code de l'urbanisme (5)
I - Au terme de la loi Constitutionnelle de modernisation des institutions de la Vème République du 21 juillet 2008, un nouvel article 61-1 a été ajouté à la constitution de la France permettant aux citoyens de contester, par la voie de l'exception, la conformité d'une loi aux droits et aux libertés constitutionnellement garantis :
« Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé.
Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article».
La loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 a prévu les conditions d'application de cet article.
Les dispositions du décret n° 148 du 16 février 2010 concernant la mise en oeuvre de ces dispositions devant les tribunaux administratifs, les cours administratives d'appel et le Conseil d'Etat ont été codifiées aux articles R.771-3 et suivants du code de justice administrative.
II - On connaît le mécanisme qui a été mis en place et qui peut être schématiquement rappelé :
Le justiciable peut soulever dans le cadre d'un recours juridictionnel un moyen tiré de l'atteinte qu'une disposition législative porte aux droits et libertés garantis par la Constitution.
Ce moyen doit être présenté dans un écrit distinct et motivé.
La juridiction saisie de ce moyen doit statuer, en priorité et « sans délai » sur sa transmission à une des juridictions de cassation.
Les conditions de recevabilité de la demande de transmission sont triples et imposent :
- que la loi dont la constitutionnalité est mise en cause soit applicable au litige ;
- que cette loi n'ait pas déjà été jugé conforme à la constitution ;
- que la question présente un caractère sérieux.
Si la juridiction admet la recevabilité de la demande, la juridiction dispose de huit jours à compter de sa décision pour transmettre au Conseil d'Etat ou à la Cour de Cassation les mémoires ou conclusions des parties.
Le Conseil d'Etat ou la Cour de Cassation dispose d'un délai de 3 mois (sous peine de transmission automatique de la question au Conseil) pour décider du renvoi de cette question devant le Conseil Constitutionnel.
La juridiction de cassation doit adresser sa décision motivée de renvoi (avec les mémoires et conclusions) ou de non renvoi de la question au Conseil Constitutionnel
Le Conseil Constitutionnel dispose d'un délai de 3 mois pour se prononcer sur la constitutionnalité de la disposition soumise à son examen, au terme d'un débat contradictoire.
Une fois sa décision rendue, le Conseil la transmet aux juridictions intéressées.
Le mécanisme de la question prioritaire de constitutionnalité connaît un véritable engouement et le Conseil Constitutionnel a déjà rendu un certain nombre de décisions de non-conformité dans toutes les matières du droit, pour certaines emblématiques comme celle relatives au régime de la garde à vue (Décision n° 2010-14/22 QPC du 30 juillet 2010 - déclaration d'inconstitutionnalité des articles 62, 63, 63-1 et 77 du code de procédure pénale concernant l'absence d'assistance effective d'un avocat).
Les praticiens du droit de l'urbanisme se sont également saisis de ce nouvel outil et tenté, avec plus ou moins de réussite, de porter à l'examen du Conseil constitutionnel la constitutionnalité de certaines dispositions du Code de l'Urbanisme.
On observera que les normes constitutionnelles dont la méconnaissance est invoquée sont principalement de quatre ordres et traduisent d'ailleurs bien les problématiques qui ont irriguées la réflexion sur la constitutionnalité ou la conventionalité de la législation de l'urbanisme ces dernières années :
- Les articles 2 & 17 de la DDHC relatif au droit de propriété ;
- L'article 72 de la constitution relatif au principe de libre administration des collectivités territoriales ;
- L'article 7 de la Charte de l'environnement sur les principes d'accès et de participation des citoyens aux décisions publiques ayant un impact sur l'environnement,
- L'article 13 de la DDHC sur le principe d'égalité devant les charges publiques.
III - On distinguera les questions qui ont été transmises par le Conseil d'Etat ou la Cour de Cassation au Conseil constitutionnel et celles qui ont fait l'objet d'une décision de rejet de transmission.
III.1 - Les questions qui n'ont pas fait l'objet d'une transmission au Conseil constitutionnel
Conseil d'Etat - 15 septembre 2010, n°330734 (article L.123-16 du Code de l'urbanisme) :
Le Conseil d'Etat a rejeté la demande de transmission de la QPC relative à l'article L.123-16 du Code de l'urbanisme pour absence de caractère sérieux.
Etait invoquée l'inconstitutionnalité de l'article L.123-16 du Code de l'urbanisme (duquel il résulte qu'une déclaration d'utilité publique, acte pris par une autorité de l'Etat, qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un plan local d'urbanisme arrêté par une commune ou un établissement public de coopération intercommunale, emporte mise en compatibilité de ce plan) au regard de l'article 72 de la constitution.
Pour motiver le refus de transmission, le Conseil d'Etat énonce :
« Considérant (...) que si, en vertu de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus , le même article précise qu'elles le font dans les conditions prévues par la loi ; que les dispositions litigieuses, qui donnent aux autorités compétentes de l'Etat le pouvoir de modifier les documents d'urbanisme locaux pour permettre, malgré l'opposition d'une commune ou d'un établissement public de coopération communale, l'exécution d'une opération revêtant un caractère d'utilité publique, ne portent pas à la libre administration des collectivités territoriales une atteinte qui excèderait la réalisation de l'objectif d'intérêt général poursuivi par cette opération déclarée d'utilité publique »
Conseil d'Etat - 16 juillet 2010, n°334665 & 339342 (article L.160-5 du Code de l'urbanisme) :
Le Conseil d'Etat a rejeté, dans ces deux arrêts du même jour, la demande de transmission de la QPC relative à l'article L.160-5 du Code de l'urbanisme posant le principe de non-indemnisation des servitudes d'urbanisme pour son absence de caractère sérieux.
Etait invoqué l'inconstitutionnalité de l'article L.160-5 du Code de l'urbanisme au regard des articles 2 et 17 de la DDHC (droit de propriété) et 13 (égalité devant les charges publiques).
Pour motiver le refus de transmission, le Conseil d'Etat énonce :
« l'article L. 160-5 du code de l'urbanisme, qui ne pose pas un principe général de non indemnisation des servitudes d'urbanisme mais l'assortit expressément de deux exceptions touchant aux droits acquis par les propriétaires et à la modification de l'état antérieur des lieux et qui ne saurait avoir ni pour objet ni pour effet, ainsi que l'a jugé le Conseil d'Etat statuant au contentieux dans sa décision du 3 juillet 1998 n° 158592, de faire obstacle à ce que le propriétaire dont le bien est frappé d'une servitude prétende à une indemnisation dans le cas exceptionnel où il résulte de l'ensemble des conditions et circonstances dans lesquelles la servitude a été instituée et mise en oeuvre, ainsi que de son contenu, que ce propriétaire supporte une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi, n'a, par conséquent, pour effet ni de priver le propriétaire, dont le bien serait frappé d'une telle servitude, de la propriété de son bien, ni de porter à cette propriété une atteinte d'une gravité telle que le sens et la portée de ce droit s'en trouvent dénaturés, ni d'exclure tout droit à réparation du préjudice résultant d'une telle servitude (...) ».
Conseil d'Etat - 7 octobre 2010, n° 323882 (article L.410-1 du Code de l'urbanisme) :
Le Conseil d'Etat a rejeté la demande de transmission de la QPC relative à l'article L.410-1 (dans sa rédaction issue de l'article 30 de la loi n° 2000-1208 du 14 décembre 2000) pour absence de caractère sérieux.
Etait invoquée l'inconstitutionnalité de l'article L.410-1 du Code de l'urbanisme, relatif au contenu et régime du certificat d'urbanisme, au regard de l'objectif à valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi et du droit de propriété (article 17).
On retiendra de cet arrêt que le Conseil d'Etat a logiquement considéré que la méconnaissance d'un objectif à valeur constitutionnelle ne pouvait être invoquée dans le cadre d'une QPC.
III.2 - Les questions qui ont fait l'objet d'une transmission
Conseil d'Etat - 9 juillet 2010, n° 338977 (article L.318-3 du Code de l'urbanisme)
Le Conseil d'Etat a accueilli la demande de transmission de la QPC relative à l'article L.318-3 du Code de l'urbanisme au regard de l'article 17 de la DDH, pour les motifs suivants :
« Considérant que ces dispositions, qui permettent à l'autorité administrative de transférer d'office la propriété de voies privées ouvertes à la circulation générale et situées dans des ensembles d'habilitation afin de les incorporer dans le domaine public communal, sans indemnisation préalable de leur propriétaire, sont applicables au litige, au sens du 1° de l'article 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 ; qu'elles n'ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel ; que le moyen tiré de ce qu'en ne prévoyant pas une juste et préalable indemnisation des propriétaires, elles portent atteinte au droit de propriété garanti par l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, à laquelle renvoie le Préambule de la Constitution, soulève une question présentant un caractère sérieux ; qu'ainsi, il y a lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée ».
Sur ce renvoi, le Conseil constitutionnel a rendu le 6 octobre 2010 (n°2010-43 QPC) une décision de conformité à la constitution de l'article L.318-3 du Code de l'urbanisme :
« Considérant que l'article L. 318-3 du code de l'urbanisme permet à l'autorité administrative de transférer dans le domaine public communal la propriété de voies privées ouvertes à la circulation publique ; qu'un tel transfert est conditionné, sous le contrôle du juge administratif, par l'ouverture à la circulation générale de ces voies, laquelle résulte de la volonté exclusive de leur propriétaire d'accepter l'usage public de son bien et de renoncer par là à son usage purement privé ; que le législateur a entendu en tirer les conséquences en permettant à l'autorité administrative de conférer à ces voies privées ouvertes à la circulation publique un statut juridique conforme à leur usage ; que ce transfert libère les propriétaires de toute obligation et met à la charge de la collectivité publique l'intégralité de leur entretien, de leur conservation et de leur éventuel aménagement ; qu'au demeurant, le législateur n'a pas exclu toute indemnisation dans le cas exceptionnel où le transfert de propriété entraînerait pour le propriétaire une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi ; que, dans ces conditions, les dispositions contestées ne sont pas contraires à l'article 17 de la Déclaration de 1789 ».
Cour de cassation - 25 juin 2010 - n° de pourvoi: 10-40008 (article L.332-6-1, 2ème du Code de l'urbanisme)
La Cour de cassation a accueilli la demande de transmission de la QPC relative à l'article L. 332-6-1, 2° e) du code de l'urbanisme qui prévoit la possibilité, à titre de contribution d'urbanisme aux dépenses d'équipements publics, de demander aux bénéficiaires d'autorisations de construire la cession, dans la limite de 10 %, d'une partie de l'assiette du terrain objet du permis.
La Cour de Cassation a motivé sa décision de renvoi en ces termes :
« Attendu que la disposition contestée est applicable au litige, lequel concerne la fixation des indemnités d'expropriation d'un terrain dont une partie est soumise à la cession gratuite au bénéfice de l'expropriant en vertu de deux permis de construire ;
Qu'elle n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel ;
Que la question posée présente un caractère sérieux en ce qu'elle concerne le transfert de propriété d'une portion d'un bien immobilier au profit d'une collectivité locale, imposé au bénéficiaire d'une autorisation de construire ou de lotir sans indemnisation pécuniaire préalablement acceptée ou judiciairement fixée ».
La Cour de cassation se trouvait saisie de cette question dans le cadre d'un contentieux afférant à la fixation des indemnités d'expropriation d'un terrain (laquelle relève des juridictions judiciaires) dont une partie était soumise à la cession gratuite au bénéfice de l'expropriant.
Sur ce renvoi, le Conseil constitutionnel a rendu le 22 Septembre 2010 (n° 2010-33 QPC) une déclaration d'inconstitutionnalité de l'article L. 332-6-1, 2° e) du code de l'urbanisme :
« Considérant que le e du 2° de l'article L. 332-6-1 du code l'urbanisme permet aux communes d'imposer aux constructeurs, par une prescription incluse dans l'autorisation d'occupation du sol, la cession gratuite d'une partie de leur terrain ; qu'il attribue à la collectivité publique le plus large pouvoir d'appréciation sur l'application de cette disposition et ne définit pas les usages publics auxquels doivent être affectés les terrains ainsi cédés ; qu'aucune autre disposition législative n'institue les garanties permettant qu'il ne soit pas porté atteinte à l'article 17 de la Déclaration de 1789 ; que, par suite, le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence ; qu'il s'ensuit que, sans qu'il soit besoin d'examiner les griefs invoqués par la requérante, le e du 2° de l'article L. 332-6-1 du code l'urbanisme doit être déclaré contraire à la Constitution (...) »
« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés que la SAS Wilson Nivel a attesté, dans sa demande, satisfaire aux conditions lui permettant de présenter la demande de permis de construire et a, au surplus, produit le procès-verbal de l'assemblée générale des copropriétaires du 23 mai 2008, qui faisait apparaître que celle-ci s'était prononcée sur le projet au vu de documents comportant l'état actuel et l'état projeté du bâtiment ; que, dans ces conditions, eu égard à son office, le juge des référés n'a commis aucune erreur de droit et n'a pas dénaturé les pièces du dossier en relevant que le moyen tiré du défaut de qualité du demandeur du permis de construire n'était pas de nature, en l'état de l'instruction, à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée » (CE 5 juillet 2010 n°334798)
Cette décision du Conseil d'Etat un peu passée inaperçue présente pourtant un intérêt non négligeable en tant qu'il s'agit de la première décision dans laquelle la Haute Juridiction se prononce sur le contrôle que doit opérer le juge administratif sur l'attestation de la qualité à déposer une demande de permis de construire au titre de l'article R.423-1 du Code de l'urbanisme (après la Cour Administrative d'Appel de Lyon le 26 novembre 2009).
Si on ne saurait exagérer la portée de cette décision qui a été rendue sur pourvoi contre une ordonnance de référé suspension, on ne saurait pour autant la passer sous silence.
Dans une réponse ministérielle (publiée au JO le : 06/07/2010 page : 76) que nous avions eu l'occasion de commenter sur le présent blog (publication 16 07 2010), l'administration semblait donner raison aux auteurs qui soutenaient que le nouvel article ne mettait pas fin à la théorie du propriétaire apparent et que l'administration demeurait tenue de refuser ou retirer un permis lorsqu'elle avait connaissance du fait que le pétitionnaire n'avait pas qualité à déposer une demande de permis de construire.
Mais à y regarder de plus prés, il serait inexact de considérer que ladite réponse ministérielle aurait consacré la persistance de la jurisprudence relative au propriétaire apparent.
Elle ne fait que prendre position sur une hypothèse particulière, qui est celle de la fraude, dans laquelle le pétitionnaire atteste d'une qualité qu'aucun titre ne fonde afin de tromper l'administration.
Mais on ne saurait généraliser cette solution au cas - nombreux - dans lesquels le pétitionnaire atteste en toute bonne foi disposer de la qualité pour déposer une demande de permis alors même que le titre sur lequel il croit pouvoir se fonder ne peut produire, pour différentes causes, d'effets juridiques.
Sous l'ancien régime, dans ces hypothèses, lorsque l'administration avait connaissance de l'irrégularité manifeste du titre habilitant à déposer une demande, que cette irrégularité procède d'une fraude ou d'une erreur involontaire, il se devait de refuser la délivrance du permis.
Et le juge saisi ne pouvait aller plus loin dans son contrôle que l'administration. Son office se limitait à contrôler qu'en l'état des éléments à disposition de l'administration au moment de l'instruction, cette dernière avait valablement pu considérer que le pétitionnaire était apparemment habilité à déposer une demande de permis de construire quelle que soit par ailleurs la régularité du titre.
Sous le nouveau régime déclaratif, il est acquis que, sauf fraude connue au moment l'instruction (ou éventuellement postérieurement sur dénonciation d'un tiers), l'administration ne peut sanctionner l'absence ou l'irrégularité du titre en refusant le permis.
L'arrêt du Conseil d'Etat est intéressant en tant qu'il semble consacrer le déplacement du contrôle de l'administration vers le Juge administratif.
Dans l'affaire ayant donné lieu à l'arrêt du Conseil d'Etat, l'attestation avait bien été donnée et de ce point de vue aucune irrégularité n'entachait le permis délivré.
Mais ce qui est intéressant, c'est que, nonobstant celle-ci, le Juge administratif examine si le demandeur avait valablement « attesté » de sa qualité à partir des éléments joints à la demande :
«Considérant (...) que la SAS Wilson Nivel a attesté a attesté, dans sa demande, satisfaire aux conditions lui permettant de présenter la demande de permis de construire et a, au surplus, produit le procès-verbal de l'assemblée générale des copropriétaires du 23 mai 2008, qui faisait apparaître que celle-ci s'était prononcée sur le projet au vu de documents comportant l'état actuel et l'état projeté du bâtiment ».
Saisi sur recours d'un tiers, le Juge doit vérifier d'une part la matérialité de l'attestation, mais également le titre la fondant au regard des éléments qui lui sont apportés.
Son rôle ne se limite plus, comme sous le régime antérieur, à examiner si le titre pouvait apparaître à l'administration comme fondant la qualité pour déposer une demande mais le conduit à contrôler le titre lui-même.
Si le pouvoir réglementaire avait pour objectif, au terme de cette réforme, de dispenser l'autorité qui délivre le permis de vérifier la qualité du demandeur à solliciter un permis de construire, la réforme nous apparaît à cet égard atteindre son objectif.
Elle l'est également en ce qu'elle exonère l'administration de toute responsabilité dès lors que l'attestation a été donnée.
En effet, dès lors que l'autorité qui instruit n'a pas à vérifier le titre mais seulement la présence de l'attestation, aucune faute ne peut lui être imputée si le juge constate au terme de son contrôle que l'attestation était mensongère ou fondée sur un titre manifestement irrégulier.
Reste le cas dans lequel l'administration, aurait été informée de la fraude au moment de l'instruction.
Elle devrait tirer les conséquences des éléments fournis et refuser dans ce cas la demande de permis, si les explications obtenues du pétitionnaire préalablement informé de la contestation, n'étaient pas satisfaisantes.
Si, nonobstant l'insuffisance des explications du pétitionnaire, elle délivrait le permis, sa décision serait irrégulière et pourrait engager sa responsabilité.
« Considérant qu'aux termes de l'article L. 332-6-1 du code de l'urbanisme alors en vigueur : Les contributions aux dépenses d'équipements publics prévus au 2° de l'article L. 332-6 sont les suivantes (...)2° (...)e) Les cessions gratuites de terrains destinés à être affectés à certains usages publics qui, dans la limite de 10 % de la superficie du terrain auquel s'applique la demande, peuvent être exigées des bénéficiaires d'autorisations portant sur la création de nouveaux bâtiments ou de nouvelles surfaces construites ;(...) ; que ces dispositions n'ouvrent à l'administration qu'une faculté de mettre à la charge du pétitionnaire une cession gratuite de terrain dont elle n'est pas tenue de faire usage ;
Considérant, en l'espèce, que M. A a déposé le 29 mai 2007 une demande de permis de construire une maison d'habitation ; que par un courrier en date du 22 juin 2007, il lui a été notifié le délai d'instruction de sa demande qui devait s'achever le 29 juillet 2007, date à laquelle, faute de décision , il était réputé être bénéficiaire d'un permis de construire tacite ; qu'il est constant qu'à l'issue du délai d'instruction de cette demande, un permis de construire tacite est né le 29 juillet 2007 dépourvu par définition de toute contribution ; que par un arrêté en date du 14 août 2007 le maire de la COMMUNE DE BESANCON a accordé à M. A le permis de construire sollicité en l'assortissant cependant de prescriptions dont la cession gratuite de 10 % du terrain d'assiette du projet ; que cette décision, en tant qu'elle porte cession gratuite d'une partie du terrain, doit être regardée comme ayant rapporté la décision implicite du maire en date du 29 juillet 2007 de ne pas soumettre le bénéficiaire du permis à cette contribution ; que cependant, le permis de construire de M. A pouvait être légalement délivré sans qu'il soit assorti d'une obligation de cession gratuite, celle-ci étant, comme il a été dit ci-dessus, facultative ; que par suite, le maire de la COMMUNE DE BESANCON ne pouvait, par l'arrêté du 14 août 2007, procéder au retrait de la décision du 29 juillet 2007, créatrice de droits, qui n'était entachée d'aucune illégalité en ne comportant pas cette obligation de cession »
Encore une illustration des dangers pour les services compétents de laisser naître, par leur silence, une autorisation de construire tacite.
En effet, il est de jurisprudence constante que l'administration ne peut retirer une décision individuelle créatrice de droit - hormis l'hypothèse dans laquelle il est satisfait à une demande du bénéficiaire - que si cette décision est illégale (CAA Paris, 2 juill. 2002, M. C., AJDA 2002.1492 & article 23 de la loi du 12 avril 2000 pour les décisions implicites d'acceptation).
Le Code de l'urbanisme prévoit expressément cette condition (article L.424-5).
Partant, l'autorité compétente ne saurait substituer à une autorisation tacite une décision expresse en l'assortissant de prescriptions si ne dépend pas de celles-ci la légalité de l'autorisation d'urbanisme.
Tel n'est pas le cas, comme l'a jugé la Cour Administrative d'Appel de NANCY, d'une participation aux dépenses d'équipements publics formalisée par une cession gratuite de terrain (article L.332-6-1 du Code de l'urbanisme) dont la prescription au constructeur ne constitue pas pour l'administration une obligation conditionnant la légalité du permis de construire.
Olivier SAVIGNAT
Une réponse ministérielle très intéressante pour le praticien des autorisations d'urbanisme vient d'être publiée :
Texte de la réponse Réponse publiée au JO le : 06/07/2010 page : 7645 : "La réforme du code de l'urbanisme a été conduite dans le sens de la simplification et de la clarification des procédures administratives. Elle a conduit à diminuer de façon importante les pièces exigées au titre de l'urbanisme en privilégiant le système déclaratif et en arrêtant une liste exhaustive des pièces nécessaires à l'instruction des demandes d'autorisation. Toutefois, le système déclaratif ne remet pas en cause les responsabilités qui incombent à chacun. Aussi, lorsqu'un copropriétaire demande un permis de construire, il lui appartient d'obtenir l'accord des copropriétaires au préalable. Lorsque cet accord n'a pas été recueilli, le permis obtenu grâce à une fausse déclaration est illégal. Cette pratique constitue une fraude et la jurisprudence (CE, 17 juin 1955, Silberstein) autorise, dans le cas où la preuve de la fraude est apportée, le retrait du permis par l'autorité compétente sans conditions de délais sur demande de la copropriété. Cette décision s'effectue sous réserve d'une procédure contradictoire dans laquelle le bénéficiaire du permis présente ses observations écrites. Par ailleurs, lorsque le permis est obtenu avec l'accord de la copropriété, un copropriétaire peut engager un recours dans le délai de deux mois prévus par l'article R. 600-2 du code de l'urbanisme. Il n'est donc pas dans l'intérêt du demandeur de passer outre l'avis des copropriétaires. Il n'y a, en conséquence, aucune modification à apporter à la réglementation en vigueur"
Il n'est pas nécessaire de rajouter de nombreuses observations à celles tout à fait pertinentes publiées sous cette réponse sur le site de mon Confrère, Patrick E. Durand, auquel renvoie le lien suivant : http://jurisurba.blogspirit.com/
Je me bornerai donc à faire quelques brèves remarques :
Cette position de l'administration a pour objet de clarifier un débat doctrinal qui s'était engagé quant aux conséquences de la suppression de l'obligation de fournir le titre habilitant à construire (art. R.421-1-1 ancien du Code de l'urbanisme) et son remplacement par la production d'une simple attestation du pétitionnaire de sa qualité pour déposer une demande de permis de construire (art. R.423-1) intégrée d'ailleurs dans le formulaire Cerfa de demande comme le fait justement remarquer mon confrère.
Pour certains, l'exemption du « titre habilitant à » dans le nouveau régime traduisait la volonté claire de l'administration de ne plus avoir à contrôler l'autorisation du pétitionnaire non propriétaire et à entrer ainsi dans des considérations étrangères au droit de l'urbanisme.
Pour d'autres, au contraire, le nouvel article R.423-1 du Code de l'urbanisme a repris en l'adaptant l'article R.421-1-1 du même code, en sorte que la jurisprudence qui s'est développée autour de la théorie du « propriétaire apparent » trouverait toujours à s'appliquer, l'administration demeurant tenue de retirer un permis qui aurait été délivré au terme d'une fausse attestation.
C'est cette dernière position qui a été logiquement retenue par l'administration dans la réponse ministérielle susvisée.
Toutefois et à notre sens, il serait inexact de considérer que le nouvel article R.423-1 du Code ne serait qu'une reprise de l'article R.421-1-1.
Au plan pratique, il nous semble que le nouveau système ne sera pas sans conséquences.
Au stade de l'instruction tout d'abord, sous le régime antérieur à la réforme, le service instructeur devait s'assurer de la qualité du pétitionnaire lorsque celui-ci ne s'identifiait pas comme propriétaire du terrain concerné par la demande.
Bien que la qualité du pétitionnaire demeure dans le nouveau régime une condition de la légalité du permis, ceci ne sera plus désormais le cas puisqu'une « attestation » qui résultera de la simple signature apposée par le pétitionnaire sur le formulaire Cerfa de demande selon laquelle il a bien qualité, sans d'ailleurs qu'il ait à préciser à quel titre (propriétaire, mandataire, coïndivisaire, bénéficiaire d'une expropriation), satisfera aux exigences de l'article R.423-1 du Code de l'urbanisme.
De ce point de vue, si comme on peut le penser les auteurs de la réforme ont eu pour but de décharger l'administration du soin de vérifier des titres sur lesquels il lui était difficile de prendre position eu égard à leur nature de droit privé et à leur possible complexité (on songe particulièrement aux travaux soumis à permis de construire dans les copropriétés qui devaient être autorisés dans certains conditions fixées par la loi du 10 juillet 1965), le résultat paraît acquis puis qu'aucun contrôle ne doit plus (on pourrait même écrire « ne peut plus ») être effectué à ce stade.
Si contrôle il peut y avoir, c'est postérieurement à la délivrance du permis lorsqu'un tiers (par exemple un copropriétaire) soulèvera soit l'absence de toute autorisation pour les travaux soumis à permis soit la validité de l'autorisation si elle concerne un projet de travaux différent de celui ayant fait l'objet du permis.
Dans l'un comme dans l'autre cas, il nous semble qu'il y aura bien eu attestation d'une fausse qualité puisque le copropriétaire ne se sera pas assuré d'une autorisation préalable portant bien sur les travaux soumis à permis de construire.
Il serait effectivement possible à l'administration ayant accordé le permis de le retirer sans condition de délai , comme cela était antérieurement le cas lorsque le permis était obtenu par fraude.
Mais ceci suppose que l'administration, une fois le permis délivré, se livre à un contrôle du titre et l'on ne voit pas bien pour quelles raisons elle ferait a posteriori ce qu'elle est dispensée de faire a priori en vertu du nouveau texte.
C'est plutôt sur le contrôle du Juge administratif sur la légalité du permis lorsqu'il a été demandé par une personne sans qualité qu'il y lieu de s'arrêter pour montrer en quoi l'article R.423-1 du Code de l'urbanisme peut l'affecter.
Sous le régime antérieur, il était admis que l'administration ne pouvait exercer qu'un contrôle limité sur les titres habilitant les personnes non propriétaires à solliciter un permis pour les raisons que l'on a indiquées plus haut.
Ceci justifiait la position de la jurisprudence de ne retenir l'illégalité du permis à ce titre que lorsqu'un manque ou un défaut évident aurait du être décelé par le service instructeur. L'illégalité se réduisait en quelque sorte à un défaut de vigilance de l'autorité administrative.
Si tel n'était pas le cas, et même si le titre était vicié, la légalité du permis pour ce motif n'était pas affectée par le défaut de qualité du demandeur.
Désormais il nous semble que la situation risque d'être différente car si l'administration n'exerce plus de contrôle, c'est dans le cadre contentieux (sur recours de tiers) et sur la base de l'ensemble des éléments que le demandeur aura attesté lui donner qualité que devrait, selon nous, porter le contrôle du Juge.
Et le vice tenant au défaut de qualité qui sera contrôlé par le Juge devrait être relevé chaque fois que l'examen des éléments fournis par le pétitionnaire et appréciés par le Tribunal avec les moyens dont celui-ci dispose empêcheront de lui reconnaître le droit d'obtenir le permis.
Même si ce contrôle devra connaître des limites, il nous semble que celui-ci devrait être plus poussé que le contrôle antérieur.
C'est peut-être un paradoxe né de la nouvelle disposition du Code de l'urbanisme que d'avoir, en réduisant le rôle de l'administration pour s'assurer de la qualité du demandeur, indirectement renforcé le contrôle du Juge administratif sur le respect de l'article R.423-1 du Code de l'urbanisme.
Ce n'est pas parce que cet effet est involontaire qu'il ne faut pas s'en féliciter.
Article R.600-1 du Code de l'urbanisme : l'irrecevabilité d'une demande d'annulation d'un permis de construrie pour défaut de notification ne fait pas obstacle à la recevabilité d'une seconde requête ayant le même objet déposée dans le délai de recours et régulièrement notifiée.
1- Lorsqu'une requête contentieuse déposée devant le Tribunal administratif n'a pas été notifiée conformément à l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme, un second recours formé dans le délai de deux mois et ayant fait l'objet d'une notification régulière est-il recevable ?
Telle est la question qu'avait à régler avant l'examen du fond le Tribunal administratif de Melun.
Un requérant avait déposé le 15 mars 2005 devant ce tribunal une requête en annulation d'un permis de construire un bâtiment d'habitation délivré par le maire de Nanteuil-les-Meaux.
Suite à la mise en demeure du Tribunal de notifier son recours conformément aux dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme, le requérant n'avait pas déféré à celle-ci mais choisi de déposer devant le Tribunal une nouvelle requête (le 11 mai 2005) qu'il avait notifiée dans le délai de 15 jours au titulaire du permis et au maire l'ayant accordé.
Le Tribunal de Melun dans son jugement du 1er janvier 2005 a jugé que le mémoire produit le 11 mai 2005 par le requérant ne saurait constituer, nonobstant la dénomination donnée par le requérant, une requête introductive d'instance permettant de régulariser la procédure et a rejeté comme irrecevable le recours.
La Cour administrative d'appel de Paris, dans un arrêt du 16 octobre 2008, a considéré quant à elle que le Tribunal avait jugé à tort que le second recours (déposé le 11 mai 2005) s'analysait comme un mémoire complémentaire dans l'instance ouverte sur le premier recours et a tenu en conséquence pour recevable ce second recours régulièrement notifié.
Contrairement à la motivation implicite qui sous-tendait la décision des premiers Juges refusant d'admettre qu'un second recours puisse régulariser le premier, la Cour estime qu':
«Aucune disposition réglementaire ou législative ne fait obstacle à ce qu'un requérant présente successivement à l'encontre d'une même décision plusieurs demande d'annulation ou, contrairement à ce que soutient la commune, subordonne la recevabilité des demandes ultérieures au désistement des demandes précédentes ».
2- La loi n° 94-112 du 9 février 1994 portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et de construction dite « loi Bosson » impose que tout recours administratif ou contentieux contre un document d'urbanisme ou une décision relative à l'utilisation ou l'occupation du sol soit notifié par son auteur dans les quinze jours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation, sous peine d'irrecevabilité.
Cette disposition, dont l'objet paraît simple, a en fait soulevée de sérieuses difficultés d'interprétation de la part des juridictions administratives et justifié que soit par deux fois consulté le Conseil d' Etat sur le fondement de l'article L. 111-3 du code de justice administrative.
3 - Sur la question qui nous intéresse ici le Tribunal administratif de Melun avait pris une position restrictive en considérant que le second mémoire déposé et régulièrement notifié ne constituait qu'un mémoire complémentaire dont la notification ne pouvait rendre la requête recevable.
Il s'était placé, peut-on penser, dans une logique procédurale qui n'admettait pas que puissent être formés par le même requérant contre le même acte plusieurs recours distincts de sorte que la seconde requête ne pouvait ouvrir une nouvelle instance.
Il ne s'agissait que d'une production complémentaire au premier recours insusceptible de régulariser le vice d'irrecevabilité affectant la requête initiale.
Cette position part du principe que le législateur n'a eu en vue que le dépôt d'une seule requête et que le défaut de notification régulière affecte de manière définitive la recevabilité de celle-ci.
Dans cette perspective, le dépôt d'une nouvelle requête ne pourrait être admis que si, préalablement au dépôt de la seconde requête, il y avait eu désistement de la première.
C'est en tout cas ce qu'avait déjà jugé le Tribunal administratif de Nice en partant de la même analyse, même si le Tribunal de Melun ne s'est pas prononcé sur la question du désistement .
4- Sur la même question, la Cour administrative d'appel de Paris a porté une autre appréciation .
Elle a, si l'on peut dire, apprécié le texte de l'article R.600-1 en lui-même, comme ne posant comme seule condition à la recevabilité de la requête que celle de la notifications de celle-ci dans le délai de quinze jours et considéré qu'une requête remplissant cette condition était de ce fait recevable, sans s'attacher à la question de l'irrecevabilité d'une requête antérieure ou d'un éventuel désistement d'une précédente requête déposée.
Dans cette perspective donc, toute requête satisfaisant aux conditions de l'article R.600-1 du code de l'urbanisme doit être regardée comme recevable dès lors par ailleurs qu'elle est déposée dans le délai de deux mois.
L'article R.600-1 en cause n'a pour seul effet que d'imposer une condition supplémentaire de notification destinée à l'information des personnes concernées ou intéressées par l'action contentieuse qui parait constituer l'objectif premier de la disposition en cause.
Cette solution ne manque pas de logique sur le plan de la procédure en regardant l'irrecevabilité de la première requête comme n'entraînant aucune déchéance de l'action que la seconde requête peut ainsi rouvrir.
Elle s'inscrit enfin dans la tendance naturelle qu'a le Juge administratif à limiter au maximum les causes d'irrecevabilité des recours (R.Chapus,Droit du contentieux administratif,Montchrestien,10 ème éd.,p..387-388).
5- Cette décision pourrait être rapprochée de l'avis du Conseil d' Etat rendu sur la question de savoir si le défaut de notification d'un recours administratif faisait obstacle à la recevabilité d'un recours contentieux.
Il est remarquable d'observer que le Conseil d' Etat, tout en rappelant le principe inscrit dans la loi selon lequel le recours administratif doit être notifié par son auteur « à peine d'irrecevabilité du recours contentieux qu'il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif », en a limité au maximum les effets et admis la recevabilité du recours contentieux suivant un recours administratif non notifié sous la seule condition que le recours contentieux soit déposé dans les deux mois de la décision et régulièrement notifié (C.E., avis, 1er mars 1996, Assoc. Soisy Etiolles Environnement, AJDA, 1996, p.566).
Cette question, ainsi que celle qu'il n'y a pas lieu de développer ici de savoir si un second recours administratif notifié pouvait avoir pour effet de proroger le délai de recours contentieux lorsqu'un premier recours n'avait pas respecté les dispositions de l'article R.600-1 du code de l'urbanisme , étaient certes importantes.
Il reste que toutes les questions soulevées par la disposition en cause ne sont peut-être pas épuisées et que pourraient surgir de la pratique des questions non encore évoquées.
Il semble bien, en effet, que la loi Bosson ait introduit dans le jeu normal des règles de recevabilité des recours contre les décisions administratives un élément nouveau dont les juridictions ont du mal à apprécier la portée quant au point de savoir si le non-respect entraîne une irrecevabilité définitive de la requête ou si la procédure peut être ouverte par une requête ultérieure.
On ne peut se borner constater qu'il y a sur la question de la recevabilité d'une second recours contentieux notifié une réelle divergence d'interprétation de la disposition introduite par la loi Bosson.
Sans doute faudra-t-il qu'intervienne pour clore le sujet un avis du Conseil d'Etat ou un arrêt de cassation.
Olivier SAVIGNAT
Avocat à la Cour