Le blog de Maître Etienne LEJEUNE

Par 2 arrêts en date du 22 octobre 2010, le Conseil d'Etat a jugé que les dépenses nécessaires aux missions exercées au nom de l'État par les agents des collectivités territoriales en vertu de la loi doivent être supportées par ces collectivités et applique cette règle à la répression d'infractions au code de la route par la police municipale.

L'article L. 2212-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT) confie aux agents de police municipale la mission de constater par procès-verbal un certain nombre de contraventions au code de la route ou commises à l'occasion de la conduite d'un véhicule. Par ailleurs, les articles 529 et 529-1 du code de procédure pénale prévoient que les amendes forfaitaires infligées en cas de contraventions peuvent être payées directement aux agents verbalisateurs.

Ces missions, exercées au nom de l'État par des agents employés par les communes, posent la question de savoir qui, de l'État ou des communes, doit en supporter la charge financière.

Saisi de deux affaires opposant l'État et, respectivement, les communes de Versailles et de Strasbourg, le Conseil d'État a apporté une réponse de principe à cette question de portée générale.

1. Dans la première affaire (n° 328102), la cour administrative d'appel de Versailles avait condamné l'État à verser à la commune de Versailles une somme de près de 400 000 euros correspondant aux frais de constatation de contraventions au code de la route par les agents de police municipale, aux frais de perception, par ces mêmes agents, des amendes forfaitaires résultant de ces contraventions et aux frais de fonctionnement d'une régie de recettes permettant l'encaissement des amendes lorsque celles-ci ne sont pas directement réglées aux agents verbalisateurs.

Saisi par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales d'un pourvoi en cassation contre l'arrêt de la cour, le Conseil d'État pose le principe selon lequel, lorsque la loi confie aux agents de collectivités territoriales ou de leurs groupements des missions à exercer au nom de l'Etat, elle entend indirectement mettre à la charge de ces collectivités ou groupements les dépenses nécessaires à l'exercice de ces missions, sauf si elle en dispose autrement. Ce n'est donc pas à l'État de supporter ces dépenses, bien que les missions correspondantes soient exercées en son nom.

Appliquant ce principe au cas d'espèce, le Conseil d'État juge que les frais d'établissement des avis de contraventions et des cartes de paiement des amendes forfaitaires, ainsi que les frais d'établissement des quittances délivrées immédiatement aux contrevenants qui s'acquittent des amendes auprès des agents verbalisateurs, sont des dépenses nécessaires à l'exercice des missions confiées aux agents de police municipale par les dispositions législatives de l'article L. 2212-5 du CGCT. Par suite, ces dépenses devaient être supportées par la commune de Versailles, et non par l'État. La cour administrative d'appel de Versailles a donc eu tort de condamner l'État à indemniser la commune à ce titre.

En revanche, le Conseil d'État approuve la cour administrative d'appel d'avoir condamné l'Etat à indemniser la commune à raison des dépenses de fonctionnement de la régie de recettes. En effet, aucune disposition législative ne met directement ou indirectement à la charge des communes les frais de fonctionnement des régies de recettes créées par l'État auprès des communes afin de faciliter l'encaissement des recettes de l'État que sont les amendes forfaitaires. Ces dépenses ne sont pas regardées comme nécessaires à l'exercice des missions confiées aux agents de police municipale, et doivent donc être supportées par l'État.

2. La seconde affaire soumise au Conseil d'État (n° 339013) posait une question analogue concernant la commune de Strasbourg, mais s'inscrivait dans le cadre de la procédure particulière de « référé-provision ». Cette procédure, prévue à l'article R. 541-1 du code de justice administrative, permet à une personne d'obtenir du juge administratif, à titre provisoire, le versement d'une somme de la part de l'administration lorsqu'il n'est pas « sérieusement contestable » que celle-ci la lui doit.

Dans ce cadre, le juge des référés de la cour administrative d'appel de Nancy avait rejeté la demande de la commune de Strasbourg tendant à ce que l'État lui verse, à titre de provision, une somme représentant, d'une part, les frais de constatation de contraventions au code de la route et de perception des amendes correspondantes par ses agents de police municipale, d'autre part, les frais de fonctionnement de la régie de recettes mise en place. Compte tenu de la complexité des règles en cause et du fait que le Conseil d'État n'en avait pas encore éclairé l'application à la date où le juge des référés avit statué - ces éclairages résultant précisément de la décision concernant la commune de Versailles -, l'obligation dont se prévalait la commune devait être regardée comme « sérieusement contestable » à cette date.

Le Conseil d'État confirme donc l'ordonnance du juge des référés.

Résumé:

En 2008, les effectifs des agents de l'État au sens large continuent de diminuer (− 3,2 % en un an, hors emplois aidés).

Cette baisse est due au transfert de gestion de personnels vers les collectivités territoriales, consécutif à la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, ainsi qu'aux politiques de limitation des effectifs avec la mise en application du non-remplacement d'un départ en retraite sur deux.

L'emploi aidé est en baisse aussi bien dans les ministères que dans les établissements publics administratifs.

Question parlementaire sur la question avec une réponse publiée au JOAN le 1er décembre 2009

Lors du Conseil des Ministres du 2 décembre 2009, la Secrétaire d'Etat chargée de l'écologie, Madame Chantal JOUANNO, a annoncé la mise en place d'un nouveau dispositif de prévention des inondations.

Dans un arrêt en date du 13 novembre 2009 le Conseil d'Etat précise le régime de la responsabilité sans faute de l'Etat fondée sur la garde (CE, 13 novembre 2009, n°306517, Garde des Sceaux, Min. Justice c/ Assoc. tutélaire des inadaptés).

Le Conseil d'Etat juge ainsi que la responsabilité sans faute de l'État fondée sur sa qualité de gardien d'un mineur délinquant hébergé dans une institution dépendant de la direction départementale de la protection judiciaire de la jeunesse et auteurs d'un dommage (CE, sect.,1er févr. 2006, n° 268147, Garde des Sceaux, Min. Justice c/ MAIF) bénéficie à la victime placée dans la même structure que ses agresseurs :

"Considérant que la décision par laquelle une juridiction des mineurs confie la garde d'un mineur, dans le cadre d'une mesure prise en vertu de l'ordonnance du 2 février 1945, à l'une des personnes mentionnées par cette ordonnance, transfère à la personne qui en est chargée la responsabilité d'organiser, diriger et contrôler la vie du mineur ; qu'en raison des pouvoirs dont elle se trouve ainsi investie lorsque le mineur lui a été confié, sa responsabilité peut être engagée, même sans faute, pour les dommages causés aux tiers par ce mineur".

En l'espèce, l'intéresé, placé, dans le cadre d'une mesure de protection judiciaire, dans un foyer d'action éducative, structure relevant de la direction départementale de la protection judiciaire de la jeunesse, a fait l'objet d'une agression commise par trois mineurs placés dans le même foyer sur décision judiciaire au titre de l'ordonnance du 2 février 1945.

Il a demandé au Garde des Sceaux de l'indemniser de la somme que ses agresseurs avaient été solidairement condamnés à lui verser par le tribunal pour enfants, dès lors qu'ils n'étaient pas en mesure de faire.

En raison des pouvoirs dont la personne à laquelle est confiée la garde du mineur se trouve ainsi investie lorsque le mineur lui a été confié, sa responsabilité peut être engagée, même sans faute, pour les dommages causés aux tiers par ce mineur.

De ce seul fait, l'État auquel était rattaché le foyer s'est substitué aux parents des mineurs agresseurs au titre de la responsabilité civile puisqu'il exerçait la garde de ces derniers.

La circonstance que la victime, bénéficiaire d'une mesure de protection, d'une part, et les auteurs de l'agression, mineurs placés au titre de l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante, d'autre part, soient tous usagers du service public de la justice, ne peut faire obstacle à ce que la victime bénéficie du régime de réparation prévu.

Discours du Premier Ministre, 16 novembre 2009

Le Conseil d'État suspend l'exécution de l'un des marchés attribuant à une association la mission d'assistance aux étrangers placés en rétention administrative.

Lire la décision

Le ministre chargé de l'immigration avait engagé une procédure d'attribution d'un marché, divisé en huit lots, ayant pour objet la fourniture de prestations pour les étrangers placés en rétention administrative. Les articles L. 553-6 et R. 553-14 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile prévoient en effet que les étrangers maintenus en rétention bénéficient d'actions d'accueil, d'information et de soutien pour permettre l'exercice effectif de leurs droits et préparer leur départ, et que ces différentes prestations peuvent être confiées, pour chaque centre de rétention, à une personne morale sélectionnée. Six associations se sont portées candidates. Le ministre a réparti entre elles les différents lots et les marchés correspondants à ces lots ont été signés.

Quatre associations ont alors demandé au juge des référés de suspendre l'exécution de ces marchés. Le juge des référés ayant fait droit à ces demandes, le ministre chargé de l'immigration et l'Association Collectif Respect, attributaire de l'un des lots, ont saisi le Conseil d'Etat en cassation. Constatant une irrégularité dans les mentions du jugement, le Conseil d'Etat a annulé l'ordonnance contestée puis s'est prononcé à son tour, en tant que juge des référés, sur la demande de suspension de l'exécution de ces marchés.

Il a tout d'abord écarté les demandes de suspension formulées par trois associations qui ne s'étaient pas portées candidates, seuls les candidats évincés de l'attribution d'un marché étant recevables à en contester la validité. Il a ensuite examiné la demande de la quatrième association, la CIMADE, attributaire de trois lots mais candidate sur l'ensemble des huit lots du marché, donc recevable à contester les cinq lots pour lesquels elle n'avait pas été retenue.

Le Conseil d'Etat a d'abord rappelé qu'il résulte des dispositions des articles L. 553-6 et R. 553-14 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile d'une part, que la convention passée entre le ministre de l'immigration et les personnes morales sélectionnées doit porter non seulement sur l'information mais aussi sur l'accueil et le soutien des étrangers, pour permettre l'exercice effectif de leurs droits ; et d'autre part, que l'Etat ne peut conclure une telle convention qu'avec des personnes morales présentant des garanties d'indépendance et de compétences suffisantes, notamment sur le plan juridique et social, pour assurer le bon accomplissement de ces missions d'accueil, de soutien et d'information prévues par la loi.

S'agissant du lot n° 5, attribué à l'Association Collectif Respect, le Conseil d'Etat a estimé que deux moyens étaient, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux sur la validité du contrat.

En premier lieu, le marché ne porterait que sur des prestations d'information et ne serait donc pas conforme aux dispositions du code, puisque ni les différentes pièces de l'avis d'appel public (cahier des clauses administratives générales, cahier des clauses techniques particulières), ni l'offre technique de l'association ne font apparaître de prestations d'accueil et de soutien.

En second lieu, l'association attributaire n'ayant fait valoir au soutien de sa candidature que deux missions ponctuelles dans le domaine considéré, n'employant pas de salariés et ne disposant que de moyens matériels et financiers très limités, elle ne justifierait pas des capacités techniques, professionnelles et financières, ni des garanties d'indépendance et de compétences lui permettant d'assurer l'exécution du marché.

Le Conseil d'Etat a par ailleurs estimé que la condition d'urgence était remplie, l'exécution du marché litigieux ne permettant pas de garantir que les étrangers en rétention seraient en mesure de pouvoir exercer effectivement leurs droits grâce à une aide et un soutien juridique spécifiques.

Pour ces différentes raisons, il a prononcé la suspension, en référé, de l'exécution du marché relatif à ce lot. En revanche, les différents moyens soulevés à l'encontre des autres lots ont été écartés et leur exécution n'a donc pas été suspendue.

Section du contentieux, 7ème et 2ème sous-sections réunies, 16 novembre 2009, n° 328826, 328974

Dans un arrêt en date du 12 novembre 2009, la Cour administrative d'appel de DOUAI a confirmé le jugement du tribunal administratif de Rouen (6 mai 2009) qui avait condamné l'administration pénitentiaire pour « conditions n'assurant pas le respect de la dignité inhérente à la personne humaine » au sein d'une prison.

La Cour administrative d'appel considère que l'administration pénitentiaire a commis une faute en détenant, dans une maison d'arrêt, deux ou trois détenus dans une cellule conçue initialement pour accueillir un seul détenu, la cellule étant insuffisamment aérée et équipée de toilettes insuffisamment cloisonnées. Dès lors, le premier juge a pu, sans entacher son ordonnance d'erreur de droit ni d'erreur de fait, estimer que les conditions de détention n'assurent pas le respect de la dignité inhérente à la personne humaine. Une telle atteinte au respect de la dignité humaine entraîne, par elle-même, un préjudice moral par nature et à ce titre indemnisable. Par suite, et alors même que les détenus intéressés n'ont pas précisé expressément la nature du préjudice dont ils demandent réparation, l'obligation dont ils se prévalent à l'égard de l'Etat pouvait être regardée comme présentant le caractère non sérieusement contestable exigé pour ouvrir droit à provision.

C'est la première condamnation de l'État en appel à ce titre.

Les conditions de détention sont identiques à celles déjà jugées par le tribunal administratif de Rouen le 27 mars 2008 : une cellule de 10,80 à 12,36 m2, occupée par au moins quatre détenus sur une longue période (12 à 24 mois), avec pour seul dispositif d'aération, une fenêtre haute de faible dimension sans possibilité satisfaisante de renouvellement d'air, des toilettes non cloisonnées, hormis par des portes battantes et un muret bas insuffisants à protéger l'intimité des détenus, ni équipées d'un système d'aération spécifique, et situées à proximité immédiate du lieu de prise des repas.