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La loi n°2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion met en place un nouvel outil de financement des équipements publics, le projet urbain partenarial, permettant le préfinancement des équipements publics par les propriétaires fonciers, aménageurs ou constructeurs. Le PUP permet aux communes ou aux établissements publics compétents de signer une convention avec les propriétaires des terrains concernés par des opérations d'aménagement, les aménageurs ou les constructeurs, fixant le programme des équipements à réaliser pour répondre aux besoins de l'opération, ainsi que les conditions de leur prise en charge.
Le nouveau article L.332-11-3 du code de l'urbanisme dispose ainsi que :
« Dans les zones urbaines et les zones à urbaniser délimitées par les plans locaux d'urbanisme ou les documents d'urbanisme en tenant lieu, lorsqu'une ou plusieurs opérations d'aménagement ou de construction nécessitent la réalisation d'équipements autres que les équipements propres mentionnés à l'article L.332-15, le ou les propriétaires des terrains, le ou les aménageurs et le ou les constructeurs peuvent conclure avec la commune ou l'établissement public compétent en matière de plan local d'urbanisme ou le représentant de l'Etat, dans le cadre des opérations d'intérêt national mentionnées à l'article L.121-2, une convention de projet urbain partenarial prévoyant la prise en charge financière de tout ou partie de ces équipements.
Cette convention ne peut mettre à la charge des propriétaires fonciers, des aménageurs ou des constructeurs que le coût des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans le périmètre fixé par la convention ou, lorsque la capacité des équipements programmés excède ces besoins, la fraction du coût proportionnelle à ceux-ci. »
L'objectif affiché de la réforme est de favoriser, grâce à ce dispositif contractuel, l'émergence de « ZAC privées», permettant de renforcer les interventions publiques d'aménagement. Le gouvernement espère également que ce dispositif permette « la réalisation de maisons en accession sociale à la propriété sur le modèle de la maison à 15 euros par jour » (Dossier de présentation du projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion du Ministère de logement et de la ville).
Avant l'introduction de la convention de projet urbain partenarial par la loi du 25 mars 2009, la prise en charge par les constructeurs de tout ou partie du coût lié à la réalisation d'un ensemble d'équipements publics nécessaires pour le développement d'un secteur déterminé du territoire communal était possible soit dans le cadre d'un programme d'aménagement d'ensemble (PAE), soit d'une zone d'aménagement concerté (ZAC). Toutefois, ces mécanismes ne correspondaient pas complètement à un nombre de situations pouvant se présenter sur le terrain, obligeant parfois les collectivités et les constructeurs à recourir à des « montages » juridiques hasardeux pour permettre la réalisation de l'opération privée.
En effet, le programme d'aménagement d'ensemble, décidé par la commune par voie réglementaire, tend à organiser la réalisation et le financement des équipements publics dans un secteur urbain dont l'importance nécessite la création de nouveaux équipements publics pour satisfaire les besoins des constructions nouvelles attendues dans le périmètre déterminé. A peine d'illégalité, le programme d'aménagement d'ensemble ne peut pas être créé à l'occasion d'une opération privée en particulier.
La ZAC est une zone d'aménagement concerté, également d'initiative publique, à l'intérieur de laquelle la collectivité compétente décide d'intervenir pour réaliser ou faire réaliser l'aménagement et l'équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés (Code de l'urbanisme, art. L.311-1). Il peut être mise à la charge de l'aménageur de la zone le coût des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans la zone. Pour les constructions sur les terrains n'ayant pas fait l'objet d'une cession consentie par l'aménageur de la zone, une convention entre la commune et le constructeur précise les conditions dans lesquelles le constructeur participe au coût d'équipement de la zone. La ZAC n'est donc pas adaptée à la réalisation des opérations purement privées.
Désormais, le PUP permet d'organiser, en utilisant le procédé conventionnel, le financement d'équipements publics à l'initiative privée. Le projet urbain partenarial est mis en œuvre par voie conventionnelle, l'accord avec les constructeurs, aménageurs ou propriétaires fonciers est au cœur ce nouveau dispositif : c'est la convention qui établit le montant de la prise en charge privée du coût des équipements publics, fixe les délais de paiement, ainsi que les modalités de cette participation.
L'introduction du projet urbain partenarial vise donc à « créer une souplesse contractuelle entre une collectivité locale et un aménageur, tout en garantissant une vraie sécurité juridique et un cadre transparent » pour les opérations d'initiative privée.
A l'origine, le projet de loi prévoyait la substitution pure et simple du PAE par le PUP, procédé contractuel similaire à la ZAC. Toutefois, à la suite d'un amendement sénatorial, il a été décidé de laisser coexister les deux mécanismes, ce qui paraît, en effet, utile, vu que le champ d'application des deux dispositifs n'est pas identique.
Champ d'application du projet urbain partenarial
Le recours à la convention de projet urbain partenarial est limité aux zones urbaines et zones à urbaniser délimitées par les plans locaux d'urbanisme ou les documents d'urbanisme en tenant lieu. A la suite d'un amendement introduit à l'Assemblée Nationale, le champ des conventions de projet urbain partenarial a été étendu aux opérations d'intérêt national (OIN) dans le cadre desquelles la compétence de l'État se substitue à celle des collectivités territoriales ou de leurs groupements.
La loi limite l'application du nouveau dispositif aux communes dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document en tenant lieu. Le Sénat avait voulu élargir son bénéfice à l'ensemble des communes, y compris celles dépourvues de document d'urbanisme. Toutefois, l'Assemblée Nationale a opéré le retour au texte initial, en considérant que « les PUP ont vocation à être mis en œuvre par des communes, en zones urbaines, ayant déjà réfléchi à l'orientation globale qu'elles souhaitent donner à leur politique d'aménagement et d'urbanisme, orientations qui se traduisent logiquement dans les PLU ».
Equipements concernés par le projet urbain partenarial
Seuls les équipements nécessaires à la satisfaction des besoins des usagers des futures constructions peuvent être mis à la charge de l'aménageur et du constructeur. Il s'agit de la réalisation d'équipements autres que les équipements propres mentionnés à l'article L.332-15 du code de l'urbanisme.
L'article L.311-4 du code de l'urbanisme précise que, lorsqu'un équipement doit être réalisé pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans plusieurs opérations successives devant faire l'objet de zones d'aménagement concerté, de conventions de projet urbain partenarial ou de programmes d'aménagement d'ensemble, la répartition du coût de cet équipement entre différentes opérations peut être prévue dès la première, à l'initiative de l'autorité publique qui approuve l'opération.
Contenu de la convention du projet urbain partenarial
Il résulte des dispositions législatives relatives au PUP, que la convention de projet urbain partenarial doit fixer notamment :
- le périmètre couvert par la convention,
- le programme des équipements à réaliser pour répondre aux besoins de l'opération de construction,
- le montant de la prise en charge privée de tout ou partie du coût des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants dans le secteur concerné ou, lorsque la capacité des équipements excède ces besoins, la fraction du coût proportionnelle à ceux-ci,
- la forme de la participation (financière ou apport de terrains, bâtis ou non),
- les délais de paiement,
- le délai pendant lequel les constructions édifiées dans le périmètre délimité par la convention de projet urbain partenarial sont exclues du champ d'application de la TLE, délai qui ne peut excéder 10 ans.
Il est à signaler que les auteurs de la loi ont voulu accorder le maximum de souplesse aux parties contractantes pour définir le contenu de la convention. Ainsi, l'amendement visant à fixer, par voie législative, le sort des sommes versées par les aménageurs ou les constructeurs au titre du projet urbain partenarial dans l'hypothèse où les équipements prévus par la convention ne seraient pas réalisés, a été rejeté comme « tendant à supprimer la souplesse contractuelle que le projet de loi cherche à introduire ».
Forme de la participation dans le cadre d'un PUP
La participation dans le cadre du projet urbain partenarial peut être acquittée sous forme de contribution financière ou d'apports de terrains, bâtis ou non bâtis. La contribution sous forme de terrains bâtis est possible uniquement dans la mesure où la construction n'est pas édifiée par les constructeurs dans le cadre de la convention de PUP, ce qui pourrait être considéré comme un marché public au sens du droit communautaire.
La réalisation de tout ou partie d'un équipement sous forme d'exécution de travaux n'est donc pas possible s'agissant de la nouvelle participation conventionnelle de projet urbain partenarial.
Autorité compétente pour conclure le projet urbain partenarial
Les autorités compétentes pour conclure la convention de projet urbain partenarial sont la commune ou l'établissement public compétent en matière de plan local d'urbanisme ou le représentant de l'Etat dans le cadre des opérations d'intérêt national (OIN).
Partenaires privés d'une convention de projet urbain partenarial
A la différence des mécanismes existants qui visent une catégorie plus restreinte des redevables des participations (bénéficiaires des autorisations de construire ou propriétaires ou aménageurs), la convention de projet urbain partenarial offre plus de souplesse et peut être conclue avec les propriétaires des terrains, les aménageurs et les constructeurs.
Régime au regard de la TLE
De même que pour les PAE ou pour les ZAC, les nouvelles dispositions du code de l'urbanisme relatives au projet urbain partenarial prévoient une exonération du champ d'application de la TLE pour les opérations réalisées dans le secteur de la commune dans lequel s'applique une convention de projet urbain partenarial. Cette exonération est toutefois limitée au délai d'application de la convention qui ne peut excéder 10 ans.
L'article L.332-11-4 du code de l'urbanisme dispose ainsi que, dans les communes où la taxe locale d'équipement a été instituée, les constructions édifiées dans le périmètre délimité par une convention de projet urbain partenarial sont exclues du champ d'application de cette taxe pendant un délai fixé par la convention, qui ne peut excéder dix ans (C.urb., art. L.332-11-4).
En application de l'article L.332-11-1 du code de l'urbanisme, les constructions comprises dans le périmètre d'une convention de projet urbain partenarial sont également exonérées de la participation pour voirie et réseaux (PVR).
Participation des organismes HLM à un PUP
Afin de permettre aux organismes HLM de se grouper avec d'autres organismes, publics ou privés, afin pour se voir confier la gestion d'un projet urbain partenarial, l'article L.421-2 du code de l'urbanisme prévoit désormais qu'il leur est possible de souscrire ou acquérir des parts ou actions dans des sociétés pouvant réaliser des opérations d'aménagement ou conclure une convention de projet urbain partenarial. Cette participation est soumise à l'accord de sa collectivité de rattachement et du représentant de l'Etat dans le département du lieu de l'opération ou du projet.