Cet article a été publié dans la revue Direction(s) n° 18 d'avril 2005 dans une version simplifiée sous le titre exact suivant : "De la contractualisation des relations avec les usagers"
Les professionnels attendaient avec grande impatience la parution au Journal officiel du décret relatif au contrat de séjour (1). La contractualisation des relations avec les usagers des établissements et services sociaux et médico-sociaux constituait en effet l'un des axes majeurs de la réforme opérée par la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002. Inscrit dans l'environnement plus global de la défense, de la protection et même de la promotion des droits des personnes accueillies qu'offrait le nouveau dispositif légal, les dispositions de l'article L. 311-4 du Code de l'action sociale et des familles (CASF) concernant le contrat de séjour et le document individuel de prise en charge résonnaient comme une promesse aux oreilles des uns et des autres :
- à celles des usagers et des parents d'abord, pour qui une telle contractualisation signait enfin la prise en considération effective de leurs attentes par les institutions ;
- à celles des professionnels ensuite, pour qui cette même contractualisation allait avoir pour vertus d'offrir l'occasion d'une certaine objectivation des relations entretenues avec l'entourage de la personne accueillie, de renforcer encore la dimension éducative de la prise en charge aux yeux des usagers et de garantir - enfin - une véritable cohérence entre les caractéristiques des décisions d'orientation et celles du projet institutionnel, du règlement de fonctionnement et du projet individualisé.
S'il est trop tôt pour jauger l'efficacité du nouveau dispositif contractuel du point de vue de ces objectifs généraux, il est en revanche permis de relever, dès à présent, trois grandes ambiguïtés que recèle le texte de l'article D. 311 CASF et qui justifient que l'on s'inquiète dès à présent de la pertinence du contrat de séjour comme outil de mise en œuvre d'une politique publique ambitieuse d'action sociale et médico-sociale (2).
La première cause d'alarme était déjà contenue - implicitement - dans le texte de l'article L. 311-4 ; en ce sens au moins, la promesse était peut-être un peu trop belle pour pouvoir être tenue ... Elle concerne la distinction opérée entre le contrat de séjour et le document individuel de prise en charge. Si le premier semble bien avoir – sous réserve des observations qui seront formulées plus loin – la nature d'un engagement contractuel, en revanche le document individuel de prise en charge n'a pas cette nature et formalise de manière unilatérale le régime qui sera imposé à la personne accueillie. Dès le départ, la réglementation fait donc cohabiter avec la logique contractuelle une autre logique, plus statutaire, qui ne laisse que bien peu de place à l'expression de la volonté des personnes accueillies. Les usagers sont départagés en deux conditions : ceux qui ont droit de s'engager dans une relation contractuelle avec l'établissement ou le service qui les accueille - et encore, à condition s'y séjourner de manière continue ou discontinue pendant au moins deux mois - et ceux qui sont arbitrairement privés de ce droit (3). Mais la distinction se radicalise lorsqu'un usager ayant droit de s'engager contractuellement tarde à accepter l'offre précontractuelle qui lui a été faite. Dans ce cas, l'absence de signature – et comment le refus de l'offre pourrait-elle se matérialiser autrement que par un tel refus ? – constatée à l'issue d'un délai de trente jours ayant commencé à courir à la date d'admission rétrograde le cocontractant potentiel au rang de sujet soumis au document individuel de prise en charge ... Document auquel, dans un double souci de cohérence et de respect du droit (4), les organismes gestionnaires auront donné le même contenu qu'au contrat de séjour. Ce nouveau système, en ce qu'il rend finalement la conclusion du contrat de séjour optionnelle, ne semble pas être de nature à combler les espoirs de consensualisme qui, depuis les débats parlementaires, avaient animé tous les protagonistes de la vie institutionnelle. Il institue une double discrimination, d'une part entre usagers des divers types d'équipements, d'autre part entre usagers bénéficiaires de prestations analogues dans un même établissement ou service. Il remet en question les ambitions les plus récemment formulées en matière de politique de santé publique (5) s'agissant de la légitimité du droit de l'usager à consentir aux prestations dont il bénéficiera. De fait, la généralité - voire l'universalisme - des proclamations de droits contenues dans les articles L. 311-2 à L. 311-9 CASF perd soudain un peu de son attrait.
La deuxième réserve tient au caractère factice du contrat de séjour en tant qu'acte juridique. En effet, l'on serait en droit d'attendre d'un tel contrat qu'il soit à l'origine des engagements liant l'organisme gestionnaire à la personne accueillie. Or, il n'en est rien dans la mesure où – dans les cas où il a pu être signé – il n'a qu'un effet recognitif de l'existence d'un lien contractuel antérieur. C'est là, sans doute, la critique la plus vive : la rédaction même de l'article D. 311 CASF ne fait pas de la négociation du contrat de séjour ce qu'elle devrait pourtant être dans une logique strictement consensualiste, à savoir une période de pourparlers. Le texte ne prévoit de « négociation » que postérieurement à l'admission, c'est-à-dire après la décision prise par le directeur d'accueillir la personne. Or, c'est le prononcé de cette admission et - donc l'effectivité de cet accueil - qui fonde la relation contractuelle. A cet égard, il n'est pas sans intérêt de remarquer que la jurisprudence rendue par la Cour de cassation en matière de responsabilité des établissements rappelle régulièrement - et elle le faisait avant même la promulgation de la loi du 2 janvier 2002 - que le lien existant entre usagers et professionnels a une nature contractuelle dès lors que la personne est accueillie dans l'établissement (6). Voilà donc, après la publication du décret du 26 novembre 2004, une situation pour le moins paradoxale dans laquelle, du point de vue du droit des institutions sociales et médico-sociales, l'usager n'aurait aucune relation contractuelle avec l'organisme gestionnaire alors que, du point de vue du droit civil, il entretiendrait déjà de telles relations. Que fera le juge judiciaire des termes de ce hiatus ? Le moins que l'on puisse dire dès à présent, c'est que la sécurité juridique attendue n'est pas au rendez-vous.
La troisième remarque n'est qu'une conséquence des observations précédentes. La relative innocuité du régime contractuel finalement institué condamne par hypothèse à l'inefficacité toute tentative des institutions sociales et médico-sociales de vouloir réellement contractualiser les conditions de l'accueil proposé alors même que, pour elles, les enjeux d'une acceptation du contrat par l'usager ou son représentant légal étaient essentiels d'un point de vue pratique : acceptation des limites de la prise en charge fixées par référence aux caractéristiques de l'agrément voire aux moyens alloués, acceptation du projet institutionnel et du règlement de fonctionnement comme normes contractuelles cadres, acceptation de contraintes d'assiduité conditionnant la viabilité financière de l'exploitation de l'équipement, acceptation d'un partage des informations confidentielles concernant l'usager entre les professionnels de l'équipe pluridisciplinaire concernés par la délivrance des prestations attendues, etc.
L'espoir déçu pourrait laisser la place à la résignation d'adopter à l'égard de la personne accueillie - avec les difficultés relationnelles et les risques juridiques que cela peut comporter - une approche strictement statutaire qui correspondrait à l'application intégrale de la lettre du texte réglementaire d'application. Le contrat de séjour appelé des vœux du législateur n'était finalement, peut-être, qu'un mirage que l'approche pragmatique de l'Administration aura suffi à dissiper. Car enfin, si les institutions ne sont pas à même de pouvoir contracter avec leurs hôtes et si les personnes accueillies peuvent si aisément se voir imposer les conditions et modalités de leur propre accueil, quel devient alors le système social et médico-social, sinon un service public ? L'ambiguïté pèse ici d'autant plus lourdement que la prégnance des interventions de certaines Administrations compétentes en matière d'autorisation, de contrôle et de tarification n'est pas très loin d'ôter aux organismes gestionnaires l'autonomie de gestion dont ils doivent pourtant jouir légitimement à raison de leur statut de droit privé.
La seule alternative consisterait en fait, en l'état actuel du droit, à lier intimement en pratique la conclusion et la résiliation du contrat de séjour avec l'admission et la sortie de l'usager, pour restituer à l'idée initiale sa philosophie, son économie, sa chronologie et ses effets. La phase de pré-admission serait alors le théâtre de la rencontre des volontés, au terme d'échanges véritablement propres à satisfaire l'obligation contractuelle de renseignement et le devoir de conseil des professionnels. Resterait alors à prendre en considération les normes en vigueur en matière d'admission et de sortie des usagers, normes récemment reformulées par les articles 66 et suivants de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 (7) et complétant les divers textes réglementaires déjà en vigueur en matière de définition des conditions techniques minimales d'organisation et de fonctionnement des établissements (8).
Mais, dans une telle situation, se poseraient d'autres interrogations dont la recherche des réponses pourrait se révéler ardue : comment qualifier le contrat de séjour ? Comment le nommer au sens juridique de ce terme (9) ? Comment surtout caractériser le nécessaire équilibre des parties dans une situation où l'offre est inférieure à la demande et où les équipements susceptibles de répondre aux indications d'une décision d'orientation sont parfois rares sinon inexistants dans un environnement géographique immédiat ? Comment enfin contractualiser les relations entre usagers et institutions sociales et médico-sociales sans risquer de mettre immédiatement en exergue les déséquilibres et les lacunes d'une planification à l'efficacité variable ? Peut-être était-ce aussi à ces préoccupations que l'article D. 311 CASF est venu répondre en donnant au contrat de séjour une forme décidément bien peu analogue à celle des contrats que nous connaissons tous.
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(1) Décret n° 2004-1274 du 26 novembre 2004 relatif au contrat de séjour ou document individuel de prise en charge prévu par l'article L. 311-4 du Code de l'action sociale et des familles, J.O. n° 276 du 27 novembre 2004, p. 21155. Pour une présentation détaillée du régime juridique du contrat de séjour et du document individuel de prise en charge : Me Barbara RIGAUD, « Secteur médico-social, le contrat de séjour enfin défini », Juris-associations n° 313 du 15 février 2005, p. 36 et s.
(2) Pour mémoire, le lecteur pourra utilement se référer aux termes de l'article L. 311-1 CASF qui définit les missions assignées à l'action sociale et médico-sociale.
(3) Les proscrits sont en l'occurrence les usagers et représentants légaux d'usagers des C.A.M.S.P., des établissements relevant de la protection judiciaire de la jeunesse et des centres de ressources.
(4) L'article D. 311, VI CASF prévoit en effet que le document individuel de prise en charge reprenne les clauses essentielles du contrat de séjour, cette reprise étant imposée pour certaines stipulations (définition concertée avec l'usager ou son représentant légal des objectifs de prise en charge, définition des prestations d'action social et médico-sociales immédiatement accessibles) et facultatives pour d'autres (conditions de participation financière de l'usager, conditions d'application des dispositions de l'article L. 311-3-1 CASF dans le cas des C.H.R.S., description des conditions de séjour et d'accueil).
(5) L'inclusion de l'action sociale et médico-sociale dans le champ d'une politique publique globale de santé résulte en dernier lieu des termes de l'article L. 1411-1 du Code de la santé publique issu de l'article 2 de la loi n° 2004-806 du 09 août 2004 relative à la politique de santé publique (J.O. n° 185 du 11 août 2004, p. 14277 et s.). L'Etat a ainsi reçu mission de déterminer les objectifs et de concevoir les plans, actions et programmes de santé notamment dans les domaines de « (...) 3° la prévention des maladies, des traumatismes et des incapacités ; 4° l'amélioration de l'état de santé de la population et de la qualité de vie des personnes malades, handicapées et des personnes dépendantes ; (...) 7° la réduction des inégalités de santé, par la promotion de la santé, par le développement de l'accès aux soins et aux diagnostics sur l'ensemble du territoire » et, surtout, s'agissant de « 9° l'organisation du système de santé et sa capacité à répondre aux besoins de prévention et de prise en charge des maladies et handicaps ». Cette inclusion de l'action sociale et médico-sociale dans le champ de la santé publique ne traduit pas sa « sanitarisation » mais son agrégation au système de santé et de protection sociale. Du reste, une telle agrégation avait déjà été constatée par la jurisprudence judiciaire (les institutions sociales et médico-sociales sont considérées par le juge judiciaire comme participant au « service public de la santé et de la protection sociale » : O. POINSOT, « Les institutions sociales et médico-sociales, l'article 29 de la 'loi Aubry II' et les exigences de la jurisprudence européenne en matière de lois de validation », R.D.S.S. 2002/1, p. 98 et s., spéc. p. 113 ; D. BOULMIER, « Retour sur le système d'heures d'équivalence et sa loi de validation », R.D.S.S. 2003/2, p. 306 et s. ; Liaisons sociales du 27 octobre 2004, Bref social n° 14244, p. 2-3 ; Liaisons sociales quotidien n° 14248 du 3 novembre 2004, cahier « jurisprudence hebdo »). Elle a pour effet de faire de l'accès à la prévention et aux soins des populations fragilisées - et donc des personnes handicapées et dépendantes - un objectif prioritaire de la politique de santé (art. L. 1411-1-1 C. Santé Pub.). Mais la nature de politique publique conférée à l'action sociale et médico-sociale excède les seules questions de prévention et de dépistage évoquées par le Code de la santé publique puisque le nouvel article L. 114-3 CASF issu de l'article 4 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 (J.O. n° 36 du 12 février 2005, p. 2353 et s.) caractérise une politique publique de prévention, de réduction et de compensation des handicaps. Cette politique tend expressément à limiter les causes du handicap, à prévenir l'ajout d'autres handicaps, à développer les capacités de la personne handicapée et à rechercher la meilleure autonomie possible.
(6) Cette jurisprudence a trait, en particulier, à la définition des modalités d'engagement de la responsabilité des établissements sur le fondement d'une obligation contractuelle de sécurité. La première Chambre civile adopte invariablement une position favorable à l'approche contractuelle alors que la deuxième Chambre civile produit une jurisprudence plus nuancée, alternant le recours à l'article 1147 du Code civil avec celui à l'article 1384 qui offre plus d'avantages d'un strict point de vue indemnitaire. Sur cette question, voir notamment : Jean-Marc LHUILLIER, La responsabilité civile, administrative et pénale dans les établissements sociaux et médico-sociaux, éd. ENSP, 3ème édition, n° 404 et s.
(7) Supprimant les C.D.E.S. et COTOREP et leur substituant, dans chaque département, une Commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (C.D.A.P.H.) unique (nouveaux articles L. 241-5 et s. CASF).
(8) Art. D. 312-35 (établissements pour enfants et adolescents nécessitant principalement une éducation spéciale), D. 312-59-14 (instituts thérapeutiques, éducatifs et pédagogiques), D. 312-137 et D. 312-138 (pouponnières), R. 345-4 (C.H.R.S.).
(9) Si, au regard des catégories de la théorie générale des conventions (articles 1101 et suivants du Code civil), le contrat de séjour est sans doute un contrat consensuel, il est pour autant délicat de pousser immédiatement plus avant l'effort de qualification, en l'absence de toute jurisprudence spécifique : sera-t-il considéré comme conclu à titre onéreux ou gratuit (ou comment penser l'articulation des obligations contractuelles des parties avec le versement - ou l'interruption de versement - des tarifs de responsabilité par l'Etat, les Conseils généraux et les caisses de sécurité sociale ?) ? Sera-ce un contrat d'adhésion ? Un contrat sui generis ? Fera-t-il naître, à la charge les organismes gestionnaires, des obligations de moyens ou de résultat ? Devra-t-il précisément être décomposé en fonction des prestations en cause pour que soient appliqués sélectivement les régimes de l'obligation de moyens et de l'obligation de résultat ? Fera-t-on usage à son égard des règles du droit de la consommation, notamment celles relatives à la prohibition de clauses abusives ?
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