convention d'occupation du domaine public (4)
Réglementation relative à l'accueil des gens du voyage
13 ème législature
Question écrite n° 12660 de M. Marcel Rainaud (Aude - SOC)
publiée dans le JO Sénat du 25/03/2010 - page 735
M. Marcel Rainaud interroge M. le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales sur la réglementation relative à l'accueil des gens du voyage.
"Certains maires rencontrent en effet des difficultés dans l'application des dispositifs d'accueil des gens du voyage.
Les demandes qu'ils doivent formuler en direction des services de l'État pour solliciter l'expulsion de terrains occupés illégalement doivent comporter la localisation précise du terrain ainsi occupé ; l'arrêté préfectoral pris mentionne alors ce terrain.
Or, dans le cas des territoires disposant d'aires d'accueil des gens du voyage, les communes ou leurs regroupements souhaiteraient que le dispositif législatif permette la signature d'un arrêté d'expulsion concernant l'ensemble du territoire de la commune ou de la communauté de communes, à l'exclusion bien entendu des zones dédiées, afin d'éviter la multiplication, sur un même territoire, d'expulsions successives génératrices de tensions et de complexités administratives.
Il lui demande de l'informer de la position qu'elle entend adopter sur cette question."
Réponse du Ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales
publiée dans le JO Sénat du 01/07/2010 - page 1718
"La loi du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage prévoit que les communes qui ont rempli les obligations qui leur incombent disposent, en contrepartie, de la possibilité de prendre un arrêté d'interdiction de stationner en dehors des aires d'accueil. Elles sont alors en mesure de recourir à la procédure de mise en demeure et d'évacuation forcée des occupants illicites d'un terrain prévue par l'article 9 de cette même loi. Ces règles s'appliquent, dans les mêmes conditions, aux communes qui appartiennent à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI). La mise en demeure de quitter les lieux est subordonnée, par ailleurs, au risque de trouble à l'ordre public créé par le stationnement illicite. Ce pouvoir est encadré, également, par le délai de mise en demeure des gens du voyage et par la possibilité dont ils disposent de contester cette décision devant le juge administratif. Le préfet ne peut donc prendre sa décision, qui engage la responsabilité de l'État, qu'après s'être assuré que les conditions de fait et de droit requises sont réunies. La localisation exacte du terrain revêt de l'importance dans la mesure où l'arrêté de mise en demeure doit concerner la parcelle occupée et permettre la désignation exacte de son propriétaire. Cette précision conditionne la régularité de la décision du préfet qui peut, lorsque le propriétaire ou le titulaire du droit d'usage du terrain s'oppose à l'évacuation forcée, lui demander de faire cesser lui-même le trouble à l'ordre public généré par l'occupation de son terrain, sous peine d'une amende de 3 750 €. Le respect de ces dispositions est incompatible avec la signature d'un arrêté d'expulsion qui préviendrait, par anticipation, des stationnements irréguliers et successifs dans une commune ou dans le périmètre d'un EPCI."
Aux termes d'un avis n° 323179 du 29 avril 2010 le conseil d'Etat vient préciser le régime juridique applicable au réseaux de transport ou de distribution d'énergie életrique gérée par RTE.
"Vu le jugement du 8 décembre 2008, enregistré le 12 décembre 2008 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, par lequel le tribunal administratif de Marseille, avant de statuer sur la demande de M. et Mme Beligaud tendant à la condamnation de la société Electricité de France - Energie Méditerranée à les indemniser des dommages qu'ils soutiennent subir en raison de la présence et du fonctionnement de la centrale thermique de Martigues-Ponteau, a décidé, en application des dispositions de l'article L. 113-1 du code de justice administrative, de transmettre le dossier de cette demande au Conseil d'Etat en soumettant à son examen la question de savoir si, en raison de l'intervention des lois des 10 février 2000 et 9 août 2004 qui ont donné une nouvelle définition du service public de l'électricité et modifié le statut d'Electricité de France, les établissements de production électrique détenus par cette société conservent leur caractère d'ouvrage public ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la directive 2003/54/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2003 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et abrogeant la directive 96/92/CE ;
Vu la directive 2009/72/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et abrogeant la directive 2003/54/CE ;
Vu la loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique ;
Vu la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 modifiée relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité ;
Vu la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières ;
Vu le décret n° 2008-386 du 23 avril 2008 relatif aux prescriptions techniques générales de conception et de fonctionnement pour le raccordement d'installations de production aux réseaux publics d'électricité ;
Vu l'arrêté du 23 avril 2008 relatif aux prescriptions techniques de conception et de fonctionnement pour le raccordement au réseau public de transport d'électricité d'une installation de production d'énergie électrique ;
Vu l'arrêté du 23 avril 2008 relatif aux prescriptions techniques de conception et de fonctionnement pour le raccordement à un réseau public de distribution d'électricité en basse tension ou en moyenne tension d'une installation de production d'énergie électrique ;
Vu le code de justice administrative, notamment ses articles L. 113-1, R. 621-1 à R. 621-7 ;
Après avoir entendu en séance publique :
? le rapport de Mme Delphine Hedary, maître des requêtes ;
? les observations de la SCP Coutard, Mayer, Munier-Apaire, avocat d'Electricité de France ;
? les conclusions de M. Mattias Guyomar, rapporteur public,
la parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Coutard, Mayer, Munier-Apaire, avocat d'Electricité de France,
Rend l'avis suivant :
La qualification d'ouvrage public peut être déterminée par la loi. Présentent aussi le caractère d'ouvrage public, notamment les biens immeubles résultant d'un aménagement, qui sont directement affectés à un service public, y compris s'ils appartiennent à une personne privée chargée de l'exécution de ce service public.
S'agissant des ouvrages de production d'électricité, il se déduit de l'article 2 de la loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique, aux termes duquel « Sont placées sous le régime de la concession les entreprises dont la puissance (...) excède 4 500 kilowatts », et de l'article 10 de cette même loi, qui prévoit que des obligations sont imposées aux exploitants de ces centrales, que cette loi a entendu donner à l'ensemble des ouvrages de production d'énergie hydroélectrique concédés, que la personne qui en est propriétaire soit publique ou privée, le caractère d'ouvrage public.
Le statut des autres ouvrages de production d'électricité n'a été déterminé ni par la loi du 10 février 2000 qui a défini le service public de l'électricité ni par celle du 9 août 2004 qui a transformé Electricité de France en société de droit privé. Il faut donc rechercher, dans le cas où des personnes privées sont propriétaires d'ouvrages de production d'électricité, si elles sont chargées de l'exécution d'un service public et si les ouvrages en cause sont directement affectés à ce service public.
L'article 1er de la loi du 10 février 2000, qui n'a pas été modifié sur ce point par la loi du 9 août 2004, dispose que : « Le service public de l'électricité a pour objet de garantir l'approvisionnement en électricité sur l'ensemble du territoire, dans le respect de l'intérêt général./Dans le respect de la politique énergétique, il contribue à l'indépendance et à la sécurité de l'approvisionnement (...). » L'article 2 de la même loi prévoit que : « Selon les principes et conditions énoncés à l'article 1er, le service public de l'électricité assure le développement équilibré de l'approvisionnement en électricité, le développement et l'exploitation des réseaux publics de transport et de distribution d'électricité ainsi que la fourniture d'électricité, dans les conditions définies ci-après./I. ? La mission de développement équilibré de l'approvisionnement en électricité vise :/1° A réaliser les objectifs définis par la programmation pluriannuelle des investissements de production arrêtée par le ministre chargé de l'énergie ;/2° A garantir l'approvisionnement des zones du territoire non interconnectées au réseau métropolitain continental./Les producteurs, et notamment Electricité de France, contribuent à la réalisation de ces objectifs. Les charges qui en découlent, notamment celles résultant des articles 8 et 10, font l'objet d'une compensation intégrale dans les conditions prévues au I de l'article 5. »
Il résulte de ces dispositions que la sécurité de l'approvisionnement sur l'ensemble du territoire national constitue le principal objet du service public de l'électricité. Cette sécurité d'approvisionnement exige, eu égard aux caractéristiques physiques de l'énergie électrique, qui ne peut être stockée, que soit assuré à tout moment l'équilibre entre la production et la consommation dont résultent la sécurité et la fiabilité du réseau de transport. De plus, dans les zones interconnectées du territoire métropolitain, la limite des capacités d'importation des réseaux transfrontières, qui ne représentent qu'une faible part du volume de la consommation maximale, impose que l'essentiel de la production soit réalisée sur ce territoire. Dans les zones non interconnectées, la production locale doit actuellement couvrir l'intégralité des besoins de la consommation.
A ces fins, la loi du 10 février 2000 prévoit, conformément à ce que permet la directive du 26 juin 2003, comme celle du 13 juillet 2009 qui entrera en vigueur le 3 mars 2011, que des obligations soient imposées aux ouvrages de production d'électricité dont le fonctionnement est indispensable à l'équilibre entre la production et la consommation et donc à la sécurité et à la fiabilité du réseau public de transport.
L'article 14 de la loi du 10 février 2000 prévoit ainsi que des « prescriptions techniques générales de conception et de fonctionnement pour le raccordement au réseau public de transport » s'imposent aux installations de production raccordées à ce réseau, afin d'assurer la sécurité et la sûreté du réseau et la qualité de son fonctionnement. Le III de l'article 15 impose également que « la totalité de la puissance non utilisée techniquement disponible » de chacune de ces mêmes installations soit mise à la disposition du gestionnaire du Réseau de transport d'électricité (RTE) pour permettre à celui-ci d'assurer l'ajustement entre la production et la consommation d'électricité. Il résulte de l'instruction, et notamment des indications données au cours de l'audience d'instruction, que ces prescriptions et contraintes s'imposent, en l'état actuel de la réglementation, aux ouvrages de production d'électricité dont la puissance est supérieure à 12 MW. Les prescriptions techniques générales de conception et de fonctionnement, qui résultent du décret du 23 avril 2008 et des arrêtés ministériels du même jour visés ci-dessus, sont plus contraignantes pour les ouvrages de production d'électricité dont la puissance est supérieure à 40 MW. En effet, ceux-ci ont l'obligation d'être équipés de mécanismes automatiques permettant de réguler leur puissance active en fonction des variations de la fréquence sur ce réseau, laquelle doit rester comprise entre 49,5 et 50,5 Hz pour assurer la sécurité et la sûreté du réseau et, par voie de conséquence, la sécurité de l'approvisionnement. Ils doivent également pouvoir, en cas de déconnexion fortuite du réseau, s'y raccorder « sans délai » à la demande de RTE, tandis que les ouvrages de production d'électricité raccordés au réseau dont la puissance est inférieure à 40 MW ont seulement l'obligation de pouvoir le faire « rapidement ».
Il résulte de ce qui précède que la sécurité de l'approvisionnement en électricité sur l'ensemble du territoire national implique nécessairement que soient imposées à certains ouvrages de production d'électricité des contraintes particulières quant à leurs conditions de fonctionnement, afin d'assurer l'équilibre, la sécurité et la fiabilité de l'ensemble du système. Les ouvrages auxquels sont imposées ces contraintes en raison de la contribution déterminante qu'ils apportent à l'équilibre du système d'approvisionnement en électricité doivent être regardés comme directement affectés au service public et ils ont par suite le caractère d'ouvrage public. Leurs propriétaires, même privés, sont ainsi, dans cette mesure, chargés d'exécuter ce service public. En l'état actuel des techniques et eu égard aux caractéristiques d'ensemble du système électrique, présentent le caractère d'ouvrage public les ouvrages d'une puissance supérieure à 40 MW qui sont installés dans les zones interconnectées du territoire métropolitain.
Il ressort des pièces du dossier et des éléments recueillis lors de l'audience d'instruction que, dans les zones non interconnectées, l'ensemble des ouvrages dont la production est entièrement destinée de façon permanente aux réseaux de transport ou de distribution sont nécessaires pour garantir la sécurité d'approvisionnement. Dès lors, de tels ouvrages doivent être regardés comme affectés au service public de la sécurité de l'approvisionnement et ont, par suite, le caractère d'ouvrage public.
Le présent avis sera notifié au président du tribunal administratif de Marseille, à M. et Mme Beligaud, à la société Electricité de France et au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat.
Une copie du présent avis sera adressée à la Commission de régulation de l'énergie et au Réseau de transport d'électricité.
Il sera publié au Journal officiel de la République française."
Par deux arrêts du 29 mars 2010 Depalle c/ France, Mme Brosset-Triboulet et autres c/ France (2 esp.) n° 34044/02 et 34078/02 (extrait) la CEDH vient valider une règle française selon laquelle tout ouvrage illégalement implanté sur le domaine public peut être détruit sans qu'il y ait lieu à indemnité.
En l'espèce, les requérants, qui occupent des maisons d'habitation édifiées sur des parcelles du domaine public maritime depuis des années en Bretagne ont été contraints de procéder à la remise en état des lieux en l'état.
En substance il s'agissait de les obliger à démolir purement et simplement leurs résidences principales implantées sur le domaine public.
Les propriétaires ont naturellement fait valoir qu'il s'agissait d'une expropriation et qu'ils avaient droit à ce titre à obtenir une indemnité de la part de l'Etat.
Une telle peut revendication apparait pour le moins légitime dans la mesure où leurs maisons étaient implantées sur le domaine public depuis plus de cent ans.
Et bien non. Dura lex, sed lex (la loi est dure mais c'est la loi) a dit la CEDH.
Sur le fond, elle a tout d'abord considéré que le non-renouvellement de l'autorisation d'occupation privative porte bien atteinte au droit de propriété mais répond à une finalité d'intérêt général qui, en l'espèce, était d'assurer le libre accès au rivage.
Elle a ensuite estimé que l'exigence de remise en état des lieux n'est pas un moyen disproportionné au but poursuivi de faire respecter la législation protégeant le littoral.
Elle a d'ailleurs rappelé que les requérants ne pouvaient pas ignorer le caractère précaire et révocable de l'occupation du domaine public.
Ainsi, et alors même que les immeubles en question étaient présents depuis plus d'un siècle a cour a considéré que l'obligation de remise en état sans indemnisation ne méconnaît pas le droit au respect des biens.
Elle conforte, le régime français de la domanialité publique caractérisée par l'imprescriptibilité et l'inaliénabilité.
L'intérêt général n'est pas la somme des intérêts particuliers.
La nécessité de protéger la consistance du domaine public justifie qu'il bénéficie d'un régime de protection particulier exorbitant du droit commun.
La délibération générale du Conseil municipal pris en application des dispositions de l'article L.2122-22 du Code général des collectivités territoriales est elle suffisante pour permettre au maire de signer directement une convention d'occupation du domaine public ?
Aux termes de cet article :
« Le maire peut (...) par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat :
(...) 5° De décider de la conclusion et de la révision du louage de choses pour une durée n'excédant pas douze ans ; »
Il résulte de ces dispositions qu'en tout état de cause, la durée de la convention doit être inférieure à 12 ans.
A défaut, c'est le conseil municipal qui devra se prononcer.
En principe, le louage de choses est régi par les dispositions des articles 1708 et suivants du Code civil lesquels prévoient:
Article 1708 du Code civil :
« Il y a deux sortes de contrats de louage :
Celui des choses,
Et celui d'ouvrage. »
L'article 1709 précise quant à lui que:
« Le louage des choses est un contrat par lequel l'une des parties s'oblige à faire jouir l'autre d'une chose pendant un certain temps, et moyennant un certain prix que celle-ci s'oblige de lui payer. »
Le 5° de l'article L. 2122-22 du Code général des collectivités territoriales ne précise pas si la délégation du conseil municipal au maire relative au louage de choses peut concerner indifféremment les domaines privé et public.
Dans le silence du texte, la jurisprudence considère que cette délégation peut concerner la décision d'un maire de ne pas renouveler un contrat portant occupation du domaine public communal (Conseil d'État, 21 janvier 1983 n° 37308).
Voir également en ce sens, (CAA Marseille, 28 décembre 1998, n° 97MA01691).
Il résulte de cette jurisprudence que délégation consentie au maire par son conseil municipal, en application des dispositions de l'article L. 2122-22, 5e du code général des collectivités territoriales, peut concerner le domaine public communal.
Il n'en demeure pas moins que celui-ci a toujours la possibilité d'interroger son conseil municipal s'il le souhaite.
En effet, la délégation n'interdit pas au maire de demander l'avis de son conseil.