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Les Afghans de la Jungle ou l'aboutissement de procédures acharnées...
Devant le Tribunal de Grande instance, les Juges des Libertés et de la Détention (JLD) de Paris et de Meaux avaient confirmé la validité de toutes les procédures administratives et prolongé la rétention administrative des Afghans aux centres de Vincennes et du Mesnil-Amelot.
La Cour d'appel de Paris est revenue sur la plupart de ces décisions en annulant la quasi-totalité des ordonnances et remis en liberté les retenus, notamment en raison de l'atteinte à l'exercice effectif des droits de l'étranger, dont le juge doit s'assurer, et qui était dû à l'absence de mise à disposition d'un téléphone dès la notification des droits.
A Toulouse, Lyon, Nîmes et Marseille, les appels du parquet ont été pour la plupart rejetés par les Cours d'appel, qui ont confirmé les ordonnances du Juge des Libertés et de la Détention prononçant la nullité des procédures et remettant ainsi en liberté les retenus.
A Melun, le Tribunal administratif a statué sur le droit au séjour des Afghans et annulé 14 arrêtés de reconduite la frontière sur 15. Et à Paris, le Tribunal administratif a annulé 6 arrêtés sur 10.
Tous les avocats qui sont intervenus se sont mobilisés dans l'urgence. Ils ont laissé de côté leur cabinet pour quelques jours afin de se consacrer à la défense des plus vulnérables. Leurs interventions de qualité ont permis d'annuler un grand nombre de procédures qui avaient été conduites en violation des droits fondamentaux. Chapeau bas.
Le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a annulé 22 arrêtés de reconduite à la frontière (APRF) notifiés à des Roms à Méry sur Oise (Val d'Oise).
Le Tribunal a notamment visé l'article 27-2 directive 2004/38/CE du 29 avril 2004 relatif au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres, concernant les mesures d'ordre public.
Il a rappelé que le motif d'ordre public, pour justifier l'éloignement d'un ressortissant communautaire résidant sur le territoire français depuis moins de trois mois, doit présenter une menace réelle, actuelle et suffisamment grave, laquelle menace affecte un intérêt fondamental de la société.
La seule circonstance que la personne occupe illégalement un terrain n'est pas constitutive à elle seule d'une menace.
Un important contentieux administratif relatif au droit au séjour des Roms s'est développé depuis l'entrée de la Roumanie au sein de l'Union européenne.
De nombreuses audiences ont été reportées, dans l'attente des avis que le Conseil d'Etat devra rendre, probablement avant la fin de l'année 2008.
Début août, la préfecture du Val d'Oise avait notifié une cinquantaine d'arrêté de reconduite à la frontière à des ressortissants Roms – de nationalité roumaine – pour « menace à l'ordre public » du fait qu'ils occupaient « illégalement un terrain » situé dans le 95.
Le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, saisi dans les 48 heures de la notification, a décidé d'annuler toutes les décisions préfectorales au motif que l'occupation illégale du terrain ne pouvait constituer un motif d'ordre public au regard de l'article L. 122-1 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers :
« Sauf si sa présence constitue une menace pour l'ordre public, le ressortissant visé à l'article L. 121-1 qui a résidé de manière légale et ininterrompue en France pendant les cinq années précédentes acquiert un droit au séjour permanent sur l'ensemble du territoire français.
Sauf si sa présence constitue une menace pour l'ordre public, le membre de sa famille mentionné à l'article L. 121-3 acquiert également un droit au séjour permanent sur l'ensemble du territoire français à condition qu'il ait résidé en France de manière légale et ininterrompue avec le ressortissant visé à l'article L. 121-1 pendant les cinq années précédentes. Une carte de séjour d'une durée de validité de dix ans renouvelable de plein droit lui est délivrée. »
Le Tribunal a estimé, notamment au visa de la directive communautaire 2004/38/CE du 29 avril 2004, que la décision de la préfecture était entachée « d'une erreur d'appréciation ».
Cette décision ne deviendra définitive qu'à l'expiration du délai d'appel, fin septembre.
Un ressortissant communautaire soumis à la période transitoire dépourvu d'autorisation de travail peut être reconduit à la frontière à Marseille mais pas à Bordeaux.
Dans les huit dossiers examinés par la Cour administrative d'appel de Marseille, il s'agissait de travailleurs polonais détachés par une entreprise polonaise qui effectuaient une prestation de services en France sur un chantier de construction de logements.
La Cour a estimé que l'employeur a l'obligation d'effectuer une déclaration auprès de l'inspection du travail du lieu où s'effectue la prestation, avant le début de la prestation (article R. 342-8 du Code du Travail).
Même si ces travailleurs détachés ne nécessitent pas d'autorisation de travail, la Cour a estimé qu'ils avaient exercé une activité salariée sans y être autorisés et pouvaient par conséquent être reconduits à la frontière sur le fondement de l'article L. 511-1, II, 8° du CESEDA (CAA Marseille, 6 décembre 2007).
A Bordeaux, la Cour administrative d'appel a estimé que l'article L. 121-4 du CESEDA énumère limitativement les cas dans lesquels les ressortissants communautaires peuvent faire l'objet d'une mesure d'éloignement et estimé que la méconnaissance de l'obligation de détenir une autorisation préalable de travail ne figure pas dans ces cas. Par conséquent, le ressortissant communautaire ne peut être reconduit à la frontière sur le fondement de l'article L. . 511-1, II, 8° du CESEDA (CAA Bordeaux, 14 février 2008).
Si ces décisions vont à l'encontre de la plupart des décisions prises par les juridictions administratives, elles semblent ouvrir la voie à l'effectivité du principe communautaire de liberté de circulation sur le territoire français.
Mardi 12 février, tôt le matin, une vaste opération policière a abouti à l'interpellation de 116 personnes, essentiellement des personnes en séjour irrégulier. Les policiers agissaient sur commission rogatoire d'un juge d'instruction parisien, qui enquêtait depuis plusieurs mois sur les conditions d'habitat dans plusieurs foyers parisiens. Aucune charge n'a finalement été retenue contre les neuf personnes soupçonnées d'avoir hébergé une centaine de travailleurs sans papiers, dans des conditions insalubres, dans ce foyer associatif du 13e arrondissement de Paris, alors que tous les résidents en situation irrégulière ont été placés en garde à vue à Paris, rue de la cité. Certains n'avaient pas eu le temps de se vêtir et portaient encore pyjamas et tongues. Pour l'occasion, les policiers avaient utilisé la pratique du numérotage, faisant ainsi ressurgir des souvenirs douloureux, et leur avaient scellé un bracelet en plastique numéroté autour du poignet.
Parmi les 116 interpellés, environ 90 personnes en séjour irrégulier ont été placés en rétention administrative dans des centres de Vincennes, Ivry et Rouen.
A Rouen, sur les 11 retenus, 10 ont pu sortir sur des nullités de procédure soulevées par les confrères présents à l'audience. Le 11ème ne comprenait pas le français : il n'avait pas pu exprimer son souhait de demander un avocat.
A Paris, les audiences ont duré toute la nuit pour se terminer ce vendredi 15 février à 8h30. Deux juges se sont succédés. Sur des points de nullités identiques soulevées par des confrères, les jurisprudences ont divergé. Une trentaine de personnes ont vu leur procédure annulée et ont pu sortir du centre. Les autres ont fait appel.
La plupart se sont vu notifiés des arrêtés de reconduite à la frontière contre lesquels ils ont déposé des recours en urgence devant le Tribunal administratif. De nombreuses audiences restent à venir. A Paris, à Rouen.
Les avocats se mobilisent.
A suivre.
La notion de pays d'origine sûrs a été introduite en droit français par la loi du 10 décembre 2003. Au sens de l'article L.741-4,2° du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), un pays est considéré comme sûr « s'il veille au respect des principes de liberté, de la démocratie et de l'état de droit, ainsi que des droits de l'homme et des libertés fondamentales ».
En application de l'article L.722-1 du même code, c'est le Conseil d'administration de l'OFPRA qui fixe la liste des pays considérés, au niveau national, comme des pays d'origine sûrs.
Une première liste de 12 pays d'origine sûrs a été adoptée lors de la séance du 30 juin 2005 du conseil d'administration. Cette liste, qui devait être amenée à évoluer, a été rallongée de 5 nouveaux pays au cours de la séance du 3 mai 2006.
La liste actuellement en vigueur comprend les 17 Etats suivants :
• ALBANIE
• BENIN
• BOSNIE-HERZEGOVINE
• CAP-VERT
• CROATIE
• GEORGIE
• GHANA
• INDE
• MADAGASCAR
• MALI
• MACEDOINE (Ancienne République Yougoslave de)
• MAURICE
• MONGOLIE
• NIGER
• SENEGAL
• TANZANIE
• UKRAINE
Depuis 2006, aucune modification n'a été apportée à la liste, or les situations géopolitiques, de plus en plus complexes n'ont cessé d'évoluer.
Alors que la Coordination française pour le droit d'asile (CFDA) avait demandé au président et aux membres du Conseil d'administration de l'OFPRA la révision de la liste de pays d'origine dits «sûrs», cette question a rapidement été abordée puis, lors de sa réunion du 24 janvier 2008, repoussée sans qu'aucune échéance ne soit fixée.
Au nombre des pays dit sûrs, se comptent des pays déstabilisés par une crise interne, comme le Sénégal avec la région de Casamance, de pays qui conservent et / ou appliquent la peine de mort, comme le Bénin, le Ghana, le Mali ou la Mongolie, ou encore de pays où les mutilations génitales féminines continuent d'être pratiquées (Ghana, Mali, Bénin).
Il est en effet étonnant que la France soit en mesure d'établir une liste de pays d'origine « sûrs » alors que les Etats membres de l'Union européenne échouent à mettre au point une liste commune.
Au-delà des contraintes inhérentes à toute négociation diplomatique, cet échec est significatif de la difficulté à définir le caractère « sûr » d'un pays. Ainsi, pour la France, le Mali est « sûr » mais non pour l'Allemagne en raison de la pratique continue des mutilations génitales.
L'utilisation d'une telle liste suppose nécessairement une discrimination entre réfugiés en raison de leur nationalité, discrimination interdite par l'article 3 de la convention de Genève de 1951 et établit des présomptions déraisonnables à l'encontre de la validité de leur demande, dans le cadre d'une procédure sans garanties suffisantes.
En effet, dans le cadre de leur demande, les ressortissants de pays dits « sûrs » voient leur demande instruite en urgence par l'OFPRA (quelques jours) dans le cadre de la procédure prioritaire, et sans entretien.
S'ils décident alors d'introduire un recours devant la Cour Nationale du Droit d'Asile – recours non suspensif, ils ne bénéficient pas d'une admission au séjour au titre de l'asile.
La situation devient alors kafkaienne : ces demandeurs d'asile de seconde zone se retrouvent en situation irrégulière sur le territoire français alors que leur dossier est en cours d'instruction devant la Cour Nationale du Droit d'Asile.
Ils peuvent, à tout moment, faire l'objet d'une interpellation, être placés en garde à vue, se voir notifiés un arrêté de reconduite à la frontière puis placés dans un centre de rétention administratif en vue de leur éloignement vers leur pays d'origine, le pays même où ils ont expliqué avoir des craintes de persécution en cas de retour.
Il est urgent que la politique d'asile soit revue et amendée afin de pouvoir octroyer la protection indispensable aux requérants, le temps nécessaire au traitement de leurs demandes.
Le 20 janvier 2008, le ministre de l'Immigration a annoncé la création d'une commission destinée à réfléchir sur « le cadre constitutionnel de la nouvelle politique d'immigration » sera présidée par Pierre Mazeaud, ancien président du Conseil constitutionnel. Elle devra terminer ses travaux fin avril et remettre son rapport en mai.
Afin de mettre en œuvre l'injonction présidentielle de créer une juridiction spécialisée dans le contentieux des étrangers, unifiant le contentieux administratif et judiciaire, la révision constitutionnelle sera nécessaire.
Car le contentieux de la privation de la liberté relève de la compétence naturelle du juge judiciaire alors que le contentieux des mesures administratives relatives à l'entrée, le séjour ou l'éloignement des étrangers ne peut être confié qu'au juge administratif, en application du principe fondamental reconnu par les lois de la République en vertu duquel « relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l'annulation ou la réformation des décisions prises, dans l'exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif (...) ».
Le principe fondamental reconnu par les lois de la République fait donc obstacle à ce que l'unification du contentieux se fasse au profit du juge judiciaire, en l'absence de modification de la Constitution.
En une dizaine d'année le contentieux des étrangers a transfiguré les juridictions administratives, en le convertissant à l'urgence, aux permanences et au juge unique. Et pourtant les juges administratifs sont très loin de juger l'ensemble des obligations de quitter le territoire français (OQTF) (probablement 46 000 en 2007 compte tenu de moyenne de 4 000 par mois, sauf en janvier 2007) ou même des reconduites à la frontière (environ 50 000 prononcées en 2007 pour environ 14 000 exécutées). Et encore, c'est sans compter le nombre réel de mesures d'éloignement du territoire français prononcées chaque année par l'administration. Ainsi, en 2006, on comptabilise 64 609 arrêtés de reconduite à la frontière (APRF) en Métropole ; 23 890 APRF d'Outrer-Mer ; 34 127 refoulements à la frontière (non admission sur le territoire et réadmissions simplifiées) ; 11 348 réadmissions ; 1 419 retours volontaires ou humanitaires, 292 arrêtés d'expulsion ainsi que 4 697 interdictions du territoire français prononcées par les juridictions pénales, soit 140 382 mesures prononcées. Or, à peine la moitié sont exécutées.
Dans l'ensemble le taux de recours reste faible, compte tenu du fait qu'il n'existe pas de recours suspensif pour les mesures d'éloignement outre-mer ou pour les réadmissions, les expulsions ou les réacheminements (hormis pour les 2 984 demandeurs d'asile à la frontière depuis novembre 2007).
En 2006, 32 817 étrangers ont été placés en rétention (contre 29 257 en 2005). La durée moyenne de rétention est de 9,94 jours. Cela signifie que la majeure partie de ces étrangers sont déférés au moins une fois devant le juge des libertés et de la détention au cours de leur rétention.
S'agissant des zones d'attente, 14 427 personnes y ont été placées en 2006. Or, 17,83% (soit 2 572) des personnes sont encore présentes après 96 heures, c'est-à-dire après le premier passage devant le JLD et 3,43% (494) après 12 jours, c'est-à-dire le second passage.
Dans une annexe au projet de loi de finances pour 2007, on trouve une indication de cette activité : « les affaires relatives à l'activité du juge de la liberté et de la détention en matière de rétention administrative des étrangers sont comptabilisées depuis 2004 ; leur nombre s'est accru de façon importante pour atteindre 17 551 affaires en 2005 »
Ces chiffres donnent une idée du contentieux du maintien devant le JLD (le « 35 bis » ou « 35 quater » selon le jargon utilisé) qui sera transféré à la future juridiction spécialisée en contentieux des étrangers : environ 20 000 décisions par an.
Sans marquer de défiance à l'égard de la capacité du juge administratif à protéger efficacement les libertés fondamentales, le projet présidentiel porterait atteinte au noyau dur de la compétence judiciaire en matière de protection de la liberté individuelle.
Si le juge administratif n'est pas novice en matière de libertés, il n'a pas le statut lui donnant autorité naturelle sur la police judiciaire. Comment pourrait-il contrôler une telle procédure, sans remettre en cause l'essence même de la séparation des autorités ?
Une telle atteinte au principe de séparation, même organisée par la Constitution, est difficilement supportable.
Il est à craindre, qu'à terme, la création d'une juridiction spécialisée conduise à la suppression de la Cour nationale du droit d'asile – qui est actuellement la plus importante des juridictions administratives spécialisées, au nom du principe de l'unification du contentieux de l'asile, du séjour et de l'éloignement afin d'éviter ainsi les contradictions (rejet de l'asile mais annulation de la mesure d'éloignement) et faire des économies d'échelle.
Le contentieux des étrangers ne peut, sauf à bafouer les droits fondamentaux de la personne,
reposer sur une exigence de quotas et d'efficacité alors que les juridictions doivent s'adapter à une législation de plus en plus complexe et particulièrement instable.