reconduite (8)
Suppression de la peine d'emprisonnement pour les étrangers en raison de leur situation irrégulière
La Cour de Justice de l'Union Européenne (CJUE) a rendu, ce 28 avril 2011, un arrêt de portée considérable, qui marque un coup d'arrêt majeur aux politiques de pénalisation des étrangers en situation administrative irrégulière, en vigueur dans nombre d'États membres dont la France.
Saisie du cas de Monsieur EL DRIDI, qui faisait l'objet d'une mesure d'expulsion prise par le préfet de Turin (Italie), suivie d'un ordre d'éloignement auquel il ne s'était pas conformé et pour lequel il était poursuivi devant la juridiction pénale italienne, la Cour d'appel de Trente a demandé à la CJUE si cette législation pénale n'était pas contraire aux dispositions de la directive du 16 décembre 2008 fixant les procédures à appliquer au retour des ressortissants étrangers en séjour irrégulier.
La Cour de Justice de l'Union Européenne (CJUE) confirme qu'une législation prévoyant une peine d'emprisonnement pour le seul motif qu'un étranger se trouve présent de manière irrégulière sur le territoire malgré l'ordre qui lui a été donné de la quitter est contraire à la directive.
En France, le fait d'être sans papiers est déjà un délit, puni d'un an d'emprisonnement et de 3750 euros d'amende (article L. 621-1 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers (CESEDA)) et un étranger qui n'a pas respecté l'ordre de quitter le territoire commet un nouveau délit et encoure trois ans d'emprisonnement (art. L. 624-1 du CESEDA).
Depuis ce nouvel arrêt de la CJUE, les juges français, liés par cette décision de première importance, doivent « laisser inappliquée » toute disposition légale contraire à l'arrêt de la Cour, donc refuser de condamner à l'emprisonnement tout étranger qui ne s'est pas conformé à une décision administrative ou judiciaire d'éloignement.
Il appartiendra au gouvernement de mettre la législation française en conformité avec le droit de l'Union en supprimant purement et simplement toute peine d'emprisonnement.
Il est rappelé que la France avait jusqu'au 24 décembre 2010 pour transposer la « directive retour ». Le projet de loi de transposition, dont l'examen s'achève, sera soumis à une commission mixte paritaire dans les prochains jours.
Dans une délibération du 26 octobre 2009, la Halde (La Haute Autorité de Lutte contre les Discriminations et pour l'Egalité - voir www.halde.fr) a dénoncé les discriminations dont font l'objet les Roms de Roumanie et de Bulgarie (Délibération, La Halde, n° 2009-372, 26 octobre. 2009).
Ces Roms, estimés entre 7 et 9 millions dans l'Union européenne et 8000 à 10 000 en France (dont 40% d'enfants), constituent « la population migrante la plus contrôlée, la moins prise en charge et la seule à l'égard de laquelle aucune politique ciblée humanitaire n'intervient pour l'accès à la santé et à l'éducation ».
Dans son rapport 2006, le commissaire européen Alvaro Gil-Roblès avait déjà attiré l'attention sur les conditions de dénuement et de précarité dans la vie quotidienne des populations Roms en France.
Le 11 décembre 2006, le Collège de la Halde a saisi son Comité consultatif d'une demande « d'avis relative aux discriminations dont sont victimes les gens du voyage ».
Près de trois années après sa saisine, la Halde rend une délibération dans laquelle elle souligne les difficultés d'accès aux prestations sociales, aux soins, à la scolarisation des enfants et au logement de ces ressortissants communautaires. La violation de plusieurs textes internationaux est relevée : article 4 du protocole n° 4 à la Convention européenne des droits de l'homme interdisant l'expulsion collective d'étrangers, article 3-1 de la Convention relative aux droits de l'enfant, articles 13 et 17 de la Charte sociale européenne.
Rappelons que ces populations Roms, ressortissants communautaires, sont particulièrement ciblées par les mesures d'éloignement.
Pour y pallier, la Halde recommande notamment la fin anticipée des mesures transitoires applicables aux Roumains et Bulgares, la fin de la taxe OFII (office français de l'immigration et de l'intégration) sur l'emploi, une amélioration qualitative du dispositif d'aides au retour humanitaire, la mise en place d'un dispositif d'élection de domicile accessible et efficace et l'accès sans délai à l'aide médicale d'État (AME) des femmes enceintes et de toute personne malade.
Les Afghans de la Jungle ou l'aboutissement de procédures acharnées...
Devant le Tribunal de Grande instance, les Juges des Libertés et de la Détention (JLD) de Paris et de Meaux avaient confirmé la validité de toutes les procédures administratives et prolongé la rétention administrative des Afghans aux centres de Vincennes et du Mesnil-Amelot.
La Cour d'appel de Paris est revenue sur la plupart de ces décisions en annulant la quasi-totalité des ordonnances et remis en liberté les retenus, notamment en raison de l'atteinte à l'exercice effectif des droits de l'étranger, dont le juge doit s'assurer, et qui était dû à l'absence de mise à disposition d'un téléphone dès la notification des droits.
A Toulouse, Lyon, Nîmes et Marseille, les appels du parquet ont été pour la plupart rejetés par les Cours d'appel, qui ont confirmé les ordonnances du Juge des Libertés et de la Détention prononçant la nullité des procédures et remettant ainsi en liberté les retenus.
A Melun, le Tribunal administratif a statué sur le droit au séjour des Afghans et annulé 14 arrêtés de reconduite la frontière sur 15. Et à Paris, le Tribunal administratif a annulé 6 arrêtés sur 10.
Tous les avocats qui sont intervenus se sont mobilisés dans l'urgence. Ils ont laissé de côté leur cabinet pour quelques jours afin de se consacrer à la défense des plus vulnérables. Leurs interventions de qualité ont permis d'annuler un grand nombre de procédures qui avaient été conduites en violation des droits fondamentaux. Chapeau bas.
La Cour de cassation précise les conditions de l'interpellation déloyale d'un étranger en situation irrégulière qui se présente au guichet de la préfecture ou devant les services de police.
La position de la Cour vient confirmer une jurisprudence déjà adoptée par la première chambre civile en 2007.
La Cour distingue clairement trois situations :
1. l'étranger se présente spontanément, sans convocation : il peut alors être interpellé.
2. l'étranger se présente sur convocation régulière, qui mentionne « expressément » qu'elle a pour but la mise à exécution de la mesure d'éloignement : il peut alors être interpellé;
3. l'étranger se présente sur convocation sans rapport avec la mise à exécution de la mesure d'éloignement : il s'agit d'une convocation « déloyale », qui ne peut donner lui à interpellation.
Ainsi, pour la Cour, l'étranger peut être interpellé régulièrement en cas de présentation spontanée à la préfecture, alors même qu'il a été signalé aux services de police par un préposé ou que sa présence y était « prévisible » (Cass. 1re civ., 11 mars 2009, n° 08-12.166 ; Cass. 1re civ., 11 mars 2009, n° 07-21.961).
De même, si la convocation est suffisamment claire sur son objet, l'interpellation sera régulière, tout particulièrement si l'étranger a lui même sollicité l'examen de sa situation administrative (Cass. 1re civ., 11 mars 2009, n° 08-11.252). A contrario, l'utilisation « déloyale », à fin d'arrestation, d'une convocation dont l'objet est étranger à l'exécution d'une mesure d'éloignement (ici il s'agissait de dossiers de mariage) et qui nécessite la présence personnelle de l'étranger entache l'interpellation d'irrégularité (Cass. 1re civ., 11 mars 2009, n° 08-11.177 ; Cass. 1re civ., 11 mars 2009, n° 08-11.796).
Le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a annulé 22 arrêtés de reconduite à la frontière (APRF) notifiés à des Roms à Méry sur Oise (Val d'Oise).
Le Tribunal a notamment visé l'article 27-2 directive 2004/38/CE du 29 avril 2004 relatif au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres, concernant les mesures d'ordre public.
Il a rappelé que le motif d'ordre public, pour justifier l'éloignement d'un ressortissant communautaire résidant sur le territoire français depuis moins de trois mois, doit présenter une menace réelle, actuelle et suffisamment grave, laquelle menace affecte un intérêt fondamental de la société.
La seule circonstance que la personne occupe illégalement un terrain n'est pas constitutive à elle seule d'une menace.
Un important contentieux administratif relatif au droit au séjour des Roms s'est développé depuis l'entrée de la Roumanie au sein de l'Union européenne.
De nombreuses audiences ont été reportées, dans l'attente des avis que le Conseil d'Etat devra rendre, probablement avant la fin de l'année 2008.
Début août, la préfecture du Val d'Oise avait notifié une cinquantaine d'arrêté de reconduite à la frontière à des ressortissants Roms – de nationalité roumaine – pour « menace à l'ordre public » du fait qu'ils occupaient « illégalement un terrain » situé dans le 95.
Le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, saisi dans les 48 heures de la notification, a décidé d'annuler toutes les décisions préfectorales au motif que l'occupation illégale du terrain ne pouvait constituer un motif d'ordre public au regard de l'article L. 122-1 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers :
« Sauf si sa présence constitue une menace pour l'ordre public, le ressortissant visé à l'article L. 121-1 qui a résidé de manière légale et ininterrompue en France pendant les cinq années précédentes acquiert un droit au séjour permanent sur l'ensemble du territoire français.
Sauf si sa présence constitue une menace pour l'ordre public, le membre de sa famille mentionné à l'article L. 121-3 acquiert également un droit au séjour permanent sur l'ensemble du territoire français à condition qu'il ait résidé en France de manière légale et ininterrompue avec le ressortissant visé à l'article L. 121-1 pendant les cinq années précédentes. Une carte de séjour d'une durée de validité de dix ans renouvelable de plein droit lui est délivrée. »
Le Tribunal a estimé, notamment au visa de la directive communautaire 2004/38/CE du 29 avril 2004, que la décision de la préfecture était entachée « d'une erreur d'appréciation ».
Cette décision ne deviendra définitive qu'à l'expiration du délai d'appel, fin septembre.
L'annulation partielle d'une circulaire du ministre de l'Intérieur du 22 décembre 2006 sur les modalités d'admission au séjour et d'éloignement des Roumains et des Bulgares a été requise par le commissaire du gouvernement, magistrat chargé de dire le droit au Conseil d'Etat, le 18 avril 2008.
Il a notamment estimé que le Ministre de l'Intérieur de l'époque n'avait pas le droit de conditionner le "court séjour" (moins de trois mois) des Roumains et Bulgares au regard de la "charge déraisonnable" qu'ils constitueraient pour le système français d'assurance sociale.
Avec la circulaire du 22 décembre 2006, il s'agissait simplement d' "informer simplement les préfets sur l'incidence de l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie à l'UE effective le 1er janvier 2007", selon le ministère de l'Intérieur.
Mais plusieurs campements, notamment dans le département du Val d'Oise (95), ont été régulièrement contrôlés en vue de l'éloignement forcé de ressortissants roumains. Les reconduites avait alors permis de « faire gonfler » les objectifs chiffrés par le gouvernement.
Le Conseil d'Etat rendra sa décision dans plusieurs semaines.
Un ressortissant communautaire soumis à la période transitoire dépourvu d'autorisation de travail peut être reconduit à la frontière à Marseille mais pas à Bordeaux.
Dans les huit dossiers examinés par la Cour administrative d'appel de Marseille, il s'agissait de travailleurs polonais détachés par une entreprise polonaise qui effectuaient une prestation de services en France sur un chantier de construction de logements.
La Cour a estimé que l'employeur a l'obligation d'effectuer une déclaration auprès de l'inspection du travail du lieu où s'effectue la prestation, avant le début de la prestation (article R. 342-8 du Code du Travail).
Même si ces travailleurs détachés ne nécessitent pas d'autorisation de travail, la Cour a estimé qu'ils avaient exercé une activité salariée sans y être autorisés et pouvaient par conséquent être reconduits à la frontière sur le fondement de l'article L. 511-1, II, 8° du CESEDA (CAA Marseille, 6 décembre 2007).
A Bordeaux, la Cour administrative d'appel a estimé que l'article L. 121-4 du CESEDA énumère limitativement les cas dans lesquels les ressortissants communautaires peuvent faire l'objet d'une mesure d'éloignement et estimé que la méconnaissance de l'obligation de détenir une autorisation préalable de travail ne figure pas dans ces cas. Par conséquent, le ressortissant communautaire ne peut être reconduit à la frontière sur le fondement de l'article L. . 511-1, II, 8° du CESEDA (CAA Bordeaux, 14 février 2008).
Si ces décisions vont à l'encontre de la plupart des décisions prises par les juridictions administratives, elles semblent ouvrir la voie à l'effectivité du principe communautaire de liberté de circulation sur le territoire français.