Le blog de Maitre Olivier GARREAU

Par un jugement rendu en date du 20 octobre 2009, dont copie jointe, le Tribunal administratif de Montpellier a été amené à se prononcer sur la légalité de la décision du Président de la Région Languedoc-Roussillon prononçant la radiation d'un agent dont l'arrêté de titularisation avait été annulé à la suite d'une procédure intenté par un syndicat.

Cette affaire complexe, permet d'analyser l'office du juge administratif lorsque celui-ci doit apprécier les conséquences d'une annulation contentieuse en matière de droit de la fonction publique.

I/ Exposé des faits

Madame S. avait été recrutée par le Président de Région, à compter du 23 septembre 1994, en qualité d'agent non titulaire pour exercer les fonctions d'opérateur régional de formation pour une durée d'un an.

L'agent avait, par la suite, vu son contrat initial renouvelé à maintes reprises jusqu'au 30 janvier 2001, puis cette dernière s'était vue proposer un nouveau contrat pour exercer les fonctions de déléguée territoriale pour une durée de trois ans à compter du 1er février 2001. En cours d'exécution dudit contrat et à l'initiative de la Région, l'agent avait obtenu le bénéfice des dispositions de la loi du 3 janvier 2001, relative à la résorption de l'emploi précaire dans la fonction publique, et avait donc été nommée stagiaire dans le cadre d'emplois des attachés territoriaux, puis titularisée à compter du 1er avril 2003.

Le syndicat X. avait toutefois entendu, en application de la jurisprudence "ville de Lisieux" (CE, sect., 30 oct. 1998, Ville Lisieux : Rec. CE, p. 375, concl. Stahl ; RFD adm. 1998, p. 128, note D. Pouyaud), introduire un recours pour excès de pouvoir à l'encontre de l'arrêté portant titularisation de l'agent.

Par jugement en date du 14 février 2007, le Tribunal Administratif de Montpellier, statuant sur la requête dudit syndicat, avait prononcé l'annulation de l'arrêté du Président de la Région portant titularisation de l'agent aux motifs que Madame S. : « ne remplissaient pas l'une des conditions exigées à l'article 5 de la loi du 3 janvier 2001 pour bénéficier de l'intégration directe dans le cadre d'emplois des attachés territoriaux ».

La Région prenant acte du jugement susvisé, devait dès lors statuer sur le sort de l'agent. Par arrêté en date du 5 juillet 2007, le Président de Région prononçait la radiation des cadres de l'agent puis, par voie de conséquence son licenciement.

Par requête enregistrée au greffe du Tribunal Administratif de Montpellier en date du 24 décembre 2007, Madame S. devait solliciter d'une part l'annulation de l'arrêté litigieux, et d'autre part sa réintégration en qualité d'agent contractuel bénéficiant d'un contrat à durée indéterminée.

C'est dans le cadre de cette instance, que par jugement en date du 20 octobre 2009, le Tribunal Administratif de Montpellier au donné droit aux demandes de la requérante.

II/ Sur les effets de l'annulation contentieuse d'une décision de titularisation

De manière classique, l'annulation contentieuse d'un acte administratif opère avec effet rétroactif. Non seulement l'acte n'existe plus, mais encore, il doit être considéré comme n'ayant jamais existé. (Cf. CE, 26 décembre 1925, Rodière, rec. CE p. 1065, RDP 1926, p. 32, concl. Cahen-Salvador, S. 1925. 3. 49 M. Hauriou).

Les effets de l'annulation contentieuse d'un arrêté portant titularisation emportent donc pour conséquence l'obligation pour l'administration de reconstituer le passé en tenant compte de la disparition rétroactive de l'acte annulé.

Le droit de la fonction publique connaît une application courante de ce principe en matière d'éviction des agents publics.

Ainsi, à titre d'exemple, l'autorité administrative est tenue de prendre une décision prononçant la réintégration juridique de l'agent et de régulariser sa situation pour toute la période où il a été écarté illégalement du service, de façon à effacer les effets de la décision annulée, laquelle est réputée n'avoir jamais existé. Cette double obligation s'impose quel que soit le motif de l'annulation (CE, 29 déc. 1995, Kavvadias : Juris-Data n° 1995-049015 ; Rec. CE 1995, p. 477) puisqu'il s'agit de combler un vide juridique.

L'annulation de la décision de titularisation d'un agent est toutefois moins fréquente, et il est encore moins courant de voir le juge amené à se prononcer sur la situation d'un agent contractuel dont la décision d'intégration dans la fonction publique a été annulée. Tel est bien le cas en l'espèce.

Dans l'affaire de Madame S., il convenait pour l'administration de reconstituer le passé et de se prononcer sur la situation de l'agent au vu des éléments de droit et de fait ayant présidé tout au long de la période d'exécution de l'acte annulé.

Cette "gymnastique intellectuelle" conduit, en l'absence de décision valide justifiant le service fait par l'agent sur cette période, à requalifier la nature des relations que celui-ci a pu entretenir avec l'administration en le replaçant dans la situation prévalant avant la prise de la décision annulée.

Pour ce qui concerne Madame S., la Région a pu estimer, de manière hâtive, que l'annulation de la décision de titularisation privait l'agent de toute position statutaire et impliquait sa radiation des cadres.

Le jugement du 20 octobre 2009 adopte une position différente plus conforme aux principes posés par la jurisprudence du Conseil d'Etat.

Ainsi, en l'espèce le Tribunal administratif a jugé que: « Considérant que tout agent public doit être placé dans une situation administrative régulière ; que si la décision portant titularisation d'un agent qui avait antérieurement la qualité de contractuel et dont le contrat a été interrompu pour le faire bénéficier du statut de fonctionnaire est annulée par le juge, le maintien en fonction de l'agent à l'issue de son contrat initial, a pour effet de le replacer, de fait, dans une situation contractuelle selon les conditions du dernier contrat ;

Considérant qu'en l'espèce, Mme S. a bénéficié d'un nouveau contrat, en date du 30 janvier 2001, pour une durée de trois ans à compter du 1er février 2001 ; que les décisions des 2 avril et 27 novembre 2003 nommant l'intéressée stagiaire puis la titularisant dans le cadre d'emplois des attachés territoriaux ont manifesté d'une manière expresse, la volonté de l'autorité territoriale de prolonger sa collaboration avec la requérante au-delà du 31 janvier 2004, date d'expiration du contrat en cours, que l'annulation desdites décisions n'a eu pour effet que de faire perdre rétroactivement à Madame S. la qualité de fonctionnaire ; que, par suite, l'intéressée doit être regardée comme ayant été maintenue en fonction sur le fondement d'un nouveau contrat verbal, identique au dernier contrat écrit, qui venait à expiration le 31 janvier 2007 ».

Bien que la situation dans laquelle se trouve Mme S. est particulière, le Tribunal fait là une application conforme de la jurisprudence applicable en la matière.

Ainsi, il est de jurisprudence constante que le fait qu'au terme d'un contrat à durée déterminée, un agent non titulaire de la fonction publique territoriale soit maintenu dans ses fonctions, sans décision expresse de renouvellement, a pour effet, non pas de faire naître au bénéfice de l'agent un engagement à durée indéterminée, mais de reconduire tacitement le contrat initial pour une durée déterminée correspondant à celle qui était prévue au contrat initial (Cf. CE, 23 mai 2006, Commune de Troyes, req. n° 264715).

Ainsi, le juge estime que l'annulation de la décision portant titularisation de M. S. a pour conséquence de la replacer dans la situation dans laquelle se trouvait l'agent avant sa titularisation. Pour qualifier la période durant laquelle l'agent a exercé ses fonctions en qualité de titulaire, le juge estime que le dernier contrat à durée déterminée, en cours d'exécution au moment de sa titularisation, s'est, de fait, prolongé jusqu'à son terme, puis l'agent ayant été maintenu en fonction, ce contrat s'est renouvelé de manière tacite.

III/ Sur la requalification du contrat en contrat à durée indéterminée

L'originalité du jugement du 20 octobre 2009, tient au fait que la situation de madame S. voit se rencontrer l'application des effets classiques de l'annulation contentieuse et l'application des mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique telles qu'issue de la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005.

Sans l'intervention de la loi susvisée, l'arrêté prononçant le licenciement de madame S. aurait été annulé, mais il n'aurait été fait obligation à l'administration que de réintégrer l'agent en qualité d'agent non titulaire pour la période restant à courir jusqu'au terme du dernier contrat verbal en vigueur.

Au contraire le jugement du 20 octobre 2009 va au-delà et celui-ci applique les modifications législatives intervenues, en 2005, au cours de la période litigieuse, pour procéder à une requalification du contrat de Mme S. en contrat à durée indéterminée. Telle était d'ailleurs la demande de l'agent dans le cadre de sa requête.

La loi du 26 juillet 2005 est venue mettre en conformité le droit interne avec les exigences du droit communautaire, dans un but louable d'encadrer la pratique courante de l'administration d'avoir recours à des agents non titulaire pour pourvoir des emplois permanents, tout en procédant à des renouvellements de contrats à durée déterminée sur des périodes particulièrement longues. Ladite loi vient donc modifier l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 portant statut de la fonction publique territoriale, en limitant, pour certains cas de recrutement d'un agent non titulaires, le nombre de renouvellements de l'agent en contrat à durée déterminée à une période maximale de 6 ans. Au-delà, et si l'administration entend une nouvelle fois renouveler le contrat de l'agent, celle-ci ne peut le faire qu'au moyen d'un contrat à durée indéterminée.

En outre, la loi du 26 juillet 2005 prévoit à son article 15 des dispositions transitoires permettant aux agents contractuels s'étant vu renouvelés leur contrat à durée déterminée sur de longues périodes, de bénéficier du statut plus favorable introduit par ladite loi.

L'article 15 II prévoit notamment dans des conditions particulièrement encadrées une requalification légale, automatique de l'engagement à durée déterminée en contrat à durée indéterminée.

Ainsi, l'article 15 II de la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 dispose que:

"II. - Le contrat est, à la date de publication de la présente loi, transformé en contrat à durée indéterminée, si l'agent satisfait, le 1er juin 2004 ou au plus tard au terme de son contrat en cours, aux conditions suivantes :

1° Etre âgé d'au moins cinquante ans ;

2° Etre en fonction ou bénéficier d'un congé en application des dispositions du décret mentionné à l'article 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée ;

3° Justifier d'une durée de services effectifs au moins égale à six ans au cours des huit dernières années ;

4° Occuper un emploi en application des quatrième, cinquième ou sixième alinéas de l'article 3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée dans une collectivité ou un établissement mentionné à l'article 2 de la même loi."

Par chance, il s'avère qu'en l'espèce Mme S. satisfaisait à chacune de ses conditions.

Le Tribunal Administratif a donc entendu en l'espèce prendre acte de la requalification légale du contrat de Madame S. en contrat à durée indéterminée : « Considérant qu'à la date du 1er juin 2004, M. S. était âgée d'au moins cinquante ans, était en fonction, justifiait d'une durée de service effectifs au moins égale à six ans au cours des huit dernières années, et occupait, de fait, un emploi en application des quatrième, cinquième, ou sixième alinéas de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 ; qu'elle remplissait, par suite, à la date de publication de la loi du 26 juillet 2005, les conditions pour bénéficier d'un contrat à durée indéterminée ; que, dès lors, la décision du 12 novembre 2007 refusant de faire droit à sa demande est entachée d'un erreur de droit et encourt l'annulation ».

Le même jugement enjoint le Président de Région de transformer le contrat de l'agent en contrat à durée indéterminée.