Le blog de Maître Olivier POINSOT, Avocat au Barreau de MONTPELLIER (Cabinet GRANDJEAN-POINSOT-BETROM)

Une circulaire n° DGCS/2A/2010/254 du 23 juillet 2010 relative au renforcement de la lutte contre la maltraitance des personnes âgées et des personnes handicapées et au développement de la bientraitance dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux relevant de la compétence de l'Agence régionale de santé (ARS) définit la politique et les modalités de contrôle des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) par les services des Agences.

La circulaire détaille quatre axes d'intervention des ARS en matière de lutte contre la maltraitance des personnes accueillies ou accompagnées en ESSMS :

- le signalement et le traitement des situations de maltraitance ;

- le contrôle et l'accompagnement ESSMS ;

- l'amélioration de la connaissance de la maltraitance en institution et du suivi des signalements par le renseignement des systèmes d'information « PRISME » et « PLAINTES » ;

- la mise en oeuvre d'une politique globale de développement de la bientraitance dans le secteur social et médico-social.

Au BO Santé n° 2010/7 du 15 août 2010 (p. 514) a été publiée la circulaire DGCS-SD-3A n° 2010-206 du 16 juin 2010 relative à la remontée des indicateurs de suivi des mesures 1 et 16 du plan Alzheimer 2008-2012 (UHR/PASA et accueil de jour).

Cette circulaire présente l'organisation des modalités de remontée des indicateurs de suivi concernant le développement des projets de création des pôles d'activités et de soins adaptés (PASA) et des unités d'hébergement renforcé (UHR) au sein des établissements hébergeant des personnes âgées dépendantes (EHPAD), dans le cadre de la mesure 16 du plan Alzheimer 2008-2012 et la mise à niveau des places autorisées au sein des accueils de jour dans le cadre de la mesure 1 du plan Alzheimer et de l'application de la circulaire du 25 février 2010 relative à la capacité minimale des accueils de jour.

Au-delà de son contenu, cette circulaire intéressera particulièrement les praticiens du développement des activités pour personnes âgées dépendantes dans la mesure où :

- elle traite du suivi que met en place l'Administration s'agissant de la capacité de l'accueil de jour (l'annexe 2 comprend une liste des établissements disposant d'une capacité d'accueil de jour autorisée) ;

- son annexe 1 définit des objectifs de labellisation d'UHR et de PASA par région à l'échénce de 2012.

La Cour de cassation, dans un arrêt du 17 juin 2010, a admis l'entière et exclusive responsabilité d'un parent d'un résidant qui, à l'occasion d'une visite, avait causé par l'allumage d'une bougie parfumée un incendie mortel dans la maison de retraite.

Les faits

Une femme vient rendre visite à sa mère, grabataire, résidante dans un établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD). Lors de cette visite, elle allume deux bougies parfumées achetées dans le commerce. Elle les pose sur une tablette en verre située en face du lit. Elle met un terme à sa visite quand deux aides-soignantes entrent dans la chambre pour changer la vieille dame. Les bougies demeurent allumées et trois heures quarante plus tard, un incendie se déclare dans la chambre. La résidante décède dans les flammes ; onze autres résidents grabataires perdent la vie, asphyxiés par les fumées.

La procédure & la solution

Au terme d'une expertise judiciaire sur les circonstances de l'incendie et d'une instruction pénale ayant donné lieu à l'intervention de la police scientifique, les parents de deux résidants décédés saisissent le Tribunal de grande instance d'une demande d'indemnisation qu'ils dirigent contre la fille et son assureur.

En appel, les proches des résidants décédés soutiennent que la fille a, par l'allumage des bougies parfumées, commis une faute d'imprudence à l'origine de l'incendie. La Cour accueille leur argument et condamne la visiteuse et son assureur sur le fondement des articles 1382 et 1383 du Code civil.

La fille et son assureur se pourvoient alors, faisant valoir plusieurs raisons de fait et de droit de nature à les exonérer de toute responsabilité :

- le règlement intérieur de l'EHPAD n'interdisait pas l'allumage de bougies dans les chambres ;

- les bougies parfumées en cause, dès lors qu'elles étaient en vente dans le commerce, devaient nécessairement répondre à des normes de sécurité adéquates à leur commercialisation en vue d'une utilisation domestique, donc dans une chambre ;

- à la surveillance des bougies par la fille pendant la visite devait nécessairement succéder celle des aides-soignantes lorsqu'elles sont entrées dans la chambre ;

- l'établissement ne disposait pas d'un système de désenfumage et les matelas n'étaient pas ignifugés conformément aux normes de sécurité en vigueur ;

- l'engagement de la responsabilité civile suppose la caractérisation d'un lien de causalité direct et certain entre le fait générateur du dommage et ses conséquences préjudiciables. Or en l'espèce, ni les invstigations de la police scientifique ni le rapport d'expertise n'avaient pu établir la cause matérielle exacte de l'incendie et la Cour d'appel avait opéré par présomption, estimant que l'allumage d'une bougie pouvait être dangereuse et qu'aucun élément factuel ne permettait d'accréditer une autre hypothèse de départ du feu.

La Cour de cassation - dont l'office se limite ordinairement à l'examen des seules questions de droit, l'appréciation des circonstances de fait revenant au juge du fond - prend ici la peine d'examiner attentivement l'ensemble des éléments du débat :

"Mais attendu que l'arrêt retient, par motifs propres et adoptés, qu'il existe un faisceau de présomptions suffisamment graves, précises et concordantes permettant de retenir que l'origine de l'incendie réside dans l'allumage des bougies par Mme X... dans la chambre de sa mère vers 15 heures 30 ; qu'une durée de combustion de 3 heures 30 pour une bougie correspondant à la période de temps écoulée entre le départ de Mme X... et de départ du feu est tout à fait usuelle ; qu'au regard des conclusions de l'expertise judiciaire, aucun élément ne permet d'accréditer une autre hypothèse de départ du feu ; que si le règlement intérieur de la maison de retraite ne comportait pas d'interdiction spécifique concernant les bougies, Mme X..., qui était au fait d'un précédent début d'incendie causé par une bougie allumée par sa soeur dans la chambre de sa mère, a commis une faute d'imprudence en laissant les bougies allumées à son départ vers 15 heures 40, sachant que sa mère, grabataire, ne pouvait intervenir en raison de son état ; que la circonstance que deux aides-soignantes n'aient pas vu les bougies peut s'expliquer par la configuration des lieux et leurs diverses occupations ; que le comportement de Mme X... est à l'origine première et déterminante de l'incendie ayant causé la mort par asphyxie des pensionnaires même si d'autres causes aggravantes sont intervenues tenant à l'absence d'un système de désenfumage et l'usage d'un matelas ne répondant pas aux normes de sécurité ; que, par ces constatations et énonciations, procédant d'une appréciation souveraine des éléments de fait et de preuve, la cour d'appel a caractérisé la faute d'imprudence de Mme X... et sa relation de causalité directe et certaine avec les préjudices subis ;"

La Haute juridiction confirme donc l'arrêt d'appel et rejette le pourvoi.

L'intérêt de l'arrêt

Cette décision présente plusieurs intérêts juridiques et pratiques pour les professionnels :

- la question soulevée à propos d'une éventuelle violation du règlement de fonctionnement doit inciter à la prudence s'agissant de la rédaction de ce règlement. En l'espèce, la recherche de faute ne visait pas la résidante mais sa fille venue en visite. Si l'arrêt n'apporte pas davantage de précisions sur ce point, un débat a - ou aurait - pu avoir lieu sur l'opposabilité du règlement de fonctionnment aux visiteurs, qui ne sont pas les cocontractants de l'établissement. Or si le règlement de fonctionnement a une valeur juridique, c'est sur un fondement contractuel et à l'égard seulement des résidants. C'est pourquoi il pourrait être opportun d'indiquer dans un tel règlement qu'il appartient au résidant de veiller à son respect par les visiteurs qu'il reçoit. A l'occasion, il serait également prudent d'inclure dans ce document l'énoncé d'une interdiction d'allumer des bougies dans les chambres ;

- la commission de fautes par l'établissement - en l'espèce, l'absence de système de désenfumage et de matelas ignifugés - peut ne pas justifier un partage de responsabilités dès lors que ces fautes n'ont pas directement concouru à la réalisation du dommage mais n'ont constitué qu'une aggravation de celui-ci. Le juge prend en considération le seul acteur de "l'origine première et déterminante" du sinistre ;

- la responsabilité du visiteur d'un résidant en EHPAD s'apprécie au regard de la connaissance qu'il a de l'état de santé de la personne qu'il vient visiter. En l'espèce, la fille savait que sa mère était grabataire, elle pouvait en déduire que cette dernière ne pourrait intervenir en cas de problème causé par une bougie allumée, c'est pourquoi elle a commis une faute d'imprudence ;

- l'obligation de vigilance du personnel n'est pas absolue et le juge peut considérer comme légitime que certains faits aient pu, en raison de la configuration des lieux et des activités assurées, lui échapper. Il s'agit là d'une solution rassurante en ce qu'elle rejoint l'idée selon laquelle, dans le secteur social et médico-social, l'obligation dite "de surveillance éducative" constitue en principe une obligation de moyen ;

- si l'obligation de sécurité qui pèse sur l'établissement constitue au vu de la jurisprudence une obligation de résultat, pour autant celle-ci trouve sa limite dans le comportement des visiteurs qui, de manière autonome, peuvent provoquer un dommage. Il s'agit là du cas d'exonération du fait d'un tiers.

Cass., Civ. 2, 17 juin 2010, n° 09-66253

Au JO du 29 juillet 2010 a été publié le décret n° 2010-885 du 27 juillet 2010 relatif au détachement sur un contrat de droit public des fonctionnaires dirigeant un établissement mentionné à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

Le décret donne :

- au directeur général de l'Agence régionale de santé (ARS), s'agissant des établissements publics de santé, des maisons de retraite publiques (à l'exclusion de celles qui sont rattachées au bureau d'aide sociale de PARIS) et des établissements publics ou à caractère public pour mineurs ou adultes handicapés ou inadaptés (à l'exception des établissements nationaux et des établissements d'enseignement ou d'éducation surveillée) ;

- au Préfet de département, s'agissant des établissements publics ou à caractère public relevant des services départementaux de l'aide sociale à l'enfance (ASE) et maisons d'enfants à caractère social (MECS) ainsi que des centres d'hébergement et de réadaptation sociale, (CHRS) publics ou à caractère public ;

le pouvoir de proposer au ministre de la santé, au cas où le fonctionnement régulier de l'un de ces établissements ou services n'est plus assuré, notamment en raison de l'impossibilité de réunir les instances de dialogue social ou en cas de défaillances dans la gestion préventive des risques, et sur présentation d'un rapport motivé, le détachement d'un fonctionnaire sur un contrat de droit public pour assurer la direction de cet établissement, dans le cadre d'une mission visant à rétablir le bon fonctionnement de ce dernier. Les directeurs de la fonction publique hospitalière peuvent alors être détachés dans la limite d'un contingent ministériel de dix postes.

Le détachement, opéré sur publication d'un profil de poste, fait l'objet de la conclusion d'un contrat de droit public à durée déterminée entre le directeur détaché et le directeur général de l'ARS ou le Préfet de département. Ce contrat indique la nature de la mission confiée, les objectifs assignés dans le cadre de cette mission, sa date d'effet et sa durée. Il mentionne le montant de la rémunération brute annuelle établi en fonction de la rémunération antérieure du directeur, incluant les primes et indemnités, ainsi que l'attribution éventuelle d'une part variable de rémunération en fonction des résultats de l'évaluation prévue à l'article 5, fixée dans la limite de 30 % de la rémunération principale. Un exemplaire de ce contrat est transmis au directeur général du Centre national de gestion.

Le directeur détaché fait l'objet d'une évaluation annuelle ou, si la mission est d'une durée inférieure à un an, au terme de celle-ci. L'évaluation est conduite soit par le directeur général de l'ARS, soit par le Préfet de département en fonction de la catégorie d'établissement. L'évaluation repose sur un entretien entre le directeur et l'une ou l'autre de ces autorités. Elle donne lieu à un compte rendu écrit, faisant état des résultats obtenus au regard des objectifs assignés. Le compte rendu est signé par le directeur et l'autorité chargée de l'évaluation qui le transmet pour information au directeur général du Centre national de gestion.

Au terme du contrat, le détachement cesse de plein droit, sans ouvrir droit à aucune indemnité. Le fonctionnaire est réintégré dans son corps d'origine selon les dispositions de droit commun.

Au JO du 21 juillet 2010 a été publié un arrêté du 12 juillet 2010 relatif à l'indemnisation de la continuité des soins et de la permanence pharmaceutique dans les établissements publics de santé et dans les établissements publics d'hébergement pour les personnes âgées dépendantes.

Au JO du 16 juillet 2010 a été publié un arrêté du 23 juin 2010 relatif à la formation préparant à la fonction d'assistant de soins en gérontologie.

La formation d'assistant de soins en gérontologie (ASG), d'une durée de 140 heures, est ouverte aux aides-soignants et aux aides médico-psychologiques (AMP) qui exercent leur activité auprès de personnes atteintes de la maladie d'Alzheimer ou de pathologies apparentées.

L'arrêté comprend en annexe un référentiel qui décrit le référentiel pédagogique, ls modalités de sélection des candidats, le contenu de la formation et la délivrance de l'attestation de suivi de la formation. La délivrance de ces formations est ouverte à tous les organismes de formation sous réserve qu'ils préparent déjà à l'un des diplômes mentionnés au Code de la santé publique (CSP) ou au Code de l'action sociale et des familles (CASF) ou qu'ils soient inscrits dans un réseau ou en partenariat local relatif à la gérontologie ou à la maladie d'Alzheimer et maladies apparentées.

Au JO du 4 juillet 2010 a été publié un arrêté du 24 juin 2010 portant application du I de l'article R. 314-50 du Code de l'action sociale et des familles (CASF) pour les établissements hébergeant des personnes âgées dépendantes (EHPAD) autorisés à exercer une activité d'accueil temporaire.

Ce rapport d'activité type doit permettre l'expression des indicateurs socio-économiques propres aux activités d'accueil temporaire réalisées au titre des articles D. 312-8 et D. 312-9 du CASF. Sont annexés à l'arrêté les tableaux constituant le rapport.

Désormais, les EHPAD exerçant une activité d'accueil temporaire devront, en application des articles 2 et 3 de cet arrêté, saisir sur un site Internet dédié leurs données relatives à l'année N entre le 10 juin et le 15 septembre de l'année N+1.

Afin d'éviter toute difficulté dans la perspective d'un éventuel contentieux de la tarification, il est utile que les établissements conservent trace de la communication de leurs indicateurs selon ces nouvelles modalités.

La Direction de la sécurité sociale (DSS) du Ministère de la santé et des sports diffuse une foire aux questions (FAQ) concernant l'expérimentation de la réintégration des médicaments dans le forfait soins des EHPAD qui ne disposent pas d'une pharmacie à usage intérieur (PUI).

Cette FAQ évoque notamment :

- la subsitution des délégations territoriales (DT) des Agences régionales de santé (ARS) aux anciennes DDASS ans la conduite du processus d'expérimentation ;

- la révision de l'enveloppe "médicaments" ;

- les conditions d'activité du pharmacien référent ;

- le suivi des crédits et de la consommation des médicaments ;

- le rôle des EHPAD dans la médication des résidants qui partent en vacances.

Le Conseil de la Caisse natioanle de solidarité pour l'autonomie (CNSA) du 30 mars 2010 a approuvé les orientations du Plan d'aide à l'investissement (PAI) pour 2010 sur la vase d'un montant de 151 M€ répartis pour 121M€ pour la sous-section "personnes âgées" et 30M€ pour la sous-section "personnes handicapées".

Trois domaines sont retenus en priorité :

- la poursuite et la reprise des engagements de l'Etat au titre du Contrat de projet Etat-Régions (CPER) 2007-2013 ;

- les créations d'unités d'hébergement renforcées (UHR) et de pôles d'activités et de soins adaptées (PASA) inscrites dans le Plan Alzheimer ;

- les investissements à réaliser dans les ESSMS accueillant des personnes lourdement handicapées.

Les orientations, priorités et consignes de la campagne budgétaire 2010 des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) pour personnes âgées (PA) et personnes handicapées (PH) ont été communiquées aux directeurs généraux des Agences régionales de santé (ARS) dans une circulaire interministérielle n° DGCS/5C/DSS/1A/2010/179 du 31 mai 2010.

Le texte intégral de cette circulaire (ensemble 11 annexes) est téléchargeable sur cette page.

Un commentaire de la circulaire sera proposé ultérieurement.

La circulaire N° DGOS/R1/DSS/2010/177 DU 31 MAI 2010 relative à la campagne tarifaire 2010 des établissements de santé, adressée aux directrices générales et directeurs généraux des Agences régionales de santé (ARS) après validation par le Conseil national de pilotage des ARS (CNPARS), définit les priorités gouvernementales en matière d'optimisation des activités sanitaires institutionnelles selon l'exigence de maîtrise des dépenses de santé.

En quelques 9 pages accompagnées de 7 annexes, la circulaire - qui présente un intérêt particulier dans la mesure où elle constitue la première du genre sous l'empire des nouvelles Agences - pose pour objectifs à la campagne 2010 :

- de poursuivre l'amélioration de l'efficience des établissements de santé et de garantir le déploiement des priorités de santé publique ;

- de vérifier la stabilité du dispositif de financement à l'activité ;

- de poursuivre sur la voie de l'unification tarifaire intersectorielle (public/privé) pour les activités de médecine-chirurgie-odontologie-obstétrique (MCO) ;

- de renforcer l'application du modèle de financement et de contrôle budgétaire des activités financées sous objectif quantifié national (OQN) et de celle des USLD, le secteur de la psychiatrie faisant l'objet d'un approfondissement des travaux préparatoires à la définition d'un modèle de T2A propre sur la base des données RIM-PSY et RAPSY ;

- de renforcer la maîttrise de certaines dépenses dont le taux d'évolution est jugé trop important (transports sanitaires, médicaments préscrits à l'hôpital et achetés en ville, médicaments inscrits sur la liste en sus) ;

- de mettre en oeuvre, pour une gestion plus dynamique, le nouveau processus de déchéance des crédits non consommés qui sont issues du fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP) ;

- de déterminer les limites d'une possible seconde délégation de crédits aux Agences en cours d'exerccie.

La cirucliare se conclut par un avertissement aux DGARS : compte tenu des enjeux liés à la mise en place des Agences, le suivi de la campagne 2010 fera l'objet d'une attention particulière et les Agences sont invitées à la plus grande transparence de leurs données, via notamment l'application informatique Arbuste qui a été conçue à leur intention par l'ATIH.

Les annexes portnet sur les thèmes suivants :

- annexe I : montants régionaux MIGAC, DAF, DAF-USLD ;

- annexe II : financement des plans et mesures de santé publique ;

- annexe III : financement des charges de personnel et de l'effet-prix pour les établissements ex-DG ;

- annexe IV : évolution du modèle de financement des activités de MCO ;

- annexe V : évolution des dotations régionales MIGAC ;

- annexe VI : plans d'investissement ;

- annexe VII : modalités de la convergence tarifaire pour les USLD.

Pour plus de détails, télécharger le texte intégral de la circulaire.

Certains éléments de cette circulaire concernent - directement ou non - l'activité du secteur social ou médico-social :

- développement des consultations mémoire et des centres mémoire de ressources et de recherche, identification d'unités cognitivo-comportementales (UCC) en SSR, création de postes de praticiens hospitaliers (PH) et d'assistants. L'intérêt réside ici, pour le secteur médico-social personnes âgées, de repérer ces acteurs dans leur environnement en vue d'une coopération ;

- définition du périmètre de l'aide financière à la constitution des unités d'hébergement renforcé (UHR) des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) : 40 000 € pour le recrutement de personnel supplémentaire (rééducateurs) et 50 000 € pour l'investissement en provenance du FMESPP (cf. annexe II, p. 4). Pour mémoire, la circulaire a identifié 61 UHR reconnues sur appel d'offres ;

- exigence d'une existence, dans chaque région, de 3 lits de SSR gériatrique pour 1 000 habitants de plus de 75 ans ;

- développement de l'offre de soins sanitaire de court séjour gériatrique ;

- création d'unités de soins palliatifs (USP) et de lits identifiés soins palliatifs (LISP) en MCO, renforcement de l'intervention d'équipes mobilse soins palliatifs (EMSP) dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) ;

- développement de l'offre des SSR à l'égard des personnes en état végétatif chronique ou pauci-relationnel ainsi que des personnes ayant fait un accident vasculaire cérébral (AVC). Sur ce point, il faut souligner que depuis la réforme des conditions techniques de fonctionnement et des spacialités des SSR, cette modalité d'intervention sanitaire institutionnelle est en situation de concurrencer directement - notamment en raison de la généralité de ses missions- nombre des catégories d'ESSMS. A l'égard des populations citées ci-dessus, peuvent être concernées par cette perspective de repositionnement sanitaire/médico-social certaines maisons d'accueil spécialisé (MAS) ;

- développement de la prise en charge et de la prévention des addictions, avec une priorité donnée aux établissements psychiatriques ;

- développement de l'offre sanitaire aux personnes autistes (diagnostic, soins) prévoyant l'intervention d'équipes médicales dans les ESSMS ;

- convergence tarifaire des USLD (annexe VII).

Au BO Santé n° 2010/1 du 15 février 2010 (p. 223) a été publiée la circulaire DGAS/2C/DSS/1C/CNASA/CNAMTS no 2009-340 du 10 novembre 2009 relative à l'application de l'article 64 de la loi de financement de la sécurité sociale : expérimentation de la réintégration des médicaments dans les dotations soins des établissements mentionnés au 6° du I de l'article L. 312-1 du Code

de l'action sociale et des familles (CASF) ne disposant pas de pharmacie à usage intérieur (PUI).

Cette circulaire a pour objet de décrire les conditions de réalisation de l'expérimentation de la réintégration des médicaments dans les dotations soins des établissements ne disposant pas d'une PUI, de communiquer la liste des établissements expérimentateurs retenus par département et de préciser le déroulement et le suivi de cette expérimentation.

Rappelons que l'article 64 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a prévu, en fonction du bilan des expérimentations présenté par le Gouvernement et au plus tard pour le 1er janvier 2011, la réintégration du coût des médicaments dans les dotations ou forfaits soins des établissements ne disposant pas de pharmacie à usage intérieur ou n'en partageant pas une dans le cadre d'un groupement de coopération sanitaire. A également été prévue par la loi une gestion coordonnée des médicaments au sein des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), grâce à un nouvel acteur, le pharmacien référent. Avant la généralisation de cette réintégration, une expérimentation doit donc être conduite par un échantillon représentatif d'établissements volontaires, avec une évaluation quantitative et qualitative de l'activité des établissements qui y auront participé.

Nous vous remercions pour la participation de vos services à l'appel à candidatures réalisé dans

Le Gouvernement a adopté un plan triennal dont l'objet est d'améliorer la prévention, le dépistage et l'accompagnement lors de la découverte d'une déficience auditive, de mieux prendre en compte la déficience auditive à tous les âges de la vie et, enfin, de rendre la société plus accessible aux personnes sourdes ou malentendantes.

Le budget affecté à la réalisation de ce plan est de 52 millions d'euros ; il sera décliné en 52 mesures.

5 de ces mesures sont susceptibles de toucher directement les établissements et services sociaux et médco-sociaux :

Mesure 11

Faire recenser par les ARS des réseaux de professionnels sensibilisés aux troubles spécifiques aux personnes sourdes, malentendantes ou devenues sourdes et mettre à disposition dans les MDPH l'informations sur les aides psychologiques accessibles au public sourd ainsi recensé

Mesure 12

Donner instruction aux ARS de veiller à la présence, dans les réponses aux appels à projets, d'un volet "accompagnement des parents et des familles"

Mesure 13

Renforcer l'offre en services d'accompagnement familial et à l'éducation précoce (SAFEP) et en centres d'action médico-sociale précoce (CAMSP) :

- création de 480 places de SAFEP (budget : 16,8 M€)

- création de 180 places de CAMSP (budget : 4,05 M€)

Mesure 14

Lancer en 2011 un appel à projet pour l'expérimentation, dans trois départements, de réseaux de santé tournés vers l'accueil et le suivi des personnes devenant sourdes

Mesure 32

Conditionner dès 2010 l'octroi des aides à l'investissement attribuées aux établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes dans le cadre du plan d'aide à l'investissement de la CNSA à la mise en accessibilité aux personnes sourdes

Par un arrêt du 30 décembre 2009 , le Conseil d'Etat a annulé l'arrêté de refus d'agrément d'un accord collectif de travail concernant le secteur social et médico-social privé à but non lucratif au motif que cette décision de refus n'était pas motivée en fait.

Les faits, la procédure et la solution

Une association gestionnaire d'établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) soumet, en application de l'arricle L. 314-6 du Code de l'action sociale et des familles (CASF), un avenant à un accord collectif de travail à l'agrément de l'autorité ministérielle compétente. Or cet agrément est refusé explicitement par arrêté.

(Pour la clarté du propos, il faut préciser ici que le litige porte sur des éléments antérieurs à la suppression de l'opposabilité des conventions collectives dans les EHPAD.)

L'association saisit alors le Conseil d'Etat d'un recours pour excès de pouvoir à l'encontre de cet arrêté. Elle considère en effet que ce refus constitue une décision soumise à l'obligation de motivation édictée par la la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979. A ce titre, l'arrêté aurait dû mentionner les considérations de fait et de droit sur lequel il a été fondé. Or l'arrêté en cause ne donne aucune indication des circonstances de fait qui ont présidé au refus.

Le Conseil d'Etat accueille favorablement cet argument dans le considérant suivant : "Considérant qu'en vertu de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs, les décisions individuelles défavorables qui refusent une autorisation doivent être motivées ; que les refus d'agrément pris sur le fondement de l'article L. 314-6 du code de l'action sociale et des familles sont au nombre de ces décisions ; qu'il ressort des pièces du dossier que ni l'arrêté du 22 octobre 2008, publié le 30 octobre suivant au Journal officiel de la République française, ni la notification qui en a été faite à l'ARPAD le 7 novembre 2008, ne mentionnaient les considérations de fait sur lesquelles les ministres se sont fondés pour prendre cette décision ; que la circonstance que l'ARPAD ait été informée par la suite, à sa demande, des motifs de cette décision n'est pas de nature à couvrir l'irrégularité dont celle-ci est entachée ;". La Haute juridiction annule donc l'arrêté litigieux et enjoint au ministre de réexaminer la demande d'agrément dans un délai de deux mois.

L'intérêt de l'arrêt

L'arrêt présente un intérêt s'agissant de la qualification que le Conseil d'Etat donne à l'arrêté de refus d'agrément : il s'agit d'une décision administrative individuelle défavorable qui refuse une autorisation et qui, à ce ttire, entre dans le champ d'application de l'article 3 de la même loi : "La motivation exigée par la présente loi doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision".

Or jusqu'à présent, l'autorité ministérielle formalisait ses décisions par des arrêtés (publiés au Journal officiel) qui, après avoir indiqué dans une première partie la liste des accords collectifs agréés, faisaient dans une deuxième partie l'inventaire des refus d'agrément sans toutefois comprendre aucun élément de motivation.

La reconnaissance de la possibilité, pour l'organisme gestionnaire, d'engager un tel recours fait sens dans la mesure où, depuis plusieurs années, la jurisprudence de la Chambre sociale de la Cour de cassation a retiré aux organismes gestionnaires leur capacité juridique d'employeur en subordonnant l'invocabilité, dans le contentieux prud'homal, des accords collectifs signés entre employeur et organisations syndicales du secteur privé non lucratif à l'obtention d'un agrément (pour un exemple : arrêt Patricia Abner & autres c/ UDAF du Maine et Loire). En admettant la possibilité d'une annulation pour défaut de motivation, les juges du Palais Royal restaurent donc ces employeurs dans le rôle plein et entier qui devrait être le leur dans le dialogue social.

Mais cette ressource nouvelle de la jurisprudence administrative rencontrera néanmoins deux limites.

La première tient au niveau de contrôle qu'exercera le juge administratif pour vérifier la satisfaction de l'obligation de motivation. En effet, en l'état de la jurisprudence, la décision de refus sera dûment motivée si elle fait état de circonstances de fait constituant des "motifs, inspirés par le souci de préserver l'équilibre financier des personnes morales de droit public ou des organismes de sécurité sociale qui supportent en tout ou partie, directement ou indirectement, les dépenses de fonctionnement des établissements précités" (CE, 20 novembre 2000, Fédération des syndicats nationaux d'employeurs des établissements et services pour personnes inadaptées et handicapées, n° 220808). Sur ce point, le renforcement considérable du caractère limitatif des financements dans le droit de la tarification sanitaire et sociale, depuis notamment la loi du 2 janvier 2002 et ses textes règlementaires d'application dans le champ budgétaire et financier, n'incite guère à l'optimisme.

La seconde tient au fait que le juge administratif n'a, sauf exception, pas le pouvoir de contraindre l'Administration à prendre une décision dans un sens déterminé. C'est ainsi que l'exercice du pouvoir d'injonction n'aura pas nécessairement pour effet de conduire le ministre à délivrer l'agrément qu'il aura d'abord été refusé.

Au final, cette décision du Conseil d'Etat présente un intérêt essentiellement pédagogique, obligeant d'une part l'Administration à expliciter les raisons financières du refus d'agrément, conviant d'autre part les partenaires sociaux du secteur à prendre acte de ces restrictions financières - si ce n'est à les accepter.

La circulaire interministérielle DGAS/2C/DHOS/DSS n° 2010/06 du 7 janvier 2010 relative à l'application du volet médico-social du plan Alzheimer, non encore publiée, précise le régime et le financement des PASA et des UHR à la suite des résultats des remontées de candidatures par les directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS).

Au JO du 31 décembre 2009 a été publié un arrêté du 28 décembre 2009 relatif à la hausse du tarif des prestations des établissements accueillant des personnes âgées.

Les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) qui relèvent de l'article L. 342-1 du Code de l'action sociale et des familles (CASF) ne peuvent augmenter librement, d'une année sur l'autre, leur tarif hébergement : l'article L. 342-3 le leur interdit et soumet les augmentations au respect d'un taux d'évolution plafond fixé par arrêté ministériel.

Pour l'année 2010, ce taux d'évolution maximum a été fixé à + 1 %.

Au JO du 27 décembre 2009 a été publiée la loi n° 2009-1646 du 24 décembre 2009 de financement de la sécurité sociale pour 2010 (LFSS 2010). Voici les principales dispositions qui concernent les établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS).

Tarification des établissements pour personnes âgées

L'article 46 complète l'article L. 314-2 du Code de l'action sociale et des familles (CASF) qui avait déjà été "retouché" par LFSS 2009. Il s'agit de poursuivre la réforme de la tarification des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) s'agissant de la fixation des tarifs journaliers hébergement et de leurs suppléments, en confiant à l'autorité règlementaire le soin de fixer par décrets le régime à venir.

Compétence de contrôle de la Cour des comptes

L'article 49 modifie l'article L. 132-3-2 du Code des juridictions financières pour inclure tous les établissements de santé et tous les ESSMS, qu'ils soient publics ou privés et quelles que soient leurs sources de financement, dans la compétence de contrôle de la Cour des comptes. Il s'agit plus précisément pour la Haute juridiction de mettre en oeuvre, avec l'appui des Chambres régionales des comptes, un programme d'évaluation comparative des coûts et des modes de gestion des établissements et services et d'en donner le résultat dans le rapport annuel sur l'application des LFSS communiqué au Gouvernement et au Parlement .

Financement du transport des personnes adultes handicapées accueillies en FAM et MAS

L'article 52 insère un article L. 344-1-2 dans le CASF pour prévoir qu'à compter du 1er janvier 2010, les frais des transport des personnes adultes handicapées accueillies, sous la modalité de l'accueil de jour, en foyer d'accueil médicalisé (FAM) et en maison d'accueil spécialisé (MAS) sont financés par les produits de la tarification de ces établissements.

Mission de la CNSA d'analyser les coûts des ESSMS

L'article 53 complète l'article L. 14-10-1 du CASF pour donner à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) une nouvelle mission : conduire, dans des conditions fixées règlementairement, une analyse des différents coûts de revient et tarifs des ESSMS relevant de sa compétence. Ces ESSMS devront, également dans des conditions règlementaires à intervenir, communiquer les données utiles à la CNSA (article L. 312-9).

GCSMS et PUI

L'article 54 complète l'article L. 312-7 du CASF pour permettre aux groupements de coopération sociale et médico-sociale (GCSMS) de gérer une pharmacie à usage intérieur (PUI) à partir du 1er janvier 2011.

Maîtrise des dépenses exposées par la sécurité sociale pour des assurés sociaux français accueillis dans des ESSMS européens

L'article 55 modifie les articles L. 314-3 et L. 14-10-5 du CASF pour permettre à la CNSA de contrôler le volume des financements consacrés par la sécurité sociale au financement de la prise en charge d'usagers français dans des ESSMS situés dans un autre pays de l'Union européenne - notamment la Belgique - ou en Suisse sous un régime conventionnel.

Suppression du financement de la majoration de l'AEEH pour tierce personne par la CNSA

L'article 56 organise la suppression progressive du financement par la CNSA de la majoration de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH) pour recours à une tierce personne (article L. 541-4 du Code de la sécurité sociale). Cette suppression sera effective au 1er janvier 2012.

Fixation d'un niveau de ressources minimum garanti pour les personnes adultes handicapées redevables du forfait journalier

L'article 58 modifie l'article L. 344-1 du CASF pour prévoir la fixation, par voie règlementaire, d'un niveau de ressources minimum garanti aux personnes adultes hndicapées redevables du forfait journalier de sécurité sociale (article L. 174-4 du Code de la sécurité sociale). Ce plancher sera déterminé par référence à l'allocation aux adultes handicapés (AAH).

Fixation de l'ONDAM 2010 et de ses sous-objectifs médico-sociaux et sanitaire

L'article 64 fixe l'objectif national des dépenses de l'assurance maladie (ONDAM) pour 2010 à 162,4 milliards d'euros.

Le sous-objectif médico-social "personnes âgées" est de 7 milliards d'euros.

Le sous-objectif médico-social "personnes handicapées" est de 7,9 milliards d'euros.

A titre indicatif, les autres sous-objectifs sont :

- soins de ville : 75,2 milliards d'euros,

- établissements de santé financés par la tarification à l'activité (T2A) : 52,4 milliards d'euros,

- autre dépenses liées aux établissements de santé : 18,8 milliards d'euros.

Le secteur sanitaire "pèse" donc 71,2 milliards d'euros - presqu'autant que les soins de ville - ce qui représente 4,78 fois le secteur social et médico-social.

Par un arrêt du 1er avril 2009 , la 3ème Chambre civile de la Cour de cassation a eu l'occasion de régler la question du partage - ou de la succession - des responsabilités entre occupant, propriétaire et société de maintenance à propos d'un dysfonctionnement d'ascenseur.

Les faits et la solution

Un locataire fait une chute en entrant dans l'ascenseur : le seuil de celui-ci n'était pas au même niveau que la porte. Il poursuit en responsabilité le propriétaire qui, à son tour, appelle en garantie la société chargée de l'entretien et de la maintenance de l'appareil.

La Cour d'appel condamne le propriétaire à réparer le préjudice subi par le locataire mais rejette l'appel en garantie de la société prestataire au motif qu'aucune preuve n'a été rapportée d'une faute de ladite société dans l'exécution de ses obligations contractuelles.

La Cour de cassation infirme partiellement cette solution :

- elle confirme en partie l'arrêt d'appel s'agissant de la condamnation du propriétaire : "attendu qu'il est dû garantie au preneur pour tous les vices ou défauts de la chose louée qui en empêchent l'usage, quand même le bailleur ne les aurait pas connus lors du bail ; qu'ayant retenu, à bon droit, que la victime n'avait pas à prouver que le bailleur n'avait pas fait le nécessaire pour l'entretien de l'ascenseur mais à démontrer que l'appareil présentait un dysfonctionnement à l'origine de son préjudice, la Cour d'appel, qui a constaté que la chute de Mme X... résultait de l'existence d'un décalage entre le seuil de l'ascenseur et celui de l'entrée, et relevé qu'aucune faute exonératoire de responsabilité ne pouvait être imputée à la locataire, en a exactement déduit que la bailleresse était tenue de garantir celle-ci de son préjudice et a légalement justifié sa décision de ce chef" ;

- elle infirme l'arrêt d'appel s'agissant du rejet de l'appel en garantie de la société prestataire : "Attendu que pour débouter (...) ; qu'en statuant ainsi, alors que celui qui est chargé de la maintenance et de l'entretien complet d'un ascenseur est tenu d'une obligation de résultat en ce qui concerne la sécurité, la Cour d'appel, qui n'a pas relevé que le dysfonctionnement de l'ascenseur était dû à une cause extérieure à l'appareil, a violé le texte susvisé".

L'intérêt de l'arrêt

Cet arrêt présente un intérêt éminemment pratique pour les organismes gestionnaires d'établissements et de services sociaux et médico-sociaux.

D'une part, sous réserve qu'une analogie puisse être opérée entre la relation locataire-propriétaire et le lien contractuel entre personne accueillie et organisme gestionnaire, il faut constater que l'établissement est débiteur, à l'égard de l'usager, d'une obligation de sécurité de résultat en matière d'ascenseur. Sur ce point, la position du juge suprême est très claire puisque l'arrêt exclut que le locataire doive démontrer une faute du locataire ; le seul fait de l'existence d'un seuil entre le niveau de la porte et celui de l'appareil suffit à provoquer un engagement de responsabilité. Il faut d'ailleur remarquer que, dans cet attendu, la Haute juridiction n'envisage comme cause exonératoire de responabilité que la faute de la victime, ce qui laisse présager qu'elle refuserait sans doute de donner suite à une défense de l'organisme gestionnaire fondée sur la force majeure : la condition d'extériorité ne pourrait être satisfaite.

D'autre part, les organismes gestionnaires savent désormais que dans la mesure où leur prestataire est chargé par contrat de l'ensemble des opérations d'entretien et de maintenance, alors s'opère un transfert de responsabilité. Il faut insister ici sur la nécessité d'une "délégation" totale des tâches d'entretien et de maintenance et il faut prévoir que les opérateurs du marché seront sans doute tentés de proposer aux établissements de nouvelles rédactions contractuelles qui auront pour objet de faire échec à cette jurisprudence.

Plus largement, cet arrêt offre aux organismes gestionnaires un éclairage intéressant dans la mesure où, en plus des ascenseurs, d'autres matériels (ex. : barrières ou portes automatiques) sont souvent employés dans les établissements, qui sont soumis aux mêmes exigences de contrôle périodique et qui bénéficient des mêmes contrats d'entretien et de maintenance. Cette affaire d'ascenseur préfigure donc peut-être un régime de responsabilité propre à tous ces équipements.

Enfin, en cette période de campagne budgétaire, voilà un argument supplémentaire qui devrait permettre de justifier la nécessité de percevoir les crédits nécessaires à l'entretien et à la maintenance complets de ces matériels.