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SECURITE : modification de la règlementation du travail concernant les installations électriques
Au JO du 1er septembre 2010 ont été publiés trois textes règlementaires qui, modifiant le Code du travail, opèrent une réforme des obligations de l'employeur en matière de sécurité des installations électriques.
La modification de la règlementation du travail opérée résulte des textes suivants :
- décret n° 2010-1016 du 30 août 2010 relatif aux obligations de l'employeur pour l'utilisation des installations électriques des lieux de travail ;
- décret n° 2010-1017 du 30 août 2010 relatif aux obligations des maîtres d'ouvrage entreprenant la construction ou l'aménagement de bâtiments destinés à recevoir des travailleurs en matière de conception et de réalisation des installations électriques ;
- décret n° 2010-1018 du 30 août 2010 portant diverses dispositions relatives à la prévention des risques électriques dans les lieux de travail.
Ces textes, codifiés dans le Code du travail, concernent en particulier la classification des installations, l'obligation de l'employeur de faire procéder à des contrôles périodiques et prévoient la possibilité, pour les inspecteurs et contrôleurs du travail, de faire procéder à un contrôle de conformité par un organisme agréé ou accrédité à la charge financière de l'employeur contrôlé.
Ces dispositions concernent naturellement les établissements de santé et les établissements et services sociaux et médico-sociaux.
Mais elles concernent également les professionnels de santé libéraux qui emploient du personnel puisque le nouvel article R. 4535-11 du Code du travail inclut explicitement, dans le champ d'application de la règlementation, les travailleurs indépendants.
Le nouveau dispositif règlementaire entrera en vigueur le 1er juillet 2011.
Une circulaire n° DGCS/2A/2010/254 du 23 juillet 2010 relative au renforcement de la lutte contre la maltraitance des personnes âgées et des personnes handicapées et au développement de la bientraitance dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux relevant de la compétence de l'Agence régionale de santé (ARS) définit la politique et les modalités de contrôle des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) par les services des Agences.
La circulaire détaille quatre axes d'intervention des ARS en matière de lutte contre la maltraitance des personnes accueillies ou accompagnées en ESSMS :
- le signalement et le traitement des situations de maltraitance ;
- le contrôle et l'accompagnement ESSMS ;
- l'amélioration de la connaissance de la maltraitance en institution et du suivi des signalements par le renseignement des systèmes d'information « PRISME » et « PLAINTES » ;
- la mise en oeuvre d'une politique globale de développement de la bientraitance dans le secteur social et médico-social.
Au BO Santé n° 2010/7 du 15 août 2010 (p. 357) a été publiée l'instruction DGOS/PF n° 2010-192 du 9 juin 2010 relative aux modalités pratiques de mise à la disposition du public par l'établissement de santé, des résultats des indicateurs de qualité et de sécurité des soins.
Cette instruction définit les modalités pratiques de mise en oeuvre des articles 5 de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 (loi HPST), L. 6144-1, L. 6161-2 et D. 6111-23 du Code de la santé publique (CSP), du décret n° 2009-1763 du 30 décembre 2009 relatif aux dispositions applicables en cas de non respect de la mise à disposition du public par les établissements de santé des résultats des indicateurs de qualité et de sécurité des soins et, enfin, de l'arrêté du 30 décembre 2009 fixant les conditions dans lesquelles l'établissement de santé met à la disposition du public les résultats, publiés chaque année, des indicateurs de qualité et de sécurité des soins.
Au-delà du texte même de l'instruction, l'intérêt du lecteur se portera sur ses trois annexes qui concernent :
- la description des modalités concrètes de mise à la disposition du public des résultats des indicateurs ;
- la définition du modèle de données de comparaison des résultats des indicateurs ;
- les fiches descriptives des indicateurs.
La Cour de cassation, dans un arrêt du 17 juin 2010, a admis l'entière et exclusive responsabilité d'un parent d'un résidant qui, à l'occasion d'une visite, avait causé par l'allumage d'une bougie parfumée un incendie mortel dans la maison de retraite.
Les faits
Une femme vient rendre visite à sa mère, grabataire, résidante dans un établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD). Lors de cette visite, elle allume deux bougies parfumées achetées dans le commerce. Elle les pose sur une tablette en verre située en face du lit. Elle met un terme à sa visite quand deux aides-soignantes entrent dans la chambre pour changer la vieille dame. Les bougies demeurent allumées et trois heures quarante plus tard, un incendie se déclare dans la chambre. La résidante décède dans les flammes ; onze autres résidents grabataires perdent la vie, asphyxiés par les fumées.
La procédure & la solution
Au terme d'une expertise judiciaire sur les circonstances de l'incendie et d'une instruction pénale ayant donné lieu à l'intervention de la police scientifique, les parents de deux résidants décédés saisissent le Tribunal de grande instance d'une demande d'indemnisation qu'ils dirigent contre la fille et son assureur.
En appel, les proches des résidants décédés soutiennent que la fille a, par l'allumage des bougies parfumées, commis une faute d'imprudence à l'origine de l'incendie. La Cour accueille leur argument et condamne la visiteuse et son assureur sur le fondement des articles 1382 et 1383 du Code civil.
La fille et son assureur se pourvoient alors, faisant valoir plusieurs raisons de fait et de droit de nature à les exonérer de toute responsabilité :
- le règlement intérieur de l'EHPAD n'interdisait pas l'allumage de bougies dans les chambres ;
- les bougies parfumées en cause, dès lors qu'elles étaient en vente dans le commerce, devaient nécessairement répondre à des normes de sécurité adéquates à leur commercialisation en vue d'une utilisation domestique, donc dans une chambre ;
- à la surveillance des bougies par la fille pendant la visite devait nécessairement succéder celle des aides-soignantes lorsqu'elles sont entrées dans la chambre ;
- l'établissement ne disposait pas d'un système de désenfumage et les matelas n'étaient pas ignifugés conformément aux normes de sécurité en vigueur ;
- l'engagement de la responsabilité civile suppose la caractérisation d'un lien de causalité direct et certain entre le fait générateur du dommage et ses conséquences préjudiciables. Or en l'espèce, ni les invstigations de la police scientifique ni le rapport d'expertise n'avaient pu établir la cause matérielle exacte de l'incendie et la Cour d'appel avait opéré par présomption, estimant que l'allumage d'une bougie pouvait être dangereuse et qu'aucun élément factuel ne permettait d'accréditer une autre hypothèse de départ du feu.
La Cour de cassation - dont l'office se limite ordinairement à l'examen des seules questions de droit, l'appréciation des circonstances de fait revenant au juge du fond - prend ici la peine d'examiner attentivement l'ensemble des éléments du débat :
"Mais attendu que l'arrêt retient, par motifs propres et adoptés, qu'il existe un faisceau de présomptions suffisamment graves, précises et concordantes permettant de retenir que l'origine de l'incendie réside dans l'allumage des bougies par Mme X... dans la chambre de sa mère vers 15 heures 30 ; qu'une durée de combustion de 3 heures 30 pour une bougie correspondant à la période de temps écoulée entre le départ de Mme X... et de départ du feu est tout à fait usuelle ; qu'au regard des conclusions de l'expertise judiciaire, aucun élément ne permet d'accréditer une autre hypothèse de départ du feu ; que si le règlement intérieur de la maison de retraite ne comportait pas d'interdiction spécifique concernant les bougies, Mme X..., qui était au fait d'un précédent début d'incendie causé par une bougie allumée par sa soeur dans la chambre de sa mère, a commis une faute d'imprudence en laissant les bougies allumées à son départ vers 15 heures 40, sachant que sa mère, grabataire, ne pouvait intervenir en raison de son état ; que la circonstance que deux aides-soignantes n'aient pas vu les bougies peut s'expliquer par la configuration des lieux et leurs diverses occupations ; que le comportement de Mme X... est à l'origine première et déterminante de l'incendie ayant causé la mort par asphyxie des pensionnaires même si d'autres causes aggravantes sont intervenues tenant à l'absence d'un système de désenfumage et l'usage d'un matelas ne répondant pas aux normes de sécurité ; que, par ces constatations et énonciations, procédant d'une appréciation souveraine des éléments de fait et de preuve, la cour d'appel a caractérisé la faute d'imprudence de Mme X... et sa relation de causalité directe et certaine avec les préjudices subis ;"
La Haute juridiction confirme donc l'arrêt d'appel et rejette le pourvoi.
L'intérêt de l'arrêt
Cette décision présente plusieurs intérêts juridiques et pratiques pour les professionnels :
- la question soulevée à propos d'une éventuelle violation du règlement de fonctionnement doit inciter à la prudence s'agissant de la rédaction de ce règlement. En l'espèce, la recherche de faute ne visait pas la résidante mais sa fille venue en visite. Si l'arrêt n'apporte pas davantage de précisions sur ce point, un débat a - ou aurait - pu avoir lieu sur l'opposabilité du règlement de fonctionnment aux visiteurs, qui ne sont pas les cocontractants de l'établissement. Or si le règlement de fonctionnement a une valeur juridique, c'est sur un fondement contractuel et à l'égard seulement des résidants. C'est pourquoi il pourrait être opportun d'indiquer dans un tel règlement qu'il appartient au résidant de veiller à son respect par les visiteurs qu'il reçoit. A l'occasion, il serait également prudent d'inclure dans ce document l'énoncé d'une interdiction d'allumer des bougies dans les chambres ;
- la commission de fautes par l'établissement - en l'espèce, l'absence de système de désenfumage et de matelas ignifugés - peut ne pas justifier un partage de responsabilités dès lors que ces fautes n'ont pas directement concouru à la réalisation du dommage mais n'ont constitué qu'une aggravation de celui-ci. Le juge prend en considération le seul acteur de "l'origine première et déterminante" du sinistre ;
- la responsabilité du visiteur d'un résidant en EHPAD s'apprécie au regard de la connaissance qu'il a de l'état de santé de la personne qu'il vient visiter. En l'espèce, la fille savait que sa mère était grabataire, elle pouvait en déduire que cette dernière ne pourrait intervenir en cas de problème causé par une bougie allumée, c'est pourquoi elle a commis une faute d'imprudence ;
- l'obligation de vigilance du personnel n'est pas absolue et le juge peut considérer comme légitime que certains faits aient pu, en raison de la configuration des lieux et des activités assurées, lui échapper. Il s'agit là d'une solution rassurante en ce qu'elle rejoint l'idée selon laquelle, dans le secteur social et médico-social, l'obligation dite "de surveillance éducative" constitue en principe une obligation de moyen ;
- si l'obligation de sécurité qui pèse sur l'établissement constitue au vu de la jurisprudence une obligation de résultat, pour autant celle-ci trouve sa limite dans le comportement des visiteurs qui, de manière autonome, peuvent provoquer un dommage. Il s'agit là du cas d'exonération du fait d'un tiers.
Cass., Civ. 2, 17 juin 2010, n° 09-66253
L'article L. 6314-1 du Code de la santé publique (CSP) issu de la loi HPST a défini une mission de service public dite de permanence des soins dont le décret n° 2010-809 du 13 juillet 2010 , publié au JO du 17 juillet 2010, vient préciser les modalités d'organisation par codification des nouveaux articles R. 6315-1 et suivants du CSP.
Il convient de préciser que la mission de permanence des soins a pour objet de répondre aux besoins de soins non programmés :
- tous les jours de 20 heures à 8 heures ;
- les dimanches et jours fériés de 8 heures à 20 heures ;
- en fonction des besoins de la population évalués à partir de l'activité médicale constatée et de l'offre de soins existante : le samedi à partir de midi, le lundi lorsqu'il précède un jour férié, le vendredi et le samedi lorsqu'ils suivent un jour férié.
L'organisation de la mission de permanence des soins passe, au niveau régional, par la définition de territoires de permanence des soins par le directeur général de l'Agence régionale de santé (ARS).
La permanence des soins est assurée par :
- les médecins exerçant dans les cabinets médicaux ;
- les maisons de santé ;
- les pôles de santé ;
- les centres de santé ;
- les médecins exerçant dans les associations de permanence des soins ;
- le cas échéant, tout autre médecin ayant conservé une pratique clinique reconnue par une attestation du Conseil départemental de l'Ordre des médecins et ayant fait l'objet d'une convention entre le praticien et l'ARS ;
- les établissements de santé dans les conditions fixées par l'ARS.
Les demandes téléphoniques d'intervention médicale au titre de la permanence des soins sont traitées par une régulation téléphonique assurée, au numéro 15, par les centres de réception et de régulation des appels (CRRA) des services d'aide médicale urgente (SAMU) qui comprennent à cet effet un médecin régulateur dédié. Ce dernier, le cas échéant, peut effectuer des prescriptions médicamenteuses par téléphone selon les standards de la Haute autorité de santé (HAS).
Lire l'intégralité du décret pour plus de précisions.
Au JO du 11 juillet 2010 a été publié le décret n° 2010-782 du 8 juillet 2010 modifiant le décret n° 2000-810 du 24 août 2000 relatif à la mise sur le marché des ascenseurs.
Ce décret, pris pour la transposition de l'article 24 de la directive n° 2006/42/CE du 17 mai 2006, prévoit en partciulier la création d'espaces suffisants aux extrêmités de la gaine de l'ascenseur. Par ailleurs, il modifie le décret n° 2000-810 du 24 août 2000 relatif à la mise sur le marché des ascenseurs.
La modification du décret du 24 août 2000 (article 1er du texte nouveau) entre en vigueur le 12 juillet 2010.
La transposition de l'article 24 de la directive (article 2 du texte nouveau) entrera en vigueur le 1er mars 2011.
Au JO du 6 juillet 2010 a été publié un arrêté du 24 mai 2010 portant approbation de diverses dispositions complétant et modifiant le règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public.
Les modifications opérées portent sur :
- l'article CO 20, relatif à la réaction au feu des composants et équipements de façades ;
- l'article CO 21, afférent à la résistance à la propagation verticale du feu par les façades comportant des baies.
Au JO du 15 juin 2010 a été publié un arrêté du 7 juin 2010 portant approbation de diverses dispositions complétant et modifiant le règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public (ERP).
Cet arrêté a modifié le plan du règlement en créant une section "éléments à vocation décorative" qui traite notamment des arbres de Noël et décorations florales. Il a également inséré diverses dispositions relatives aux appeareils à combustion et, notamment, à ceux qui consomment de l'éthanol.
Au JO du 9 février 2010 a été publié un arrêté du 1er février 2010 relatif à la surveillance des légionelles dans les installations de production, de stockage et de distribution d'eau chaude sanitaire. Les prescriptions techniques qu'il contient s'appliquent aux établissements de santé ainsi qu'aux établissements et services sociaux et médico-sociaux.
Au JO du 16 février 2010 a été publié un arrêté du 11 décembre 2009 portant approbation de diverses dispositions complétant et modifiant le règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public (ERP).
Ce long texte apporte des compléments et des modifications techniques au règlement de sécurité des ERP, notamment sur les points suivants :
- les espaces d'attente sécurisés ;
- les centrales de traitement d'air ;
- les unités de toiture monoblocs ;
- les installations électriques (réseaux, tableaux), les groupes électrogènes, les batteries d'accumulateurs ;
- les dispositifs d'éclairage, y compris l'éclairage de sécurité ;
- l'organisation, les missions et la formation du personnel du service de sécurité incendie ;
- les obligations et missions de l'exploitant lorsque le bâtiment est ouvert au public ;
- certaines installations techniques particulières.
Au BO Santé n° 2009/11 du 15 décembre 2009 (p. 390 et s.) a été publiée la circulaire DGS/MC2 n° 2009-311 du 5 octobre 2009 relative aux médicaments dans les centres de soins d'accompagnement et de prévention en addictologie (CSAPA).
Cette circulaire a pour objet de présenter, après les modifications introduites dans le Code de la santé publique par le décret n° 2009-743 du 19 juin 2009, la réglementation applicable à la prescription, la délivrance, l'approvisionnement et la gestion des médicaments dans les CSAPA.
L'article 124 de la loi n° 2009-279 du 21 juillet 2009 relative à l'hôpital, aux patients, à la santé et aux territoires (loi HPST) a complété le Code de l'action sociale et des familles (CASF) pour permettre l'aide à l'administration des médicaments en établissement social ou médico-social par des personnels éducatifs.
Le nouvel article L. 313-26 du CASF dispose en effet :
"Au sein des établissements et services mentionnés à l'article L. 312-1, lorsque les personnes ne disposent pas d'une autonomie suffisante pour prendre seules le traitement prescrit par un médecin à l'exclusion de tout autre, l'aide à la prise de ce traitement constitue une modalité d'accompagnement de la personne dans les actes de sa vie courante.
L'aide à la prise des médicaments peut, à ce titre, être assurée par toute personne chargée de l'aide aux actes de la vie courante dès lors que, compte tenu de la nature du médicament, le mode de prise ne présente ni difficulté d'administration ni d'apprentissage particulier.
Le libellé de la prescription médicale permet, selon qu'il est fait ou non référence à la nécessité de l'intervention d'auxiliaires médicaux, de distinguer s'il s'agit ou non d'un acte de la vie courante.
Des protocoles de soins sont élaborés avec l'équipe soignante afin que les personnes chargées de l'aide à la prise des médicaments soient informées des doses prescrites et du moment de la prise."
Les conditions (cumulatives) de cette permission légale sont les suivantes :
- la personne concernée n'a plus l'autonomie suffisante pour prendre elle-même son traitement ;
- le traitement en cause a été prescrit par un médecin ;
- le traitement identifie le ou les médicaments qui peuvent faire l'objet d'une aide à la prise. Cette information doit être donnée par le médecin prescripteur qui précise, médicament par médicament, s'il est nécessaire de recourir à l'intervention d'un auxiliaire médical ;
- la prise du médicament ne présente ni difficulté d'administration ni apprentissage particulier ;
- l'aide à la prise du médicament est apportée par un professionnel chargé de l'aide aux actes de la vie courante ;
- les professionnels chargés de l'aide à la prise des médicaments doivent avoir été informés de la posologie et du moment de la prise par des protocoles de soins élaborés avec l'équipe soignante.
L'effet de cette nouvelle permission légale est d'autoriser la distribution des médicaments par des professionnels autres que les médecins, infirmiers, aides-soignants et aide médico-psychologiques. En effet, jusqu'à l'entrée en vigueur du texte nouveau, l'aide à l'administration d'un médicament constituait un acte médical par délégation qui relevait d'un monopole d'exercice professionnel dont étaient exclus les personnels éducatifs, avec les risques que l'on sait en matière de responsabilité.
Au JO du 25 novembre 2009 est paru un arrêté du 13 octobre 2009 modifiant l'arrêté du 2 juillet 1982 relatif aux transports en commun de personnes qui impose que les autocars soient munis de dispositifs préventifs d'éthylotest antidémarrage et confirme l'obligation d'équipement en ceintures de sécurité.
L'intérêt esentiel du texte réside dans les échéances qu'il a fixées :
- à partir du 1er janvier 2010, tout autocar mis pour la première fois en circulation devra être équipé dès lors qu'il servira au transport en commun d'enfants ;
- à partir du 1er septembre 2015, tous les autocars devront être équipés, quels que soient leur date de mise en service et l'âge de leurs passagers ;
- à compter du 1er septembre 2009, l'obligation de disposer de ceintures de sécurité pour tous les passagers des autocars sera par ailleurs généralisée.
Au BO Santé n° 2009/10 du 15 novembre 2009 (p. 432) est parue la circulaire interministérielle DGS/EA4/DGCIS/DSC n° 2009-286 du 15 septembre 2009 relative aux modalités d'application des dispositions réglementaires et techniques relatives aux piscines privatives à usage collectif dans les établissements de tourisme.
En dépit de son titre qui semble restreindre le texte au seul périmètre des établissements de tourisme, cette circulaire présente un intérêt pour les acteurs du secteur social et médico-social dans la mesure où elle propose une description synthétique des éléments de législation et de règlementation qui sont applicables aux établissements :
- le Code de la santé publique et notamment ses articles L. 1332-1 et suivants, qui s'attache essentiellement
à la qualité de l'eau ;
– le Code de la construction et de l'habitation, articles L. 128-1 et suivants relatifs à la sécurité des piscines qui portent sur la prévention des risques de noyade notamment à l'égard des enfants de moins de cinq ans ;
– le Code du sport, notamment les articles L. 322-1 et suivants, ainsi que l'arrêté du 14 septembre 2004 portant prescription de mesures techniques et de sécurité dans les piscines privatives à usage collectif dont l'objectif principal est d'assurer la sécurité du baigneur dans la piscine et aux abords immédiats.
On pourra trouver plus de précisions sur cette règlementation sur le site Internet du Centre d'études sur les réseaux, les transports, l'urbanisme et les constructions publiques (CERTU) du Ministère de l'Ecologie, de l'Energie, du Développement durable et de l'Aménagement du territoire.
Par ailleurs, cette circulaire détermine la politique de contrôle de l'application de la règlementation qui sera mise en oeuvre par les services de l'Etat : il doit s'agir de contrôles coordonnés entre les divers services compétents, opérés à partir notamment de la liste des piscines dont l'ouverture a donné lieu à déclaration par l'exploitant, le tout dans un souci d'allègement des procédures administratives.
Au Journal officiel du 2 octobre 2009 est paru l'arrêté du 24 septembre 2009 portant approbation de diverses dispositions modifiant le règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public (ERP).
Les modifications opérées concernent essentiellement le comportement au feu des parois et plafonds, de l'agencement, du gros mobilier et de la décoration.
SECURITE : évolution de la notion de bâtiment d'habitation au sens de la règlementation ERP
Le décret n° 2009-1119 du 16 septembre 2009 relatif aux conditions d'évacuation dans les établissements recevant du public et aux dispositions de sécurité relatives aux immeubles de grande hauteur, paru au Journal officiel du 18 septembre 2009, modifie la notion de bâtiment d'habitation au sens de la règlementation applicable aux établissements recevant du public (ERP).
L'article 1er de ce décret modifie la définition de l'article R* 111-1-1 du Code de la construction et de l'habitation.
Constituent désormais des bâtiments d'habitation les bâtiments ou parties de bâtiment abritant un ou plusieurs logements, y compris les foyers, tels que les foyers de jeunes travailleurs et les foyers pour personnes âgées autonomes, à l'exclusion des locaux destinés à la vie professionnelle lorsque celle-ci ne s'exerce pas au moins partiellement dans le même ensemble de pièces que la vie familiale.
Il est précisé que sont considérés comme foyers pour personnes âgées autonomes les établissements dont le niveau de dépendance moyen des résidents est inférieur à un seuil qui sera fixé par arrêté conjoint des ministres chargés du logement, de l'intérieur et des personnes âgées, et qui accueillent une proportion de résidents dépendants dans la limite d'un taux fixé par cet arrêté à venir.
Toutefois, cette nouvelle définition ne s'applique pas d'agissant de la définition des obligations afférentes aux risques d'incendie et de panique (articles R. 123-1 à R. 123-55). Elle ne s'applique pas non plus aux immeubles de grande hauteur ou IGH (articles R. 152-4 et R. 152-5).
D'autres modifications sont apportées par le nouveau décret qui touchent :
- à la règlementation applicable aux IGH (typologie des catégories, parcs de stationnement, substances stockables, mesure de la suprficie)
- aux règles à prendre en compte pour l'autorisation et le contrôle des bâtiments.
En termes d'entrée en vigueur, la première modification afférente à la définition de la notion de bâtiment d'habitation produit ses effets immédiatement. Les autres modifications de la règlementation seront applicables aux demandes de permis de construire et d'autorisation des ERP et IGH qui seront déposées à partir du 1er janvier 2010.
SECURITE : bonjour le "DARDE" !
Au BO Santé n° 2009/7 du 15 août 2009 (p. 546 et s.) est parue la circulaire DGAS n° 2009-170 du 18 juin 2009 relative à la sécurité des personnes hébergées dans des établissements médico-sociaux en cas de défaillance d'énergie. L'intérêt majeur de cette circulaire réside dans la création d'un "document d'analyse des risques de défaillance électrique" (DARDE).
Cette circulaire commente les dispositions nouvelles, en matière de sécurité au cas de défaillance électrique dans les établissements sociaux et médico-sociaux, qui sont contenues dans le décret n° 2009-597 du 26 mai 2009. A cet égard, la circulaire correspond au commentaire de ce décret que nous avions publié sur ce blog dès le 29 mai 2009 (SECURITE : les obligations liées à la continuité de l'alimentation électrique sont étendues et précisées).
Au-delà du commentaire, la circulaire présente deux intérêts pratiques.
En premier lieu - et c'est sans doute là l'apport majeur - la circulaire comprend, en annexe II, un guide méthodologique du diagnostic des risques de sécurité liés aux défaillances électriques qui se présente sous la forme d'un "document d'analyse des risques de défaillance électrique" (DARDE). Ce document servira de référentiel d'audit pour les opérations de contrôle des établissements après le 14 septembre 2012 ; il peut, d'ici là, servir avantageusement de référence aux directeurs et directrices d'établissement et à leurs collaborateurs en charge de la sécurité.
En second lieu, la circulaire rappelle aux tarificateurs l'intérêt particulier qu'il convient de prêter aux demandes budgétaires liées aux achats et travaux de mise en sécurité et les invite à mobiliser les enveloppes de crédits non reconductibles. Néanmoins - mais ce n'est pas nouveau - rien n'est indiqué aux services déconcentrés sur la nécessité de prévoir l'amortissement des investissements ni sur l'attention qu'il faudrait réserver à d'éventuelles demandes de modification des plans pluriannuels d'investissement (PPI).
Le décret n° 2009-597 du 26 mai 2009 a étendu et précisé l'obligation faite à certains établissements médico-sociaux d'assurer la sécurité de la prise en charge s'agissant de la continuité de l'alimentation électrique.
Le décret n° 2007-1344 du 12 septembre 2007 pris en application de l'article 7 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 avait inséré, dans le Code de l'action sociale et des familles (CASF), de nouveaux articles R. 313-31 à R. 313-33 pour mettre à la charge des établissements d'éducation spéciale, des établissements pour personnes âgées et des foyers pour personnes adultes handicapées assurant un hébergement collectif et dispensant des soins une obligation de continuité de la prise en charge en cas de défaillance de l'alimentation électrique. Concrètement, les établissements concernés devaient :
- s'assurer de la disponibilité de moyens d'alimentation autonomes en énergie pour garantir la sécurité des personnes hébergées pendant 48 heures ;
- prévoir les mesures permettant d'assurer par eux-mêmes la sécurité des personnes hébergées en cas de défaillance du réseau d'énergie.
Le représentant légal de l'établissement était tenu d'annexer au registre de sécurité un document décrivant les mesures ainsi prévues.
Le nouveau décret ne modifie pas le champ d'application de l'obligation définie à l'article R. 313-31 s'agissant des établissements concernés (établissements relevant des 2°, 6° et 7° du I de l'article L. 312-1 du CASF).
En revanche, donnant une nouvelle rédaction à l'article R. 313-32, le décret du 26 mai 2009 :
- renforce l'obligation de continuité à l'égard de ceux de ces établissements qui hébergent à titre permanent des personnes présentant des pathologies nécessitant l'usage de dispositifs médicaux fonctionnant à l'électricité et indispensables à leur sécurité. Pour eux, l'obligation est désormais sans limitation de durée. Les mesures nécessaires devront avoir été prises au plus tard le 14 septembre 2012 ;
- assouplit pour les autres établissements les modalités de satisfaction de leurs obligations : les mesures à prévoir doivent être proportionnées aux besoins et tenir compte de l'ensemble des caractéristiques desdits établissements et de leur environnement. Par ailleurs, l'exigence d'autonomie totale est assouplie : en effet il n'y a plus d'exigence d'autarcie, les mesures prévues peuvent consister dans la mise en oeuvre de moyens mutualisés ou partagés avec d'autres établissements du secteur sanitaire, social, ou médico-social, ou avec d'autres établissements accueillant du public. Ces mutualisations ou partages doivent alors faire l'objet d'un conventionnement à actualiser en fonction de l'évolution des besoins.
Enfin, la responsabilité du représentant légal de l'établissement est confirmée et précisée : elle consiste non seulement dans le fait de compléter le registre de sécurité mais aussi (c'était jusque là implicite) dans celui de concevoir et d'actualiser le document qui décrit l'ensemble des mesures prévues.
L'édiction de ces nouvelles obligations devrait conduire les organismes gestionnaires des établissements entrant dans les catégories concernées (IME, IMPro, établissements pour personnes âgées, FAM, MAS) à prendre plusieurs dispositions :
- actualiser, pour chaque établissement concerné, le document décrivant le plan de continuité à annexer au registe de sécurité, en distinguant bien la présence ou l'absence de dispositifs médicaux fonctionnant à l'énergie électrique ;
- rechercher, en fonction des besoins et des possibilités de l'environnement, des synergies avec d'autres établissements, sanitaires, médico-sociaux ou autres ERP et, si une solution de mutualisation ou de partage est possible, négocier et conclure les conventions correspondantes ;
- prévoir budgétairement les incidences financières de la mise en oeuvre de ces mesures (notamment en termes d'investissements) ;
- profiter de cette évolution pour procéder à une revue de l'organisation des délégations de compétence entre les responsables bénévoles des associations et fondations, les cadres des sièges sociaux, les directeurs d'établissement et leurs collaborateurs afin que le niveau de délégation de l'exercice des attributions du représentant légal de l'établissement corresponde au niveau de l'exercice effectif des tâches de mise en sécurité ;
- prendre contact avec leur assureur pour l'informer des dispositions prises et vérifier le niveau de couverture des risques correspondants.
Dans un arrêt récent devenu définitif en l'absence de pourvoi, la Cour d'appel de TOULOUSE (TOULOUSE, 3ème Chambre, 1ère Section, 26 juin 2007, n° 371) a dit pour droit que les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) qui accueillent des personnes âgées atteintes de la maladie d'Alzheimer ont, à leur égard, une obligation de vigilance qui, sans constituer une obligation de résultat, engage néanmoins leur responsabilité contractuelle en cas de fugue mortelle.
Les faits, la procédure et la décision
En juillet 2002, un résident d'EHPAD, atteint de la maladie d'Alzheimer et connu pour des antécédents de fugue, s'est échappé de l'établissement et est décédé après dix jours d'errance. Le personnel de la maison de retraite, dès la disparition de cette personne, avait pourtant informé immédiatement la gendarmerie et s'était lancé à sa recherche mais en vain.
Les héritières du résident décédé ont alors recherché l'engagement de la responsabilité contractuelle de l'organisme gestionnaire. Invoquant l'article L. 311-3 du Code de l'action sociale et des familles (CASF) aux termes duquel le droit à la sécurité doit être garanti, elles ont fait valoir que l'établissement était assujetti à une obligation de sécurité de résultat. Le Tribunal de grande instance de TOULOUSE a fait droit à leur demande en condamnant l'organisme gestionnaire à leur payer près de 70 000 € de dommages-intérêts.
Sur l'appel formé par l'organisme gestionnaire, la Cour a constaté que le défunt, atteint de la maladie d'Alzheimer, était connu pour son comportement désorienté et confus ainsi que pour plusieurs tentatives de fugue. Elle a relevé également que le pensionnaire ne bénéficiait pas – alors que le règlement intérieur le prévoyait à titre optionnel – d'une surveillance médicale ou paramédicale accrue pouvant donner lieu à une facturation supplémentaire. Estimant que le nécessaire respect de la liberté d'aller et venir du résident ne pouvait s'accommoder d'une restriction de sa liberté de circulation dans la mesure où il était physiquement apte à se déplacer, elle en a déduit que la préservation de sa sécurité, si elle devait se traduire concrètement par une surveillance, ne pouvait toutefois reposer sur une obligation de résultat. Pour autant, dans la mesure où l'organisme gestionnaire n'avait pas pris de précautions suffisantes pour empêcher le résident de fuir, une négligence grave caractérisant une faute contractuelle indemnisable avait été commise, la célérité de l'établissement à prévenir la gendarmerie et à rechercher le fugueur demeurant sans incidence sur l'appréciation de l'imputabilité de cette faute. Sur l'indemnisation, la Cour a minoré l'indemnité fixée par le jugement de première instance et a retenu la somme de 52 000 €.
L'intérêt de l'arrêt
Alors que la jurisprudence afférente aux obligations contractuelles des maisons de retraite – et notamment à l'obligation de sécurité – n'est guère conséquente, cet arrêt mérite sans doute d'être signalé pour les motifs suivants.
Avant tout, il s'agit de l'une des toutes premières illustrations jurisprudentielles de l'application du principe de responsabilité contractuelle aux EHPAD après l'entrée en vigueur de la loi du 2 janvier 2002 et, spécialement, l'institution d'un contrat de séjour régissant les relations entre les organismes gestionnaires et les usagers qu'ils prennent en charge. Tout au plus pourrait-on regretter que la Cour n'ait pas fait explicitement référence aux dispositions des articles L. 342-1 à L. 342-3 du CASF qui complètent celles des articles L. 311-4 et D. 311 s'agissant du cas particulier des personnes âgées accueillies en EHPAD.
Par ailleurs cet arrêt reconnaît – dans la lignée d'une jurisprudence aujourd'hui stabilisée – l'existence d'un lien contractuel entre le résident et l'organisme gestionnaire. En effet, indépendamment des dispositions des articles L. 311-4 et D. 311 du CASF dont les imperfections ont pu être soulignées et même en l'absence d'un contrat écrit (1), la conclusion du contrat est établie par l'admission volontaire de l'usager dans l'établissement (2). Dès lors, il n'y a plus place pour une quelconque hésitation sur le fondement de l'action en réparation.
Mais cet arrêt caractérise également la nature de l'obligation de sécurité à la charge de l'établissement ; c'est là, sans doute, que réside son principal apport. En effet, les termes des articles L. 311-3 et L. 311-4 du CASF complétés par ceux de la Charte des droits et libertés de la personne accueillie (3) visent l'obligation pour les professionnels d'assurer à chaque usager le respect de sa sécurité et de son intégrité. Une formulation aussi impérative pourrait laisser penser que l'obligation de sécurité est de résultat. La Cour rejette cette analyse en considérant que les mêmes textes visent également le respect de la liberté d'aller et venir. Or la conciliation de ces deux droits et libertés ne peut se traduire par l'atteinte d'un résultat : "l'obligation de surveillance ne peut du fait de cette liberté d'aller et venir (...) être qualifiée de résultat, ce résultat, la sécurité en l'espèce, ne pouvant qu'être incertain". Dès lors, l'établissement est comptable d'une obligation de vigilance de moyens. Toutefois, le fait que le résident ait réussi à fuguer – alors même qu'il était connu dès avant son admission pour des antécédents de tentatives de fugue – suffit à démontrer que les précautions suffisantes n'avaient pas été prises dans l'établissement ; c'est ce manquement, qualifié de "grave négligence", qui a caractérisé la faute. En fait, il est permis de penser qu'il pourrait s'agir là d'une obligation de résultat déguisée comme il en existe d'autres en jurisprudence, notamment en cas d'atteintes sexuelles (4). A cet égard, il convient de préciser que les dispositions prises par l'organisme gestionnaire pour signaler immédiatement la disparition du résident à la force publique ainsi que pour entreprendre des recherches n'ont eu aucune incidence sur l'appréciation de sa responsabilité ; ce moyen aurait peut-être présenté davantage d'intérêt pour écarter d'éventuelles poursuites de l'organisme gestionnaire et/ou de ses préposés du chef de non assistance à personne en danger, poursuites dont on ignore d'ailleurs si elles ont été engagées en l'espèce.
Il est également intéressant de constater que la Cour a pris en considération l'état du pensionnaire d'une manière un peu surprenante : pour elle, le facteur causal serait celui de la tendance avérée à la fugue, l'affection par la maladie d'Alzheimer n'étant qu'une circonstance supplémentaire qui, induisant l'incapacité de la personne à s'orienter, permettait de présumer une aggravation dramatique des conséquences de la fugue. Au-delà de son aspect casuistique, cette solution illustre bien un particularisme des règles de responsabilité qui se justifie par la nature même des activités : l'étendue et les limites de l'obligation contractuelle des professionnels s'apprécient indépendamment du rôle causal qu'a pu jouer le comportement de l'usager dans la réalisation du dommage, tranchant ainsi avec la règle classique selon laquelle la faute de la victime est de nature à exonérer – totalement ou partiellement – le cocontractant de sa responsabilité (5). En revanche, la prise en compte des antécédents constitue une donnée essentielle (6) en ce sens que l'engagement de la responsabilité dépendra de l'état de santé de la personne et de la connaissance de cet état par l'établissement. Mais, quant au résultat atteint par le prisme d'une analyse des antécédents, le point de vue de la Cour d'appel de TOULOUSE s'oppose à celui qui, dans une espèce similaire, avait été exprimé par la Cour d'appel de VERSAILLES dans un arrêt du 17 décembre 1999 (7) : cette Cour avait en effet estimé que l'effectivité des mesures de sécurité prises au titre de l'organisation et du fonctionnement de l'établissement (clôture grillagée, portes constamment fermées à clé, rondes nocturnes toutes les deux heures) suffisait à démontrer que celui-ci s'était acquitté de ses obligations et que la fugue d'un résident atteint de la maladie d'Alzheimer ne lui était pas imputable à faute. Là où cette divergence pourrait paraître paradoxale au lecteur, c'est que la Cour de VERSAILLES avait – tout comme celle de TOULOUSE – considéré que l'état des résidents ne justifiait pas une mesure d'enfermement.
Sur l'évaluation de l'indemnisation enfin, l'arrêt a reconnu le droit pour les héritières d'obtenir réparation de deux postes de préjudice. Le premier consistait dans le préjudice moral qu'elles ont subi du fait de l'existence de leur lien de famille avec le défunt. Le second résultait de la transmission à leur profit du patrimoine du de cujus par le jeu des règles successorales et consistait dans le préjudice corporel et moral subi personnellement par lui. En effet, la Cour a retenu que l'intéressé avait, pendant le temps de son errance, souffert non seulement physiquement – d'un défaut de nourriture et de soins – mais aussi psychologiquement – de sa situation d'abandon.
D'un point de vue concret, cette solution jurisprudentielle est susceptible de remettre en question les pratiques des EHPAD sur les moyens et méthodes à mettre en œuvre pour assurer la sécurité des personnes physiquement valides qui sont atteintes de la maladie d'Alzheimer. Comment concilier l'exercice de la liberté d'aller et venir avec la nécessité d'empêcher les fugues ? L'option retenue par le juge semble être celle de la surveillance, l'enfermement devant être proscrit. Quels modes de surveillance adopter alors ? Et comment articuler les interventions humaines et les éventuels procédés techniques ? Dans l'immédiat, il appartient sans doute aux professionnels d'imaginer des solutions dont les développements futurs de la jurisprudence diront – avec plus de certitude que l'on ne saurait en avoir aujourd'hui – si elles étaient pertinentes.
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(1) Etant ici rappelé que l'absence de conclusion d'un contrat entre l'EHPAD et la personne âgée constitue une contravention de 5ème classe prévue et réprimée par l'article R. 342-1 du CASF.
(2) Cass., Civ. 2, 12 mai 2005, FGTI c/ Assoc. Clair-Soleil & MAIF, Bull. Civ. 2005, II, 121 ; JCP A 2006, n° 1201, note O. POINSOT.
(3) Annexée à un arrêté du 8 septembre 2003.
(4) Cass., Civ. 2, 12 mai 2005 précité.
(5) P. CALLOCH, La responsabilité des établissements sanitaires et sociaux, coll. Dominantes, Ed. Législatives 2006, p. 132 et s. L'opinion de cet auteur selon laquelle l'obligation de sécurité s'apparente davantage à une obligation de résultat dans les cliniques psychiatriques et les instituts médico-éducatifs que dans les cliniques généralistes ou les maisons de retraite (op. cit., p. 133) pourrait, au vu de l'arrêt commenté, souffrir désormais quelque tempérament. En effet, il paraît fondé d'attendre des EHPAD qui accueillent des personnes âgées atteintes de la maladie d'Alzheimer qu'ils assurent, par analogie avec la formule utilisée pour les patients des établissements psychiatriques, leur propre sécurité contre eux-mêmes. Cf., pour saisir la pertinence de cette analogie, le principal attendu de l'arrêt Cass., Civ. 1, 11 juillet 1961, Clinique Rech : l'obligation de surveillance doit "se traduire par des mesures appropriées à l'état nerveux du malade et à ses réactions antérieures connues en vue d'assurer, contre le malade lui-même, sa propre sécurité". Dès lors se pose la question de la proportionnalité des mesures prises pour assurer la surveillance et limiter les risques de fugue ; c'est peut-être sur ce point que la position rigoureuse adoptée par la Cour d'appel de TOULOUSE pourrait être critiquée, d'autant que jusqu'à ce jour l'âge a été considéré comme un motif de surveillance renforcée : CA PARIS, 23 mai 1997, Gaz. Pal. 1998, Somm. p. 23, note URAY. Pour une analyse convergente de cette évolution : J.-M. LHUILLIER, La responsabilité civile, administrative et pénale dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux, 4ème éd., Ed. ENSP, n° 416 et 417.
(6) S'agissant des EHPAD, cette prise en compte des antécédents est constante en jurisprudence, y compris d'ailleurs devant le juge administratif, voir par exemple : CE, 12 juin 2006, Maison de retraite communale de Rhinau, n° 228841 : "Considérant (...) qu'aucune mesure particulière n'avait été prise à l'égard de M. B, alors pourtant que ses troubles de comportement avaient été signalés auparavant tant par son médecin traitant que par le personnel de l'établissement".
(7) Cité au Dictionnaire permanent d'action sociale, article "Responsabilité des établissements", n° 185 : « Le gestionnaire d'une maison de retraite est tenu envers des pensionnaires d'une obligation de sécurité, obligation de moyens qui doit s'apprécier en fonction des prestations fournies et de l'état des personnes accueillies. Spécialement, aucune faute ne peut être retenue à l'encontre d'une maison de retraite psycho-gériatrique, spécialisée dans l'accueil de personnes atteintes de la maladie d'Alzheimer, à l'occasion de la fugue d'un pensionnaire qui s'est fait renverser par une voiture à l'extérieur de l'établissement, dès lors que la prise en charge de ces personnes souffrant de troubles intellectuels nécessite certaines précautions mais ne justifie pas un enfermement comme dans un hôpital psychiatrique. Les dispositions prises par l'établissement - clôture grillagée, portes constamment fermées à clé, ronde nocturne toutes les deux heures - étaient adaptées à la situation des pensionnaires, dès lors que si la victime avait déjà fugué et que son état mental nécessitait une surveillance, celle-ci ne devait pas aller jusqu'à un enfermement de nuit dans sa chambre, mesure particulièrement contraignante et disproportionnée par rapport aux risques encourus ».