droit de préemption (3)
Question publiée au JO le : 26/10/2010 page : 11569
Réponse publiée au JO le : 08/02/2011 page : 1325
Date de changement d'attribution : 14/11/2010
Texte de la question
"M. François Grosdidier interroge M. le secrétaire d'État chargé du logement et de l'urbanisme sur les motivations nécessaires de l'exercice du droit de préemption urbain (DPU). Doit-il toujours justifier de l'existence préalable à la déclaration d'intention d'aliéner (DIA) d'un projet d'intérêt général, équipement ou aménagement public, zone d'activité ou d'habitat ? Le projet existant doit-il, au moment de la DIA, être assez abouti pour figurer dans le PLU ou avoir fait l'objet de délibération ? Doit-il au moins exister dans des documents préparatoires ? Enfin, un projet, en réponse à un besoin, peut être ressenti sans avoir été encore exprimé, ou exprimé sans avoir été localisé et c'est l'opportunité de la DIA qui peut faire naître le projet d'intérêt général. Il lui demande si la commune est alors fondée à exercer le DPU."
Texte de la réponse
"Lorsqu'une commune instaure le droit de préemption urbain (DPU) sur son territoire, toute décision de préemption prise au titre de ce droit doit mentionner, conformément à l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, l'objet pour lequel ce droit est exercé. La méconnaissance de cette formalité entache d'illégalité la décision et son absence ne peut être couverte rétroactivement. Ainsi, des explications données au cours de la procédure devant le juge administratif (CAA Paris, 18 mai 1995, commune du Kremlin-Bicêtre, req. n° 93PA01295) ou des décisions ultérieures complétant la motivation (CAA Nancy, 24 octobre 1996, SCI Genevoix, req. n° 95NC00172) sont insuffisantes. Toutefois, la jurisprudence a apporté des indications sur le degré de précision du projet poursuivi par l'exercice du DPU. Ainsi, dans son arrêt « commune de Meung-sur-Loire » du 7 mars 2008, le Conseil d'État a jugé qu'il suffisait que le projet soit suffisamment réel et que sa nature apparaisse dans la décision de préemption, même si ses caractéristiques n'étaient pas définies avec précision, pour que la décision de préemption soit légale. La légalité d'une décision s'appréciant au jour où elle intervient, la réalité du projet s'estime donc au moment de la décision de préemption et non lors de la déclaration d'intention d'aliéner (DIA). Le projet n'a donc plus à être suffisamment « précis et certain » comme auparavant, mais devra néanmoins être réel, cette réalité du projet pouvant être établie, soit par des éléments démontrant son antériorité (lettres, discours, études techniques), soit par des précédents démontrant qu'il s'insère dans une politique dont il est l'une des manifestations et qui rendent sa réalisation quasi certaine (initiatives concrètes menées dans le secteur concerné). Par ailleurs, dans le cas d'une décision de préemption qui vise à mettre en oeuvre une politique du logement, le quatrième alinéa de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme prévoit la possibilité, pour la décision de préemption, de se référer aux dispositions de la délibération qui définit le cadre des actions qu'elle entend mettre en oeuvre pour mener à bien un programme local de l'habitat ou un programme de construction de logements locatifs sociaux. Il en est de même lorsque la commune a délibéré pour délimiter des périmètres dans lesquels elle décide d'intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine. Dans ces deux cas, il convient que le document visé par la décision de préemption soit suffisamment précis."
Par un arrêt du 7 octobre 2009, le Conseil d'Etat s'est prononcé pour la première fois sur la validité d'une ordonnance de référé rendue en matière de service minimum d'accueil. (CE, 7 octobre 2009, n°325829)
En substance, le Conseil d'Etat confirme la position dominante adoptée par les juges des référés en la matière s'agissant notamment de l'illégalité des refus de principe d'assurer le service minimum dans les écoles.
" Considérant qu'aux termes de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales : Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission (...) / Le représentant de l'Etat peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. Il est statué dans le délai d'un mois (...) ;
Considérant que, s'il résulte des dispositions précitées que le référé sur déféré préfectoral qu'elles instituent n'est subordonné à aucune condition d'urgence et qu'en dehors du cas, dit de référé accéléré , prévu par ailleurs au cinquième alinéa du même article, où l'acte attaqué est de nature à compromettre l'exercice d'une liberté publique ou individuelle, le juge des référés dispose d'un mois pour y statuer, ces dispositions ne font toutefois pas obstacle à ce que le juge des référés se prononce dans un délai plus bref à condition que le raccourcissement de ce délai n'ait pas pour effet de porter atteinte au contradictoire et notamment de priver l'auteur de l'acte attaqué de la possibilité de présenter utilement sa défense ; qu'il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés que le préfet de l'Essonne a saisi le 13 novembre 2008 le tribunal administratif de Versailles, en invoquant la grève à venir le 20 novembre 2008, d'une demande de suspension de la délibération du 13 octobre 2008 par laquelle le conseil municipal du Plessis-Pâté (Essonne) a décidé à l'unanimité des suffrages exprimés d'agir en conformité avec les principes républicains qu'il défend en ne mettant pas en place de service d'accueil dans les écoles de la commune ; que si la demande de suspension présentée par le préfet n'a été communiquée à la commune que le samedi 15 novembre à 15h30 en même temps que l'avis d'audience pour le lundi 17 novembre à 17 heures, le juge des référés de la cour administrative d'appel de Versailles, en se fondant, pour juger régulière la procédure de première instance, sur ce que le juge des référés de première instance avait légalement pu tenir compte de l'urgence pour refuser de poursuivre l'instruction dès lors que la commune avait été mise en mesure de présenter utilement sa défense, n'a pas commis d'erreur de droit et a porté sur les circonstances de l'espèce une appréciation souveraine non entachée de dénaturation ;
Considérant qu'aux termes de l'article 15 de la loi du 20 août 2008 instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire : Les articles L. 133-1, L. 133-3 à L. 133-10 et L. 133-12 du code de l'éducation entrent en vigueur à compter de la publication du décret prévu à l'article L. 133-8 du même code et au plus tard le 1er septembre 2008 (...) ; que le décret du 4 septembre 2008 relatif à la compensation financière de l'Etat au titre du service d'accueil, prévu à l'article L. 133-8 du même code, et nécessaire à l'entrée en vigueur de la loi, ayant été publié au Journal officiel de la République française le 6 septembre 2008, le juge des référés de la cour administrative d'appel de Versailles n'a pas commis d'erreur de droit en appréciant la légalité de la délibération litigieuse au regard de la loi du 20 août 2008 ;
Considérant que le juge des référés de la cour administrative d'appel de Versailles n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant qu'était de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la délibération en cause le moyen tiré de ce que cette délibération, alors même qu'elle n'aurait présenté qu'un caractère général et déclaratoire, méconnaîtrait les dispositions de l'article L. 133-4 du code de l'éducation selon lesquelles : (...) / La commune met en place le service d'accueil à destination des élèves d'une école maternelle ou élémentaire publique située sur son territoire lorsque le nombre des personnes qui ont déclaré leur intention de participer à la grève (...) est égal ou supérieur à 25 % du nombre de personnes qui exercent des fonctions d'enseignement dans cette école (...) ;
Considérant que le juge des référés de la cour administrative d'appel de Versailles n'a pas davantage commis d'erreur de droit et n'a pas opéré de qualification juridique en jugeant, par une ordonnance suffisamment motivée dès lors qu'elle mentionnait le moyen de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la délibération en cause, qu'étaient sans effet sur la légalité de cette délibération les moyens tirés par la commune, d'une part, de ce qu'elle serait dans l'impossibilité d'organiser le service d'accueil, notamment par manque d'effectif d'animateurs et, d'autre part, de ce qu'il était peu probable que le taux de personnel en grève dans les écoles maternelles et primaires de la commune atteigne le seuil de 25 % à partir duquel seulement s'imposerait à elle l'obligation d'organiser le service d'accueil institué par la loi du 20 août 2008 ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la COMMUNE DU PLESSIS-PATE n'est pas fondée à demander l'annulation de l'ordonnance du juge des référés de la cour administrative d'appel de Versailles du 19 février 2009 ; que, par voie de conséquence, ses conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées ;"
Par un arrêt du 17 juin 2008, la Cour de cassation a rappelé que la loi pénale étant d'interprétation stricte, l'exercice abusif du droit de préemption par un maire, ne saurait caractériser le délit de discrimination.
En l'espèce, les parties civiles considéraient que l'exercice du droit de préemption avait été exercé uniquement à raison de la consonnance étrangère de leur nom.
Condamné en cause d'appel à 1 500 euros d'amende et trois ans d'interdiction des droits civiques, civils et de famille, le Maire a obtenu gain de cause devant la Cour de cassation, laquelle a considéré que l'exercice du droit de préemption n'était pas de nature à refuser aux acquéreurs évincés le bénéfice d'un droit accordé par la loi.
Aux termes de l'article 432-7 du Code pénal:
"La discrimination définie à l'article 225-1, commise à l'égard d'une personne physique ou morale par une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public, dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions ou de sa mission, est punie de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 € d'amende lorsqu'elle consiste :
1° À refuser le bénéfice d'un droit accordé par la loi ;
2° À entraver l'exercice normal d'une activité économique quelconque. "
Selon la Cour de cassation l'exercice du droit de préemption n'entre pas dans le champ de cette définition dès lors qu'il s'agit pour la commune d'exercer un droit et non d'en refuser un aux acquéreurs.
"Vu les articles 111-4 et 432-7 du code pénal ;
Attendu que, d'une part, la loi pénale est d'interprétation stricte ;
Attendu que, d'autre part, la discrimination prévue par l'article 432-7 du code pénal suppose, dans le premier cas visé par ce texte, le refus du bénéfice d'un droit accordé par la loi ;
Attendu qu'il résulte de l'arrêt attaqué et des pièces de procédure que les époux Y..., qui avaient conclu un compromis de vente en vue de l'acquisition d'un bien immobilier situé à Charvieu-Chavagneux (Isère), ont porté plainte et se sont constitués parties civiles contre Gérard X..., maire de la commune, au motif que celui-ci avait fait obstacle à la réalisation de la vente en exerçant de façon abusive le droit de préemption lui ayant été délégué en application des dispositions de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales ; que Gérard X..., renvoyé devant le tribunal correctionnel sur le fondement du délit prévu par l'article 432-7 du code pénal, a été déclaré coupable de cette infraction par les premiers juges et condamné à des réparations civiles ;
Attendu que, pour confirmer le jugement entrepris, l'arrêt énonce qu'en raison de la consonance du nom des acheteurs laissant supposer leur origine étrangère ou leur appartenance à l'islam, Gérard X..., en sa qualité de maire, a commis une discrimination en refusant aux parties civiles le droit d'acquérir la propriété d'un immeuble et de fixer librement le lieu de leur résidence ;
Mais attendu qu'en se déterminant ainsi, alors que l'exercice d'un droit de préemption, fût-il abusif, ne saurait constituer le refus du bénéfice d'un droit accordé par la loi au sens de l'article 432-7 du code pénal, la cour d'appel a méconnu les textes susvisés et les principes ci-dessus énoncés ;
D'où il suit que la cassation est encourue ;
Par ces motifs :
CASSE et ANNULE, en toutes ses dispositions, l'arrêt susvisé de la cour d'appel de Grenoble, en date du 8 novembre 2006, et pour qu'il soit à nouveau jugé, conformément à la loi." (Cass. crim., 17 juin 2008, N° de pourvoi: 07-81666)