Marie Pierre MAITRE

Suite aux mises en demeure de la Commission européenne pour manquements à la transposition de la directive n° 85/337/CEE du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement , la réforme de l'étude d'impact s'est imposée comme une nécessité en droit national. Cette réforme intéresse les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) d'un double point de vue : elle procède non seulement à une généralisation de l'étude exigée pour ce type d'installations à l'ensemble des plans et programmes soumis à évaluation environnementale, mais entend également faire peser de nouvelles contraintes sur les exploitants des ICPE.

C'est à l'occasion de la loi Grenelle II , dont l'article 230 modifie les articles L. 122-1 et suivants du Code de l'environnement, que s'est concrétisée la volonté politique d'étendre le champ d'application de l'étude d'impact et de réviser sensiblement la procédure applicable aux évaluations environnementales. Les objectifs poursuivis sont multiples : simplifier le régime actuel jugé trop complexe, améliorer l'effectivité de l'étude d'impact, assurer une meilleure implication du public dans la création de projets susceptibles d'affecter l'environnement et, bien entendu, mettre en conformité le droit français avec le droit communautaire.

La Commission européenne avait en particulier reproché à la France d'avoir mis en place des seuils techniques ou financiers trop automatiques. Outre cet aspect, le défaut de prise en compte de la sensibilité particulière du milieu avait également été dénoncé. Ce contexte a conduit à la refonte de l'étude d'impact telle que prévue à l'article L. 122-1 du Code de l'environnement, et dont les modalités d'application sont actuellement prévues par les dispositions du projet de décret dans sa version du 26 janvier 2011 .

Si les conséquences de cette réforme sont moins perceptibles en matière d'ICPE qu'en ce qui concerne les projets non soumis à une police administrative particulière, elles demeurent tout aussi importantes. Leur prise en compte en amont doit garantir la sécurité juridique des dossiers de demande d'autorisation d'exploiter. Pour l'heure, l'article R. 512-6 du Code de l'environnement prévoit que le contenu de l'étude d'impact, par dérogation à l'article R. 122-3 du même code, est défini pour les ICPE soumises à autorisation à l'article R. 512-8. L'implication des ICPE est la conséquence prévisible de la suppression du principe d'exclusion prévu par l'article R. 512-6. La nouvelle rédaction de cet article prévoit en effet que les ICPE sont soumises à « l'étude d'impact prévue à l'article L. 122-1 dont le contenu est défini à l'article R. 122-5 et complété par l'article R. 512-8 ».

L'étude d'impact « classique », dont le contenu est désormais visé à l'article R. 122-5 du Code de l'environnement, serait désormais exigée sous réserve de certaines adaptations ciblées. Les exploitants des ICPE soumises à étude d'impact (I) devront dès lors tenir compte, à l'avenir, d'une étude d'impact au contenu consolidé (II).

I. Confirmation de l'extension du champ des ICPE soumises à étude d'impact

Le projet de décret confirme le champ d'application des ICPE concernées par une étude d'impact en vertu des dispositions du Code de l'environnement. Il permet néanmoins de comprendre comment s'articule la procédure de soumission à l'étude d'impact en fonction des installations visées.

Les ICPE sont soumises à étude d'impact, soit en raison de leur nature particulière (A), soit en raison d'une décision prise au cas par cas (B).

A. Des ICPE soumises à étude d'impact en raison de leur nature

Aux termes de l'article L. 122-1 du Code de l'environnement, « les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements publics et privés qui, par leur nature, leurs dimensions ou leur localisation sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine sont précédés d'une étude d'impact ». Au regard de cette définition, un tableau, prévu en annexe de l'article R. 122-2 dans le projet de décret relatif aux études d'impact, énumère les catégories d'aménagements, d'ouvrages et de travaux soumis à la réalisation d'une telle étude.

Relance

La consécration de la « santé humaine » dans le Code de l'environnement met l'accent sur les incidences sur l'homme, qui doivent être prises en considération au même titre que les incidences environnementales, pour décider de l'opportunité d'une étude d'impact.

En tête de liste, la première catégorie désigne les « installations classées pour la protection de l'environnement », auxquelles succèdent les installations nucléaires, les forages nécessaires au stockage de déchets radioactifs, les catégories associées aux infrastructures de transport, les catégories relatives aux milieux aquatiques, littoraux et maritimes, les forages et mines, les catégories liées au domaine de l'énergie et, enfin, les travaux, ouvrages, aménagements ruraux et urbains.

Cette position de choix n'est sans doute pas anodine, dans la mesure où les ICPE sont connues pour présenter des dangers ou inconvénients majeurs pour l'homme ou l'environnement, au regard des intérêts protégés à l'article L. 511-1 du Code de l'environnement. La consécration de la « santé humaine » à l'article L. 211-1 met l'accent sur les incidences sur l'homme, qui doivent être prises en considération au même titre que les incidences environnementales, pour décider de l'opportunité d'une étude d'impact.

Les conditions dans lesquelles chacune des catégories susmentionnées est concernée par la réalisation d'une étude d'impact sont également précisées à l'annexe de l'article R. 122-2 précité. Sans surprise, les ICPE relevant du régime de l'autorisation figurent au titre des projets obligatoirement soumis à étude d'impact, en raison de leur nature. À leurs côtés, certaines installations, de prime abord moins dangereuses, peuvent être soumises à une étude d'impact en fonction des circonstances.

B. Des ICPE soumises à étude d'impact au « cas par cas »

Les installations soumises à enregistrement comptent parmi les « projets soumis à la procédure de « cas par cas » en application de l'annexe III de la directive 85/337/CE ». Il est ainsi fait une référence implicite à l'article L. 122-1, I alinéa 2 du Code de l'environnement, qui prévoit que « ces projets sont soumis à étude d'impact en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d'entre eux, après un examen au cas par cas effectué par l'autorité administrative de l'État compétente en matière d'environnement ».

Par dérogation à l'article R. 122-3 I, décrivant la procédure applicable aux projets relevant d'un examen au cas par cas (formulaire de demande d'examen au cas par cas et avis de l'autorité compétente), les installations soumises à enregistrement relèvent d'une procédure spécifique déjà prévue lors de la consécration législative du régime d'enregistrement . Il s'agit de l'article L. 512-7-2 du Code de l'environnement, qui permet le « basculement » d'une procédure d'enregistrement à une procédure d'autorisation.

Pour rappel, cet article permet au préfet de décider que la demande d'enregistrement sera instruite selon les règles prévues pour la demande d'autorisation si, au regard de la localisation du projet, la sensibilité environnementale du milieu le justifie. Ce basculement peut également être envisagé en raison du cumul des incidences du projet avec celles d'autres projets d'installations, ouvrages ou travaux situés dans cette zone ou lorsque l'aménagement des prescriptions générales applicables à l'installation, sollicité par l'exploitant, requiert une procédure plus stricte.

L'impact sur la santé humaine sera désormais pris en compte de manière accrue lors de cette appréciation. En tout état de cause, peu importe le fondement ayant justifié la mise en oeuvre de la procédure au « cas par cas », la décision du préfet doit toujours être motivée et notifiée à l'exploitant.

Relance

En ce qui concerne les installations nouvelles, tant les installations soumises à autorisation que celles soumises à enregistrement sont concernées par la réforme de l'étude d'impact.

Le régime applicable aux ICPE témoigne une nouvelle fois de son originalité, car la procédure du « cas par cas » est ainsi absorbée par celle du « basculement » général de procédure. De ce basculement découle l'obligation pour l'exploitant de constituer un dossier complet d'autorisation comprenant notamment, outre une étude d'impact, une étude de dangers.

En ce qui concerne les installations nouvelles, tant les installations soumises à autorisation que celles soumises à enregistrement sont donc concernées par la réforme de l'étude d'impact. Le projet de décret prévoit que les dossiers déposés à compter du premier jour du sixième mois suivant sa publication seront concernés . Toutefois, il convient de relever que peuvent aussi être concernées toutes les ICPE d'ores et déjà existantes, pour lesquelles la réalisation d'une étude d'impact est toujours possible sur décision préfectorale imposant des prescriptions additionnelles, notamment en cas de modification ou d'extension de l'activité.

La réforme de l'étude d'impact permet donc de confirmer et de mieux délimiter les contours du champ d'application de cette étude en matière d'ICPE. Mais elle a surtout pour conséquence de redéfinir le contenu de l'étude d'impact en consolidant ses éléments constitutifs.

II. Consolidation du contenu de l'étude d'impact en matière d'ICPE

Une fois le décret adopté, le nouveau contenu de l'étude d'impact sera fixé par deux articles du Code de l'environnement : l'article R. 122-5 II , complété par l'article R. 512-8 II. Afin de mieux en cerner les subtilités, il convient de s'interroger sur les changements apportés par ces futurs articles par rapport à l'actuel article R. 512-8, qui constitue toujours le droit applicable jusqu'à l'entrée en vigueur du décret.

En premier lieu, le projet de décret consacre le volet « Santé » dans le périmètre des études d'impact (A). En second lieu, s'il confirme de nombreux éléments déjà exigés par la réglementation actuelle (B), il impose d'autres informations spécifiques, donnant ainsi un nouveau visage à l'étude d'impact des ICPE (C).

A. La consécration du volet « Santé » au sein de l'étude d'impact des ICPE

L'article L. 122-1 du Code de l'environnement, dans sa version issue de la loi Grenelle II, prévoit que les études d'impact doivent désormais prendre en compte les conséquences non seulement environnementales, mais également en matière de santé, des projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements envisagés.

L'article R. 122-5 I tel que prévu par le projet de décret réformant l'étude d'impact a repris l'exigence de cette double approche en disposant que : « le contenu de l'étude d'impact doit être proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et la nature des travaux, ouvrages et aménagements projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine » .

Ainsi, ces deux articles consacrent, tant au niveau législatif que réglementaire, le lien entre environnement et santé humaine. De ce fait, la nécessité pour les études d'impact des ICPE d'intégrer les incidences sur la santé humaine est réaffirmée.

Relance

Des informations relatives à la « population » ou aux « continuités écologiques » font leur apparition dans l'étude d'impact.

Certes, l'article R. 512-8 du Code de l'environnement prévoit déjà que le contenu de l'étude d'impact doit être en relation avec les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 et que l'analyse des effets des ICPE sur l'environnement, mais aussi sur d'autres aspects, tels que la santé notamment, doit être réalisée par l'exploitant et mentionnée dans l'étude.

Si ces références sont reprises en des termes similaires par les futurs articles R. 122-5 et R. 512-8, elles sont corroborées par une consécration plus solennelle lui conférant une portée élargie. En effet, la mention de la santé humaine apparaît plus visible et place la santé sur un pied d'égalité avec l'environnement, le critère d'évaluation étant alternatif (l'environnement « ou » la santé humaine). Ceci devrait permettre à l'avenir une meilleure prévention des impacts sanitaires générés par les différentes activités des ICPE.

B. Le renforcement des éléments constitutifs existants de l'étude d'impact des ICPE

Le projet d'article R. 122-5 II du Code de l'environnement reprend les éléments constitutifs de l'étude d'impact exigés par l'actuel article R. 512-8, à savoir : une analyse de l'état initial du site ; une analyse des effets ; les raisons pour lesquelles le projet a été retenu ; les mesures réductrices et compensatoires ; une présentation des méthodes utilisées pour évaluer les effets de l'installation sur l'environnement ; une description des difficultés techniques et scientifiques éventuellement rencontrées. Le contenu envisagé pour chacun de ces éléments est sensiblement proche du contenu actuel et la fourniture d'un résumé non technique, afin de faciliter l'information du public, est toujours exigée.

Néanmoins, certaines modifications sont à mentionner.

Tout d'abord, le point 2° du nouvel article R. 122-5 II précise que l'analyse de l'état initial de « la zone et des milieux susceptibles d'être affectés » porte notamment sur « la population », « la faune et la flore », « les sites et paysages », « les biens matériels », « les continuités écologiques », « les équilibres biologiques », « le patrimoine culturel et archéologique », « le sol, l'eau, l'air, le bruit », « les espaces naturels agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs », ainsi que les « interrelations entre ces éléments ».

Ainsi, la mention de la « zone » et des « milieux susceptibles d'être affectés » semble étendre le champ géographique concerné par le diagnostic, d'autant plus que les interrelations entre tous les éléments précités doivent être prises en compte. Dans cette optique, peu importe que les milieux affectés ne se trouvent pas dans l'environnement immédiat de l'installation. Afin de répondre à ses engagements communautaires, la France a étendu le principe de proportionnalité des études d'impact « à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet » .

De plus, la plupart de ces éléments n'étaient pas, jusqu'à présent, systématiquement pris en compte au stade de l'analyse de l'état initial, mais seulement au niveau de l'analyse des effets de l'installation, ce qui est à présent requis. En outre, des informations relatives à la « population » ou aux « continuités écologiques » font leur apparition dans l'étude d'impact. Il convient de noter que la référence à la population figure en première position dans la liste, donnant ainsi une traduction concrète à la consécration du volet « Santé » dans le périmètre de l'étude d'impact. Ces informations pourront sans doute concerner la densité de population, sa répartition et la présence de populations sensibles à proximité de l'installation.

La prise en compte des incidences sur la santé humaine est également ajoutée aux points 5° et 7° du nouvel article R. 122-5 II, qui confortent le droit national en vigueur, lequel impose déjà, d'une part, l'esquisse des principales solutions de substitution examinées par le pétitionnaire et les raisons qui l'ont conduit à retenir le projet eu égard à ses effets sur l'environnement, et d'autre part, la description des mesures réductrices et compensatoires relatives aux effets de l'installation sur l'environnement.

relance

Il est à présent nécessaire de démontrer dans l'étude d'impact, les éléments permettant d'apprécier la compatibilité du projet avec l'affectation des sols définie par le document d'urbanisme opposable.

Ensuite, le point 3° du nouvel article R. 122-5 II relatif à l'analyse des effets ajoute qu'au delà des effets directs et indirects, temporaires et permanents, devront être pris en compte les effets « à court, moyen et long terme », qu'ils soient « positifs ou négatifs ». En outre, il est précisé que les effets temporaires doivent comprendre les effets générés durant la phase des travaux. L'ensemble des informations demandées doit donc être récolté en amont par l'exploitant et s'inscrire dans le cadre d'une approche prévisionnelle précise et durable. Par ailleurs, la consommation énergétique de l'installation devra désormais être prise en compte ainsi que l'interaction et le cumul des différents effets considérés.

L'étude d'impact « classique » doit être complétée par le futur article R. 512-8 II, qui doit reprendre, en des termes plus ou moins similaires, les dispositions en vigueur applicables aux ICPE. À ce titre :

- le point 1° du futur article R. 512-8 II prévoit, dans l'analyse des effets, des « précisions notamment en tant que de besoin, sur l'origine, la nature et la gravité des pollutions de l'air, de l'eau et des sols, les effets sur le climat, le volume et le caractère polluant des déchets, le niveau acoustiques des appareils qui seront employés ainsi que les vibrations qu'ils peuvent provoquer, le mode et les conditions d'approvisionnement en eau et d'utilisation de l'eau » ;

- le point 2° a) dispose quant à lui que « les mesures réductrices et compensatoires mentionnées font l'objet d'une description des performances attendues, notamment en ce qui concerne la protection des eaux souterraines, l'épuration et l'évacuation des eaux résiduelles et des émanations gazeuses, ainsi que leur surveillance, l'élimination des déchets et résidus de l'exploitation, les conditions d'apport à l'installation des matières destinées à y être traitées, du transport des produits fabriqués et de l'utilisation rationnelle de l'énergie ». Le point 2° b) précise que « pour les catégories d'installations définies par arrêté du ministre chargé des installations classées, ces documents justifient le choix des mesures envisagées et présentent les performances attendues au regard des meilleures techniques disponibles (...) » ;

- le point 3° complète enfin les éléments fixés par l'article R. 122-5 II par les conditions de remise en état du site après exploitation.

C. Les nouveaux éléments constitutifs de l'étude d'impact des ICPE

Outre les aspects de l'étude d'impact qui seront renforcés par le futur décret, quatre points constituent des nouveautés par rapport à ce que prévoit l'actuel article R. 512-8 II du Code de l'environnement.

En premier lieu, le point 1° du nouvel article R. 122-5 II pose l'exigence d'une description du projet comportant des informations relatives à sa conception et à ses dimensions. Il convient de noter que cette description devra être suffisamment précise et indiquer notamment les exigences techniques requises en matière d'utilisation des sols, et éventuellement les principales caractéristiques des procédés de stockages, de production et de fabrication. Une telle description du projet semble venir à l'appui du justificatif du dépôt de permis de construire prévu au dossier de demande d'autorisation d'exploiter une ICPE.

En second lieu, le point 4° du nouvel article R. 122-5 II porte sur l'analyse des effets cumulés du projet avec d'autres projets connus, qui se situent dans la zone susceptible d'être affectée par le projet, qui ont fait l'objet d'une étude d'impact et qui sont autorisés ou en cours d'instruction .

En troisième lieu, le point 6° du nouvel article R. 122-5 II ajoute une modification importante. Il est à présent nécessaire de démontrer dans l'étude d'impact les éléments permettant d'apprécier la compatibilité du projet avec l'affectation des sols définie par le document d'urbanisme opposable. L'ajout de cet élément permet une meilleure intégration de l'installation eu égard aux exigences urbanistiques (notamment avec le Plan local d'urbanisme). La nouvelle rédaction précise que l'étude d'impact devra en outre, le cas échéant, comprendre des éléments justifiant de l'articulation de l'installation avec les plans, schémas et programmes ainsi qu'avec le schéma régional de cohérence écologique. Un rapprochement peut ainsi être fait avec l'article R. 512-46-4 du Code de l'environnement relatif au dossier d'enregistrement des ICPE, qui impose, pour ce type d'installations, la fourniture d'éléments permettant d'apprécier la compatibilité du projet avec la plupart des plans, schémas et programmes environnementaux existants. Par cette disposition, qui opère un réajustement des informations demandées pour les ICPE soumises à autorisation, c'est une meilleure intégration globale des ICPE qui est visée.

En quatrième lieu, l'étude d'impact devra mentionner les noms et qualités précises et complètes du ou des auteurs de l'étude d'impact (point 10° du futur article R. 122-5 II). Cet ajout, bien que purement formel, n'est pas sans conséquence au regard de la potentielle mise en oeuvre de la responsabilité des auteurs de l'étude. En effet, la recherche de la responsabilité des auteurs, et notamment des bureaux d'études, se trouvera facilitée par un élément de preuve soumis aux autorités compétentes.

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En conclusion, la réforme relative à l'étude d'impact issue de la loi Grenelle II a manifestement rejailli sur les études d'impact applicables aux ICPE. Tout d'abord, ces installations seront soumises à étude d'impact soit en fonction de leur nature, soit au cas par cas. Ensuite, le contenu de l'étude d'impact est revisité à travers la consécration du volet « Santé », mis à présent sur un pied d'égalité avec le volet « Environnement ». En outre, si le squelette d'origine de l'étude d'impact est conservé, il est sensiblement retouché. Enfin, de nouvelles composantes relatives à l'étude d'impact ont fait leur apparition.

Il convient désormais d'attendre l'entrée en vigueur du projet de décret afin de mieux appréhender les implications concrètes de cette réforme, encore susceptible d'évoluer jusqu'à cette date.

Article publié par Elise Merlant et Ida Empain collaboratrices du service "Recherche et Veille juridique" à la Gazette du Palais