Marie Pierre MAITRE

Selon l'Agence européenne pour l'environnement, un citoyen européen génère en moyenne 3,5 tonnes de déchets chaque année et ce chiffre est en constante augmentation. Ainsi, l'OCDE estime qu'en 2020, l'accroissement de la quantité de déchet émise sera de l'ordre de 45 % par rapport à 1995.

Ces quelques chiffres en disent long sur l'enjeu de la gestion des déchets, d'autant que les deux tiers de ces déchets terminent en décharge ou sont incinérés.

Les pouvoirs publics sont depuis longtemps conscients de ces enjeux ; ce n'est pas un hasard si la réglementation relative aux déchets est une des réglementations environnementales les plus anciennes, tant en droit communautaire (directive cadre du 15 juillet 1975) qu'en droit français (loi du 15 juillet 1975).

Or, plus de trente ans après la directive du 15 juillet 1975 qui posait les bases réglementaires de la gestion des déchets en Europe, l'Union européenne a adopté en novembre 2008 une nouvelle directive qui devait être transposée dans le droit des états membres de l'Union Européenne avant le 12 décembre 2010.

En fait, pour la transposition de cette directive, la France « ne partait pas de zéro » dans la mesure où les dispositions des lois Grenelle I et II étaient déjà conformes aux objectifs de la directive cadre.

De plus, l'article 256 de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement dite loi Grenelle II, a habilité le gouvernement à prendre par voie d'ordonnance, les mesures permettant de modifier la partie législative du code de l'environnement relative aux déchets.

En vertu de cette habilitation, c'est l'ordonnance 2010-1579 du 17 décembre 2010 qui procède au toilettage du code de l'environnement. Outre les dispositions relatives à la planification que nous ne traiterons pas ici, l'ordonnance touche à de nombreux articles. Mais quel est l'impact de cette réforme, s'agit-il d'un simple toilettage ou d'une réforme en profondeur ? En fait, tous les commentateurs s'accordent à dire que cette transposition en droit national ne constitue pas une révolution dans les textes (1). Dans la pratique, certaines dispositions lorsqu'elles trouveront leur pleine application devraient toutefois avoir des impacts non négligeables (2).

1. un toilettage du code de l'environnement : la clarification de certaines notions et la confirmation des principes déjà existant

Concernant le champ d'application de la législation déchet

Tout d'abord des précisions sont données quant au champ d'application de la législation déchet. En particulier, il est à noter que l'article L. 541-4-1 exclut du champ d'application « les sols non excavés, y compris les sols pollués non excavés... » Cette exclusion claire met définitivement fin aux discussions qui ont pu légitimement avoir lieu suite à l'arrêt Van de Walle aux termes duquel des terres polluées par des hydrocarbures et non excavées avaient été qualifiées de déchets.

Concernant certaines définitions

L'article 3 de la directive cadre déchet, fixait une vingtaine de définitions. Or, ce sont ces définitions qui structurent tout le droit des déchets tel que présenté dans le code de l'environnement. C'est pourquoi l'article L. 541-1-1 du code de l'environnement reprend ces définitions.

- La notion de déchets est mise en cohérence avec le droit communautaire.

Jusqu'à présent, pour définir le déchet, le droit français faisait référence à la notion subjective « d'abandon ou que son destinataire destine à l'abandon » alors que le droit communautaire faisait référence à la notion de « se défaire ». L'article L 541-1-1 tel qu'issu de l'ordonnance du 17 décembre 2010, met en cohérence la définition nationale de la notion de déchet avec la définition communautaire, le déchet étant désormais défini en droit français comme « toute substance ou tout objet, ou plus généralement tout bien meuble, dont le détenteur se défait ou dont il a l'intention ou l'obligation de se défaire ».

- Les notions de producteur et de détenteur sont définies et leurs responsabilités précisées.

Ainsi, est producteur de déchet, « toute personne dont l'activité produit des déchets (producteur initial de déchets) ou toute personne qui effectue des opérations de traitement des déchets conduisant à un changement de la nature ou de la composition de ces déchets (producteur subséquent de déchets). Quant au détenteur il s'agit « du producteur des déchets ou toute autre personne qui se trouve en possession des déchets ». L'article L 541-2 précise que les producteurs et détenteurs de déchets sont tenus d'en assurer ou d'en faire assurer la gestion jusqu'à leur élimination ou valorisation finale, et ce même lorsque le déchet est transféré à des fins de traitement à un tiers.

En outre, selon l'article L 541-7 -1, les producteurs et détenteurs de déchets ont l'obligation de caractériser leurs déchets, d'emballer ou conditionner les déchets dangereux et de les étiqueter selon des règles qui seront définies par décret.

Ils ont également des obligations en termes de prévention et doivent organiser la gestion de leurs déchets en respectant la hiérarchie des modes de gestion.

Concernant la hiérarchisation des modes de gestion des déchets

Afin de prévenir, de réduire la production de déchets et d'en diminuer leurs incidences sur l'environnement, une hiérarchie dans les modes de gestion des déchets a été instituée. Avant d'éliminer, il faudra : prévenir, réutiliser, recycler c'est-à-dire réaliser une valorisation matière avant de penser à une valorisation énergétique (art L 541-1).

Si les notions de prévention, de réemploi, de recyclage ou de valorisation sont définies à l'art L 541-1-1, l'instauration de cette hiérarchie n'induit pas de modification majeure dans la réglementation française. Notons seulement que l'incinération pourra selon les cas être considérée comme de la valorisation énergétique ou comme de l'élimination. En effet, constitue une opération d'élimination « toute opération qui n'est pas de la valorisation même lorsque ladite opération a comme conséquence secondaire la récupération de substances, matières ou produit ou d'énergie ». C'est en fait en fonction de la quantité d'énergie produite par l'incinérateur que l'opération sera qualifiée de valorisation énergétique ou d'élimination.

2. Les points forts de la transposition

La distinction entre déchet et sous produit

L'une des grandes nouveautés réside dans la reconnaissance législative de la distinction entre déchets et sous-produits.

Depuis longtemps, les industriels avançaient que certains résidus d'un processus de production ne devaient pas être considérés comme des déchets mais comme des sous-produits. Or, la réglementation ne faisait pas cette distinction. C'est la CJCE, qui la première reconnaît la notion de sous-produit dans l'arrêt Palin Granit Oy du 17 janvier 2002 . Dans cet arrêt, elle définit un sous-produit comme un résidu de production qui est réutilisé de manière certaine, dans la continuité d'un processus de production, sans transformation préalable.

Par la suite, dans une communication du 21 février 2007, la Commission reprend ces critères dans un arbre de décision permettant de distinguer les résidus qualifiés de déchets et les sous- produits.

L'article 5 de la directive cadre reprend ces critères en indiquant qu'ils pourront être précisés pour les substances ou objets spécifiques par la Commission européenne selon la procédure de comitologie.

C'est dans ce contexte qu'est intégré un article L 541-4-2 au code de l'environnement définissant qu'« une substance ou un objet, issu d'un processus de production dont le but premier n'est pas la production de cette substance ou cet objet, ne peut être considéré comme un sous-produit et non comme un déchet que si l'ensemble des conditions suivantes est rempli: l'utilisation ultérieure de la substance ou de l'objet doit être certaine ; la substance ou l'objet peut être utilisé directement sans traitement supplémentaire autre que les pratiques industrielles courantes ; la substance ou l'objet est produit en faisant partie intégrante d'un processus de production ; la substance ou l'objet répond à toutes les prescriptions relatives aux produits, à l'environnement et à la protection de la santé prévues pour l'utilisation ultérieure ; la substance ou l'objet n'aura pas d'incidences globales nocives pour l'environnement ou la santé humaine. ». Il est en outre précisé que les opérations de traitement de déchets ne constituent pas un processus de production au sens de cet article et qu'un décret sera pris pour fixer les modalités d'application de cet article.

La possibilité de sortir de la qualité de déchet

L'autre grande nouveauté est la possibilité de sortir de la qualité de déchet après avoir subi les traitements appropriés. C'est certainement la disposition susceptible d'avoir le plus d'implications pratiques.

En effet, jusqu'à présent, la législation ne fixait pas de critère permettant de sortir de la qualité de déchet. Elle ne définissait pas non plus les matières premières secondaires issues du recyclage ou de la valorisation des déchets, même si elle imposait les actions visant à les obtenir.

Seule la jurisprudence apportait quelques précisions, en particulier l'arrêt Mayer Parry , dans lequel la CJCE juge que les opérations de valorisation appliquées aux déchets constituent le critère essentiel permettant de distinguer les matières premières secondaires, des déchets.

Fallait -il encore pour être qualifié de matière première secondaire que le processus de transformation du déchet issu du recyclage, de la réutilisation, de la valorisation ou d'autres procédés de traitement soit achevé en vue d'obtenir un nouveau matériau ou un nouveau produit ayant la même fonction que sa fonction initiale ou d'autres fonctions analogues.

En fait l'absence de définition claire posait problème et nombre d'opérateurs critiquaient le fait de devoir respecter la réglementation déchet, alors que, selon eux, leurs matières premières secondaires avaient perdu leur qualité de déchet.

C'est dans ce contexte qu'intervient l'article 6 de la directive cadre, aujourd'hui transposé en droit français par l'article L 541-4-3 du code de l'environnement, aux termes duquel : un déchet cesse d'être un déchet après avoir été traité dans une installation IOTA ou ICPE et avoir subi une opération de valorisation, notamment de recyclage ou de préparation en vue de la réutilisation, s'il répond à un ensemble de critères, à savoir : si la substance ou l'objet est couramment utilisé à des fins spécifiques ; s'il existe une demande pour une telle substance ou objet ou s'il elle répond à un marché ; si la substance ou l'objet remplit les exigences techniques aux fins spécifiques et respecte la législation et les normes applicables aux produits ; enfin à condition qu'il n'ait pas d'effets globaux nocifs pour l'environnement ou la santé humaine.

En d'autres termes, pour cesser d'être un déchet et devenir une matière première secondaire après valorisation, il faut que la substance ou l'objet soit utilisé à des fins spécifiques, qu'il réponde à des exigences techniques, légales et ou de normes applicables aux produits et bien sur qu'un marché existe pour ce type de produit.

Ce sera par exemple le cas pour différents types de déchets qui pourront sortir de cette qualité pour redevenir produits tels que les granulats, le verre, le papier, le métal, les pneus, les textiles...

Faut-il encore que la Commission établisse pour chacun de ces types de déchets des critères spécifiques. Pour l'heure, elle a réalisé les travaux sur l'acier, l'aluminium et le papier-carton mais les Etats membres ont rejeté les propositions de la Commission.

Des critères pourront également être fixés par l'autorité administrative française compétente pour d'autres flux de déchets. Faudra t-il encore attendre la publication du décret d'application.

En tout état de cause, dès que tous les textes seront parus, les conséquences pratiques seront importantes. En effet, une fois sortie de la qualité de déchets, ce n'est évidemment plus la législation déchet qui s'applique mais la législation produit ce qui suppose : une libre circulation de ces produits qui ne sont plus soumis aux contraintes du règlement transfert transfrontalier de déchets. Les règles ne sont plus les mêmes en matière d'étiquetage, de transport, de responsabilité et en principe le règlement REACH s'applique.

Marie-Pierre Maître

Article publié dans Environnement & Technique