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ESAT : des interrogations sur le régime des tarifs plafonds

  • Par olivier.poinsot le

Au Journal officiel du 3 octobre 2009 est paru l'arrêté du 28 septembre 2009 fixant les tarifs plafonds prévus au deuxième alinéa de l'article L. 314-4 du Code de l'action sociale et des familles applicables aux établissements et services mentionnés au a du 5° du I de l'article L. 312-1 du même code. Ce texte ne manque pas de susciter des interrogations majeures sur le droit budgétaire aplicable aux établissements et services d'aide par le travail (ESAT).



L'article 180 de la loi de finance pour 2009 a complété les dispositions de l'article L. 314-4 du Code de l'action sociale et des familles (CASF) :


« Le deuxième alinéa de l'article L. 314-4 du code de l'action sociale et des familles est complété par une phrase ainsi rédigée : ‘A cet effet, un arrêté interministériel fixe, annuellement, les tarifs plafonds ou les règles de calcul desdits tarifs plafonds pour les différentes catégories d'établissements sociaux et médico-sociaux mentionnés au premier alinéa, ainsi que les règles permettant de ramener les tarifs pratiqués au niveau des tarifs plafonds.' »


L'arrêté du 28 septembre 2009 a été pris, en application de cette nouvelle disposition, à l'égard des établissements et services d'aide par le travail (ESAT).


Cet arrêté prévoit que les tarifs plafonds applicables aux ESAT « correspondent à un coût de fonctionnement net à la place déterminé annuellement » (article 1er de l'arrêté) ; seuls échappent à ces tarifs plafonds les ESAT dont le financement est assuré depuis l'exercice 2008 par l'effet d'un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (CPOM) en vigueur.


L'arrêté prévoit ensuite (article 2) un barème des tarifs plafonds en fonction de la population accueillie :


- tarif plafond de base pour les ESAT « tout venant » (12 840 €)


- tarifs plafond majorés pour les ESAT accueillant plus de 70 % de travailleurs handicapés autistes (15 410 €), IMC (16 050 €), cérébro-lésés (13 480 €) ou handicapés moteur (13 480 €) ;


- majoration des tarifs plafonds précités pour les ESAT situés dans les DOM (tarif plafond + 20 %).


Enfin, l'arrêté prévoit (article 3) que les ESAT « dont le tarif à la place constaté au 31 décembre 2008 est supérieur aux tarifs plafonds (…) perçoivent pour l'exercice 2009 un forfait global correspondant au montant des charges nettes autorisé par l'autorité compétente de l'Etat au titre de l'exercice 2008. »


L'examen de ce dispositif règlementaire fait apparaître plusieurs difficultés d'interprétation et donc d'application.


1. Sur la définition même des tarifs plafonds


Le libellé de l'article 1er de l'arrêté recèle deux difficultés d'interprétation.


La première difficulté porte sur la formulation de la définition du tarif plafond. En effet, il est fait référence à un coût à la place. Or la notion de coût à la place, grandeur de gestion, n'a aucune existence en droit budgétaire et de la tarification. Pour mémoire, l'article R. 314-8 détermine les modalités de tarification existantes :


- le prix de journée, le cas échéant globalisé ;


- le forfait journalier ;


- le forfait global annuel ;


- le tarif forfaitaire par mesure ordonnée par l'autorité judiciaire ;


- le tarif horaire.


L'article R. 314-105, V précise que le financement des ESAT est assuré par une dotation globale dont les caractéristiques sont définies aux articles R. 314-106 à R. 314-110.


L'article R. 314-110 dispose que :


« La dotation globale de financement est égale à la différence entre, d'une part la totalité des charges d'exploitation du budget auquel elle se rapporte, après incorporation le cas échéant du résultat d'un exercice antérieur dans les conditions fixées à l'article R. 314-51, et d'autre part les produits d'exploitation du même budget, autres que ceux relatifs à ladite dotation. »


Au vu de ces dispositions, il apparaît que le mode de calcul des ressources tarifaires des ESAT ne fait aucune place à une notion de coût de fonctionnement net à la place. En cet état, il est impossible de faire application des tarifs plafonds prévus par l'arrêté.


La deuxième difficulté concerne la notion de coût à la place net. En effet, la notion de coût à la place n'ayant déjà ni existence ni signification en droit budgétaire, celle de coût à la place net n'a pas davantage de signification. Avec un peu d'imagination, il serait possible d'inférer que le coût à la place net pourrait se rapporter à une dotation globale nette, c'est-à-dire après déduction des recettes en atténuation au sens de l'article R. 314-110. Mais puisqu'une telle déduction correspond à la simple application du droit commun, pourquoi alors prendre le soin de la préciser ?


2. Sur l'institution d'un mécanisme de reconduction


L'article 3 de l'arrêté institue un dispositif de reconduction : les ESAT dont le coût à la place effectif constaté au compte administratif 2008 est supérieur aux tarifs plafonds reçoivent pour 2009 un forfait global correspondant au montant des charges nettes autorisé en 2008.


Deux incohérences sont induites par le texte.


La première incohérence tient à la forme même de la tarification : au regard des articles R. 314-8, R. 314-105, V et R. 314-110 qui ne prévoient pour les ESAT que la modalité de tarification est la dotation globale de financement, le versement d'un forfait global n'est manifestement pas conforme au droit budgétaire.


La deuxième incohérence tient au jeu même du mécanisme des tarifs plafonds. En effet, si de tels tarifs sont institués, alors il est incohérent que ceux des ESAT dont les dépenses effectivement constatées en 2008 excèdent ces tarifs bénéficient en 2009 d'une reconduction du tarif approuvé de l'année précédente, dont on ignore s'il était inférieur ou supérieur aux dits plafonds.


3. Le mystère de la procédure budgétaire


L'arrêté demeure silencieux sur la procédure budgétaire à laquelle les ESAT doivent se conformer.


Deux observations doivent alors être formulées.


D'une part, le nouveau régime juridique du droit budgétaire, institué par l'article 63 de la loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009, relève de l'article L. 314-7-1 du CASF en vertu duquel disparaissent :


- la compétence du Préfet pour proposer puis pratiquer des abattements sur les propositions budgétaires ;


- la compétence du Préfet pour autoriser les charges et produits d'exploitation ainsi que les affectations de résultat ;


- la compétence du Préfet pour fixer le montant des charges nettes à financer ;


- l'obligation pour l'établissement de constituer un dossier budgétaire, un état prévisionnel des recettes et dépenses (EPRD) remplaçant le dit dossier.


Or en l'absence de dossier budgétaire, comment l'établissement peut-il vérifier si ses besoins prévisibles excèdent ou non le tarif plafond ? En l'absence de prévision de l'arrêté sur ce point, comment l'établissement peut-il connaître le moment et la forme de l'allocation de ressources qu'il devra ventiler sous la forme de l'EPRD ? L'arrêté ne répond à aucune de ces interrogations, alors même que par ailleurs subsistent dans le droit budgétaire :


- l'article L. 314-8 en vertu duquel :


« Les modalités de fixation de la tarification des établissements et services mentionnés au I de l'article L. 312-1 sont déterminées par un décret en Conseil d'Etat (…) »


- l'article L. 314-13 en vertu duquel :


« Sauf disposition contraire, les modalités d'application du présent chapitre sont déterminées par décret en Conseil d'Etat ».


Ce rappel est important. En effet, l'article L. 314-7-1 sur lequel se fonde l'arrêté ne prévoit de dispositions contraires au sens de l'article L. 314-13 qu'à propos des tarifs et des règles de calcul des tarifs ; aucune disposition contraire ne concerne la procédure administrative à mettre en œuvre pour aboutir au tarif.


D'autre part, ni l'article L. 314-4 modifié ni le nouvel article L. 314-7-1 n'indiquent à quels établissements s'appliquent les tarifs plafonds. Le bon sens commanderait que seuls soient concernés les établissements dont les besoins en ressources tarifaires excèderaient le plafond ; rien, toutefois, dans l'état actuel du droit ne prévoit d'alternative entre eux et les établissements dont les besoins sont inférieurs au plafond.


4. Une constante : la contrariété au principe fondamental du financement de l'action sociale et médico-sociale institutionnelle en fonction des besoins des personnes


Jusqu'à présent et en dépit des évolutions législatives et réglementaires de ces vingt cinq dernières années, le juge du tarif a toujours fondé son office sur la préoccupation de mettre en œuvre des mécanismes d'action sociale visant la réponse aux besoins et non la limitation du jeu de ces mécanismes aux ressources disponibles. Cette conception humaniste et républicaine est fréquemment illustrée par les décisions rendues aussi bien par les Tribunaux interrégionaux de la tarification sanitaire et sociale (TITSS) que par la Cour nationale de la tarification sanitaire et sociale (CNTSS) qui nient la pertinence d'abattements pratiqués par le tarificateur en considération de taux directeurs ou selon le caractère limitatif des enveloppes dès lors que, dans le même temps, n'est pas rapportée la preuve du caractère injustifié ou excessif des charges inscrites au budget. L'intervention du décret du 22 octobre 2003 est demeurée sans incidence sur cette tendance lourde de la jurisprudence. Mais l'inflexion donnée actuellement aux politiques sociales – et dont le dispositif des tarifs plafonds est une illustration patente – suscite la critique dans la mesure où elle s'inscrit manifestement en contradiction avec les objectifs fixés par le Parlement dans la loi du 2 janvier 2002. La finalité des interventions sociales et médico-sociales institutionnelles, telles que celles-ci ont été définies aux articles L. 116-1 et L. 116-2 du CASF, est de promouvoir l'autonomie et la protection des personnes en fonction d'une évaluation continue des besoins et attentes des membres de tous les groupes sociaux et de « répondre de façon adaptée aux besoins de chacun d'entre eux et en leur garantissant un accès équitable sur l'ensemble du territoire ». C'est ce fondement qui, plus que les dispositions du droit matériel de la tarification, justifie réellement le principe jurisprudentiel selon lequel le financement doit être adéquat aux besoins de la population. Un tel objectif ne peut être servi efficacement que pour autant que l'allocation des ressources est définie en fonction des besoins des personnes. Or, force est de constater que le recours à un mécanisme de tarification par la ressource va inéluctablement compromettre la réalisation des objectifs supérieurs définis par le législateur.


Dans l'immédiat, compte tenu des interrogations ci-dessus, sans doute les organismes gestionnaires trouveront-ils prudent de déposer un dossier budgétaire complet avant le 31 octobre prochain, dans les conditions et selon les modalités de la procédure règlementaire.


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