre.
L'effet de cette présomption est donc un renversement de la charge de la preuve : ce n'est plus au requérant de prouver l'urgence dont il se trouve dispensé puisqu'il lui suffit de justifier dans sa requête de cet état de fait que constitue la construction d'un bâtiment en cours.
Mais, en même temps qu'il admettait le principe de l'urgence qui s'attachait à l'interruption d'une construction, le Conseil d' Etat réservait l'hypothèse dans laquelle des circonstances particulières tenant, notamment, à l'intérêt s'attachant à ce que la construction soit édifiée sans délai justifieraient que soit écartée la présomption d'urgence. (CE 15 juin 2007 précité).
Dans ce cas, la mise en avant par l'administration ou le défendeur d'intérêts susceptibles de faire échec à la présomption d'urgence, qu'il incombe alors à la partie défenderesse de prouver, peuvent justifier que soit écartée la présomption édictée en faveur du requérant.
Les personnes dans la procédure se retrouvent alors, en ce qui concerne la justification de l'urgence, dans une situation égalitaire, la question que le Juge aura à trancher étant alors celle de savoir si l'urgence qu'il y a à interrompre les travaux ne doit pas céder devant une « plus grande urgence » justifiant que ceux-ci soient poursuivis jusqu'à l'aboutissement de la procédure.
Il s'agira, là encore, de la mise en oeuvre d'une technique dont le Juge administratif est coutumier et qui consiste à comparer les intérêts privés et/ou publics en présence ou, pour reprendre les termes de l'arrêt du 20 avril 2005 (CE Ville de Lille req N° 278186), « de procéder à l'appréciation globale de l'ensemble des circonstances de l'espèce qui lui est soumise, eu égard à l'argumentation des parties ».
Si la décision de mars 2010 n'apporte aucune modification à la jurisprudence antérieure, elle éclaire cependant les notions d'intérêts susceptibles de faire échec à la présomption simple d'urgence.
Dans l'arrêt précité de 2005, la demande de suspension de travaux concernait les travaux de réalisation d'un stade par la Ville de LILLE : l'urgence à les interrompre a été écartée, la ville faisant valoir que les travaux engagés ne constituaient dans un premier temps que des travaux préparatoires (sur lesquels il serait donc possible de revenir si le permis était annulé) et par ailleurs que le report de ceux-ci mettraient en cause des intérêts publics (retard dans la réalisation d'un équipement nécessaire, coût financier considérable tenant à l'indemnisation des entreprises...).
Dans la décision ici examinée brièvement, la situation est plus nuancée. Certes est mis en avant un intérêt public puisqu'il s'agit de la réalisation d'une passerelle permettant l'accès à un centre culturel.
Mais le Conseil d'Etat considère aussi que l'intérêt de la requérante à faire interrompre les travaux n'est pas d'une particulière gravité au motif que la passerelle jouxtant son immeuble est de faible dimension et que Mme A ne subira que de simples désagréments du fait de sa réalisation (vues prises sur sa propriété).
Cette décision est donc intéressante car elle montre la finesse d'appréciation à laquelle aboutit le contrôle de l'urgence.
Elle permet de s'interroger cependant sur le point de savoir si lorsqu'est en cause un intérêt public il n'y aura pas une tendance « naturelle » du Juge administratif à écarter la présomption qui ne serait donc appelée à jouer pleinement que lorsque deux intérêts privés sont en présence, comme c'est le plus souvent le cas.
Olivier SAVIGNAT
Article R.600-1 du Code de l'urbanisme : l'irrecevabilité d'une demande d'annulation d'un permis de construrie pour défaut de notification ne fait pas obstacle à la recevabilité d'une seconde requête ayant le même objet déposée dans le délai de recours et régulièrement notifiée.
1- Lorsqu'une requête contentieuse déposée devant le Tribunal administratif n'a pas été notifiée conformément à l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme, un second recours formé dans le délai de deux mois et ayant fait l'objet d'une notification régulière est-il recevable ?
Telle est la question qu'avait à régler avant l'examen du fond le Tribunal administratif de Melun.
Un requérant avait déposé le 15 mars 2005 devant ce tribunal une requête en annulation d'un permis de construire un bâtiment d'habitation délivré par le maire de Nanteuil-les-Meaux.
Suite à la mise en demeure du Tribunal de notifier son recours conformément aux dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme, le requérant n'avait pas déféré à celle-ci mais choisi de déposer devant le Tribunal une nouvelle requête (le 11 mai 2005) qu'il avait notifiée dans le délai de 15 jours au titulaire du permis et au maire l'ayant accordé.
Le Tribunal de Melun dans son jugement du 1er janvier 2005 a jugé que le mémoire produit le 11 mai 2005 par le requérant ne saurait constituer, nonobstant la dénomination donnée par le requérant, une requête introductive d'instance permettant de régulariser la procédure et a rejeté comme irrecevable le recours.
La Cour administrative d'appel de Paris, dans un arrêt du 16 octobre 2008, a considéré quant à elle que le Tribunal avait jugé à tort que le second recours (déposé le 11 mai 2005) s'analysait comme un mémoire complémentaire dans l'instance ouverte sur le premier recours et a tenu en conséquence pour recevable ce second recours régulièrement notifié.
Contrairement à la motivation implicite qui sous-tendait la décision des premiers Juges refusant d'admettre qu'un second recours puisse régulariser le premier, la Cour estime qu':
«Aucune disposition réglementaire ou législative ne fait obstacle à ce qu'un requérant présente successivement à l'encontre d'une même décision plusieurs demande d'annulation ou, contrairement à ce que soutient la commune, subordonne la recevabilité des demandes ultérieures au désistement des demandes précédentes ».
2- La loi n° 94-112 du 9 février 1994 portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et de construction dite « loi Bosson » impose que tout recours administratif ou contentieux contre un document d'urbanisme ou une décision relative à l'utilisation ou l'occupation du sol soit notifié par son auteur dans les quinze jours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation, sous peine d'irrecevabilité.
Cette disposition, dont l'objet paraît simple, a en fait soulevée de sérieuses difficultés d'interprétation de la part des juridictions administratives et justifié que soit par deux fois consulté le Conseil d' Etat sur le fondement de l'article L. 111-3 du code de justice administrative.
3 - Sur la question qui nous intéresse ici le Tribunal administratif de Melun avait pris une position restrictive en considérant que le second mémoire déposé et régulièrement notifié ne constituait qu'un mémoire complémentaire dont la notification ne pouvait rendre la requête recevable.
Il s'était placé, peut-on penser, dans une logique procédurale qui n'admettait pas que puissent être formés par le même requérant contre le même acte plusieurs recours distincts de sorte que la seconde requête ne pouvait ouvrir une nouvelle instance.
Il ne s'agissait que d'une production complémentaire au premier recours insusceptible de régulariser le vice d'irrecevabilité affectant la requête initiale.
Cette position part du principe que le législateur n'a eu en vue que le dépôt d'une seule requête et que le défaut de notification régulière affecte de manière définitive la recevabilité de celle-ci.
Dans cette perspective, le dépôt d'une nouvelle requête ne pourrait être admis que si, préalablement au dépôt de la seconde requête, il y avait eu désistement de la première.
C'est en tout cas ce qu'avait déjà jugé le Tribunal administratif de Nice en partant de la même analyse, même si le Tribunal de Melun ne s'est pas prononcé sur la question du désistement .
4- Sur la même question, la Cour administrative d'appel de Paris a porté une autre appréciation .
Elle a, si l'on peut dire, apprécié le texte de l'article R.600-1 en lui-même, comme ne posant comme seule condition à la recevabilité de la requête que celle de la notifications de celle-ci dans le délai de quinze jours et considéré qu'une requête remplissant cette condition était de ce fait recevable, sans s'attacher à la question de l'irrecevabilité d'une requête antérieure ou d'un éventuel désistement d'une précédente requête déposée.
Dans cette perspective donc, toute requête satisfaisant aux conditions de l'article R.600-1 du code de l'urbanisme doit être regardée comme recevable dès lors par ailleurs qu'elle est déposée dans le délai de deux mois.
L'article R.600-1 en cause n'a pour seul effet que d'imposer une condition supplémentaire de notification destinée à l'information des personnes concernées ou intéressées par l'action contentieuse qui parait constituer l'objectif premier de la disposition en cause.
Cette solution ne manque pas de logique sur le plan de la procédure en regardant l'irrecevabilité de la première requête comme n'entraînant aucune déchéance de l'action que la seconde requête peut ainsi rouvrir.
Elle s'inscrit enfin dans la tendance naturelle qu'a le Juge administratif à limiter au maximum les causes d'irrecevabilité des recours (R.Chapus,Droit du contentieux administratif,Montchrestien,10 ème éd.,p..387-388).
5- Cette décision pourrait être rapprochée de l'avis du Conseil d' Etat rendu sur la question de savoir si le défaut de notification d'un recours administratif faisait obstacle à la recevabilité d'un recours contentieux.
Il est remarquable d'observer que le Conseil d' Etat, tout en rappelant le principe inscrit dans la loi selon lequel le recours administratif doit être notifié par son auteur « à peine d'irrecevabilité du recours contentieux qu'il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif », en a limité au maximum les effets et admis la recevabilité du recours contentieux suivant un recours administratif non notifié sous la seule condition que le recours contentieux soit déposé dans les deux mois de la décision et régulièrement notifié (C.E., avis, 1er mars 1996, Assoc. Soisy Etiolles Environnement, AJDA, 1996, p.566).
Cette question, ainsi que celle qu'il n'y a pas lieu de développer ici de savoir si un second recours administratif notifié pouvait avoir pour effet de proroger le délai de recours contentieux lorsqu'un premier recours n'avait pas respecté les dispositions de l'article R.600-1 du code de l'urbanisme , étaient certes importantes.
Il reste que toutes les questions soulevées par la disposition en cause ne sont peut-être pas épuisées et que pourraient surgir de la pratique des questions non encore évoquées.
Il semble bien, en effet, que la loi Bosson ait introduit dans le jeu normal des règles de recevabilité des recours contre les décisions administratives un élément nouveau dont les juridictions ont du mal à apprécier la portée quant au point de savoir si le non-respect entraîne une irrecevabilité définitive de la requête ou si la procédure peut être ouverte par une requête ultérieure.
On ne peut se borner constater qu'il y a sur la question de la recevabilité d'une second recours contentieux notifié une réelle divergence d'interprétation de la disposition introduite par la loi Bosson.
Sans doute faudra-t-il qu'intervienne pour clore le sujet un avis du Conseil d'Etat ou un arrêt de cassation.
Olivier SAVIGNAT
Avocat à la Cour
RESUME :
La poursuite de travaux de construction d'un immeuble malgré le sursis à exécution du permis de construire ne peut être assimilée à une construction sans permis et n'entre dès lors par dans la qualification de l'article L.480-4 du Code pénal.
NOTE :
Par un arrêt du 13 févier 2009, l'Assemblée plénière de la Cour de cassation a jugé que la poursuite des travaux de construction, après suspension du permis de construire par le Juge administratif statuant en référé, n'était pas susceptible de constituer une infraction.
Cette décision, d'une portée non négligeable, apparaît à première vue étonnante pour le juriste, particulièrement celui de droit public.
Pour éclairer un peu la question, ceci justifie que l'on rappelle, dans le cadre de la présente note, le contexte qui a conduit à l'arrêt de la Cour de cassation (-1-); que l'on s'interroge sur son fondement et sur l'état du droit qu'elle emporte (-2-); que l'on examine, enfin, ses conséquences pratiques (-3-).
1.- Cette décision dont a déjà dit qu'elle pouvait surprendre a été rendue dans un contexte à vrai dire particulier, puisqu'elle intervient à la suite d'une procédure engagée par un particulier devant la Cour Européenne des Droits de l'Homme (CEDH) dans des circonstances qu'il convient de rappeler brièvement.
1.1- Le permis de construire (en date du 27 octobre 1992) accordé à une société civile immobilière pour la construction d'un hôtel fait l'objet d'une suspension d'exécution par le tribunal administratif sur le recours d'une association de défense des riverains.
Postérieurement à la notification de la décision de sursis (intervenue le 25 octobre 1993), le gérant de la SCI poursuit les travaux d'aménagement des deux étages supérieurs du bâtiment.
La continuation des travaux ayant été régulièrement constatée, le gérant est poursuivi sur le fondement de l'article L. 480-3 du code de l'urbanisme.
Condamné par le tribunal de grande instance de Draguignan, il voit sa condamnation (à 1 500 000 francs d'amende) confirmée par la cour d'appel d'Aix-en-Provence.
Saisie d'un pourvoi, la Cour de cassation, chambre criminelle, rejette par un arrêt du 6 mai 2002 le pourvoi au motif que la condamnation était justifiée sur le fondement, non de l'article L. 483-3 du code de l'urbanisme, mais sur celui des articles L. 421-1 et L. 421-4 du même code.
1.2- La décision de la chambre criminelle qui mettait en principe un terme définitif à l'affaire en droit interne allait ouvrir en fait un second acte qui va se dérouler devant la Cour de justice des communautés européennes.
La Convention des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales signée et ratifiée par les membres du Conseil de l'Europe donne à toute personne physique qui se prétend victime d'une violation des droits reconnus par les articles 2 à 18 (constituant le Titre I) de la Convention de saisir d'une requête individuelle la Cour européenne des Droits de l'Homme après épuisement des voies de recours internes .
Si, à l'issue de la procédure d'examen de l'affaire, la Cour estime la requête fondée, et donc juge qu'une disposition du Titre I de la Convention a été violée, elle rend un arrêt ayant force obligatoire et qui s'impose donc aux parties contractantes à la Convention.
Le code de procédure pénale règle, quant à lui, la situation de la personne condamnée dont la requête a été reconnue fondée par la CEDH en prévoyant que, suite à une demande de réexamen du condamné, une commission de la Cour de cassation réexamine le pourvoi et renvoie l'affaire devant la Cour de cassation statuant en assemblée plénière.
Dans l'affaire examinée, la CEDH, saisie par le gérant de la SCI condamné, a par un arrêt du 10 octobre 2006 considéré qu'avait été violé le principe de la légalité des délits et des peines consacré par l'article 7 de la Convention au motif que la personne poursuivie ne pouvait savoir précisément que le fait de continuer les travaux malgré le sursis à exécution du permis de construire prononcé par le tribunal administratif pouvait entraîner une sanction pénale.
Saisie d'une requête en réexamen, l'assemblée plénière de la Cour de cassation a rendu le 13 février 2009 l'arrêt ici commenté qui tire toutes conséquences de la décision de la CEDH en jugeant que les faits commis par le gérant, à savoir la poursuite des travaux après suspension, ne sont susceptibles d'aucune qualification pénale.
2.- Avant d'examiner l'état du droit résultant de l'arrêt du 13 février 2009, il ne parait pas inutile de l'éclairer au préalable par quelques observations concernant la question de savoir si le fait de poursuivre les travaux après suspension du permis les ayant autorisés rentrait à l'évidence dans une qualification pénale.
2.1- C'est sur ce point, à savoir celui de l'évidence, si l'on peut employer ce terme, de l'incrimination du fait de construire malgré une décision de suspension du Juge que la CEDH a exprimé les doutes ayant entraîné sa décision.
Il ne s'agit pas ici de revenir en détail sur l'arrêt de la CEDH mais seulement de rajouter quelques observations personnelles à celles déjà faites par les commentateurs .
- L'intervention d'une décision de sursis à exécution dans le cadre de l'ancienne procédure – ou d'une ordonnance de référé-suspension dans le cadre de la nouvelle procédure -, lorsqu'elle porte sur un permis de construire, a pour conséquence que le permis se trouve ipso facto suspendu.
Le titulaire de l'autorisation, à qui cette décision est notifiée, sait (ou doit savoir) qu'il n'a plus de titre pour continuer les travaux et que la poursuite de la construction se fait en méconnaissance d'une décision juridictionnelle.
De cette circonstance naît une assimilation logique entre la poursuite des travaux après suspension et la situation dans laquelle se trouve celui qui réalise des travaux sans autorisation (permis ou déclaration préalable de travaux)
- Mais cette assimilation née du défaut de titre, aussi logique soit-elle pour le juriste, suffit-elle à fonder une infraction avec le degré de prévisibilité pour la personne qu'implique le principe de légalité des délits et des peines ?
Il nous semble que sur ce point le doute était permis, aucune disposition d'ordre pénal du code de l'urbanisme n'assimilant de manière directe ou indirecte les travaux poursuivis après un sursis à exécution du permis avec la construction entreprise en méconnaissance de l'article L. 421-1(qui vise la construction sans permis de construire ou sans déclaration préalable).
Par ailleurs, aucune autre disposition pénale du code de l'urbanisme ne permettait, de notre point de vue, d'incriminer la poursuite des travaux après une suspension par le Juge administratif du permis de construire.
2.2 - Tenant compte de la circonstance que la CEDH avait considéré que le principe de la légalité des délits et des peines pourrait être respecté si le Gouvernement français pouvait se prévaloir « d'une interprétation jurisprudentielle accessible et raisonnablement prévisible » , les commentateurs ont pu considérer que l'arrêt de la Cour de cassation du 6 mai 2002 (dont il a été question supra) pourrait constituer le précédent et donc que la décision de la CEDH ne remettrait pas en cause l'orientation prise par notre droit dans le sens de la pénalisation des travaux exécutés après la suspension d'un permis par le Juge administratif.
C'était, nous semble-t-il, oublier que l'arrêt confirmé par la Cour de cassation en 2002 était celui contre lequel le gérant de la SCI avait introduit une requête devant la CEDH et que le risque était évident, après l'arrêt rendu par la Cour européenne, de le voir remis en cause par la Cour de cassation, tenue qu'elle était d'assurer la conformité du droit français à la Convention européenne.
C'est effectivement ce qu'elle a fait dans son arrêt rendu en assemblée plénière du 23 février 2009 qui définit l'état du droit sur le point de savoir si constitue une infraction prévue par le code de l'urbanisme le fait de poursuivre des travaux de construction après décision de suspension par le Juge administratif.
La réponse qui se déduit de l'arrêt est que la poursuite des travaux après qu'ait été suspendu par la juridiction administrative le permis de construire par une décision de sursis à exécution (ou, désormais, référé -suspension) ne relève d'aucune qualification pénale.
Certes la décision se prononce sur les faits de l'espèce mais ceux-ci, tels que rappelés plus haut, sont suffisamment clairs pour qu'on en déduise le principe selon lequel la poursuite des travaux, nonobstant la notification de l'arrêt de sursis ou de suspension du permis de construire rendu par le Juge administratif, ne constitue pas une infraction.
3.- C'est donc sur les conséquences de cette décision et du nouvel état du droit qui en résulte qu'il convient maintenant de s'interroger plus longuement.
Dans l'état antérieur, la personne qui poursuivait l'annulation d'un permis de construire engageait, si les conditions du sursis (ou du référé- suspension) étaient remplies, une procédure de suspension en vue précisément de faire interrompre les travaux en cours.
Suite à la décision favorable du Juge des référés administratif, le propriétaire (ou le constructeur) était prévenu par son conseil que la poursuite des travaux l'exposait aux sanctions pénales punissant la construction sans permis.
Dès lors que la sanction disparaît, et même si l'on peut admettre que certains titulaires de permis déféreront à la décision de sursis par respect pour la décision juridictionnelle elle-même, rien ne permet de dire que d'autres ne poursuivront pas la construction, assurés qu'ils seront par leur conseil qu'ils n'encourent désormais aucune sanction.
Partant, les effets probables de cette nouvelle jurisprudence peuvent être envisagés au regard de l'intérêt des requérants à mettre en oeuvre cette procédure de suspension, d'une part, des conséquences plus générales que ce nouvel état du droit peut entraîner dans les contentieux d'urbanisme, d'autre part.
3.1- Même si le requérant est informé par son conseil que l'ordonnance de référé n'aura peut-être pas par elle-même pour effet d'entraîner l'arrêt des travaux, ce dernier lui indiquera que le maire doit, en cas de poursuite des travaux, prescrire par arrêté l'interruption de ceux-ci en application de l'article L.480-2, par. 10 du code de l'urbanisme.
La poursuite des travaux malgré l'arrêté interruptif du maire constitue un délit prévu et sanctionné par l'article L.480-3 du code de l'urbanisme d'une amende de 75 000 euros et d'un emprisonnement de trois mois (ou de l'une de ces deux peines seulement).
Si un tel arrêté (que le maire est tenu de prendre) intervient les travaux seront interrompus et le requérant obtiendra par ce moyen le même résultat que celui qu'il aurait antérieurement obtenu.
Mais, car il y un « mais », bien que le maire soit tenu de prendre l'arrêté , le requérant ne peut être assuré qu'il le prendra et en toute hypothèse il ignore si l'arrêté n'interviendra pas dans un délai qui ferait perdre tout intérêt à la mesure d'interruption .
Dans le recours à la procédure de l'arrêté interruptif de L. 480-2, par.10 le requérant perd la maîtrise de l'interruption des travaux qui passent dans les mains des autorités administratives, ce qui rend les choses plus aléatoires, même si l'on ne doute pas de leur sens de la légalité.
Sans vouloir pronostiquer sur ce point, on peut néanmoins penser que le recours à la procédure de référé-suspension sera moins utilisé que par le passé à l'encontre des permis de construire.
3.2- La question des effets sur le contentieux des permis de construire qui s'induit de cette dernière observation est la suivante :
Si la procédure du référé-suspension est moins souvent utilisée, quelles conséquences risquent d'en résulter pour les parties prenantes dans les contentieux ?
- Non assurés qu'ils seront de faire interrompre les travaux, ou au moins de les faire interrompre dans les délais utiles par un référé-suspension, certains requérants choisiront de laisser le recours en annulation se poursuivre jusqu'à son terme, moment où la construction risque d'être achevée.
Si l'annulation du permis intervient, et pour n'envisager que la question des effets sur la construction, il serait possible au tiers requérant d'obtenir , par le moyen d'une action devant le juge judiciaire contre le propriétaire, soit la démolition de la construction si la décision administrative révèle la méconnaissance d'une règle d'urbanisme ou la violation d'une servitude d'utilité publique, soit une indemnisation.
Il s'agit d'une procédure lourde pour le requérant et lourde quant à ses effets pour le propriétaire qui peut se voir condamné à la démolition.
On peut penser que de telles actions ne seront engagées que lorsque sont en cause des intérêts importants et que dans nombre de cas l'annulation du permis ne se traduira en fin de compte par aucune conséquence négative pour le constructeur.
On pourrait dans ces conditions, en poussant la logique, s'interroger sur le point de savoir si un potentiel requérant que son conseil informerait exactement sur les effet du recours en annulation engagé contre un permis de construire et sur la procédure qu'il faudrait engager après l'annulation de ce dernier pour obtenir soit la démolition soit une indemnisation ne prendrait pas, eu égard à l'impossibilité de faire désormais interrompre les travaux par le moyen d'un référé-suspension, la décision de s'abstenir purement et simplement d'engager un recours pour excès de pouvoir contre le permis.
- Du côté du constructeur ou du propriétaire, les effets de la décision du 13 février 2009 apparaissent, en fin de compte, moins bénéfiques qu'il n'y paraît à première analyse.
Dans le régime antérieur, le risque de devoir interrompre les travaux par le biais d'un recours en annulation accompagné d'un référé-suspension conduisait les constructeurs, les promoteurs particulièrement, à la prudence en s'abstenant notamment de débuter les travaux avant d'être assurés qu'aucun recours accompagné d'une requête à fins de référé-suspension n'était déposé.
Si tel n'était pas le cas,
- dans l'hypothèse où intervenait une décision de suspension du permis, le bénéficiaire certes allait devoir interrompre les travaux, mais en même temps allait trouver dans l'ordonnance des indications tout à fait utiles sur les vices pouvant affecter le permis.
L'ordonnance de suspension du permis était un signal pour le bénéficiaire qui disposait, s'agissant de vices régularisables, de la possibilité de les purger par le moyen d'une demande de permis modificatif, assurant ainsi un meilleur fondement à son droit.
Cette sécurité, pour relative qu'elle était, n'en était pas moins réelle pour le constructeur et, par ce biais du dépôt de demandes de permis purgés de certains vices, le système jouait dans le sens d'une meilleure application du droit de l'urbanisme.
- dans l'hypothèse où le juge rejetait la demande de suspension, le constructeur poursuivait les travaux et les requérants pouvaient être amenés à se désister de leur recours au fond (éventuellement dans le cadre d'un accord transactionnel).
En tout hypothèse, le titulaire du permis avait postérieurement à la décision du juge des référés et quelqu'en soit le sens, une vision assez claire des risques inhérents aux recours contentieux introduits et des moyens de pallier ce risque (les travaux étaient d'ailleurs parfois engagés par les constructeurs dans l'unique but de provoquer une demande de suspension en urgence).
Depuis février 2009, si l'on peut prévoir que les constructeurs, dans nombre de cas, « pousseront les feux » dès l'obtention du permis pour aboutir le plus rapidement à un achèvement des travaux, ils courront toutefois le risque de devoir faire face en cas d'annulation du permis à une action en démolition devant le Juge civil.
Nous bornerons là nos observations qui avaient pour objet de montrer que la décision du 13 février 2009 nous semble remettre en cause un équilibre d'ensemble concernant les contentieux du permis de construire et qu'elle ne semble pas pour les raisons indiquées aller dans le bon sens.
On conclura en émettant le souhait que soit restauré - ce qu'il paraît a priori envisageable de faire par le moyen d'une loi pénalisant le fait de poursuivre les travaux après notification d'un arrêté de suspension du permis émanant du Juge administratif - le régime antérieur.
Olivier SAVIGNAT