Le blog de Maître Edouard BERTRAND - The blog of Edouard BERTRAND, attorney-at-law

Français (English text below)

La décision très attendue du Tribunal des conflits dans l'affaire Inserm/Fondation Letten (voir ce Blog 34-09) a été rendue le 17 mai 2010.

La question posée était de savoir qui des tribunaux de l'ordre judiciaire ou des tribunaux administratifs étaient compétents pour statuer sur une demande d'annulation dirigée contre une sentence arbitrale rendue en France entre une partie étrangère et une personne morale de droit public français dans un litige concernant un contrat répondant aux critères du droit administratif.

Les faits sont simples. L'INSERM, organisme de droit public français, passe un contrat avec Letten, une fondation norvégienne, pour la construction et le financement d'un centre de recherche en France. Le contrat contient une clause d'arbitrage. Des difficultés étant intervenues, Letten notifie la rupture du contrat. L'INSERM poursuit Letten en paiement du solde de son engagement, soit la somme de 3.506.327,40 euros, devant le TGI de Paris. Sur appel de Letten, la cour d'appel de Paris renvoie les parties à se pourvoir devant la juridiction arbitrale sur le fondement de la clause d'arbitrage.

L'arbitre, qui avait été désigné par le Président du TGI de Paris à la demande de l'INSERM, rend une sentence déboutant l'INSERM de sa demande et le condamnant à rembourser à Letten la somme de 304.878,03 euros.

L'INSERM forme un recours en annulation de la sentence devant la cour d'appel de Paris. Ce recours est rejeté au motif que la prohibition pour un organisme public de compromettre ne vaut que pour les contrats d'ordre interne et qu'au vu du principe de validité de la clause d'arbitrage international, cette prohibition n'est pas d'ordre public international.

Concomitamment, l'INSERM saisit les juridictions administratives d'un appel contre la sentence pour en voir prononcer l'annulation et voir condamner Letten à exécuter ses obligations financières. Il est soutenu qu'en raison du caractère administratif du contrat litigieux, les juridictions administratives ont seules compétence pour statuer sur une sentence arbitrale rendue sur le fondement de ce contrat. En défense, Letten fait valoir que le contrat litigieux mettant en jeu les intérêts du commerce international échappe de ce fait à la catégorie des contrats administratifs et que dès lors les juridictions civiles ont compétence pour connaître du recours contre la sentence arbitrale.

Le Tribunal des conflits, saisi par le Conseil d'Etat pour trancher la question de compétence énonce que « le recours formé contre une sentence arbitrale rendue en France, sur le fondement d'une convention d'arbitrage, dans un litige né de l'exécution ou de la rupture d'un contrat conclu entre une personne morale de droit public française et une personne de droit étranger, exécuté sur le territoire français, mettant en jeu les intérêts du commerce international, fût-il administratif selon les critères du droit interne français, est porté devant la cour d'appel dans le ressort duquel la sentence a été rendue, conformément à l'article 1505 du code de procédure civile ».

A cette position fermement exprimée, le Tribunal des conflits émet une réserve « lorsque le recours dirigé contre une telle sentence intervenue dans les mêmes conditions implique le contrôle de la conformité de la sentence aux règles impératives du droit public français relatives à l'occupation du domaine public ou à celles qui régissent la commande publique et applicables aux marchés publics, aux contrats de partenariat et aux contrats de délégation de service public ». Dans un tel cas, « le recours contre une sentence arbitrale rendue dans un litige né de l'exécution ou de la rupture d'un tel contrat relève de la compétence du juge administratif ».

Faisant application de cette règle à l'espèce, le Tribunal des conflits ayant vérifié que le contrat litigieux met en jeu les intérêts du commerce international et qu'il ne rentre pas au nombre de ceux relevant d'un régime administratif d'ordre public, juge qu'il relève de la compétence de la juridiction judiciaire.

Ce que dit le Tribunal des conflits

1/ Pour un contrat exécuté en France entre une personne étrangère et une personne de droit public qui met en jeu les intérêts du commerce international, le contrôle d'une sentence arbitrale rendue dans le cadre d'un litige né d'un tel contrat relève de la juridiction judiciaire conformément à l'article 1505 du code de procédure civile. Toutefois, si le contrôle implique l'examen de la conformité de la sentence à un régime administratif d'ordre public, il relève de la juridiction administrative.

2/ Les contrats relevant d'un régime administratif d'ordre public sont ceux appartenant limitativement à l'une des quatre catégories énumérées dans la décision : occupation du domaine public, commandes publiques et marchés publics, contrats de partenariat et délégation de service public.

Ce que laisse entendre le Tribunal des conflits

1/ Pour les contrats relevant d'un régime administratif d'ordre public, la clause d'arbitrage est valable dès lors que le contrat met en cause les intérêts du commerce international.

2/ La nature du contrôle exercé par la juridiction administrative est un contrôle qui porte sur le fond de l'affaire puisque le juge du recours a pour mission de vérifier la conformité de la sentence aux règles impératives du droit administratif français. Il contrôle le droit comme le ferait un juge d'appel. Le recours aurait donc la nature d'un appel. Si le juge annule la sentence pour défaut de conformité avec ces règles impératives, il lui appartiendrait de statuer sur la demande ayant fait l'objet de la sentence.

Cette interprétation me paraît confortée par la rédaction de l'arrêt. En effet :

a) Il est significatif que le Tribunal des conflits ait précisé que la juridiction judiciaire est compétente non seulement pour connaître du recours en annulation formé par l'INSERM mais aussi pour connaitre de sa demande en paiement. Le recours en annulation devant le juge judiciaire ne pouvant qu'être formé au visa de l'article 1505 du code de procédure, le juge judiciaire ne peut que confirmer ou annuler la sentence : il ne peut statuer sur le fond. Le renvoi à la juridiction judiciaire pour statuer sur le fond est donc sans portée pratique, sauf à ce qu'il soit décidé que la clause d'arbitrage soit nulle ou non existante. Etant entendu que dans un tel cas, il appartiendrait au demandeur d'engager une nouvelle action devant les tribunaux compétents de l'ordre judiciaire.

b) S'il avait été jugé que le contrat litigieux relevait d'un des quatre régimes administratifs d'ordre public, le Tribunal des conflits aurait décidé, utilisant la même formule, que le juge administratif était compétent pour statuer sur la sentence et sur la demande en paiement. Le rôle du juge administratif étant différent de celui du juge judiciaire, puisqu'il statue sur le fond du droit, il n'y a qu'un pas à faire pour conclure qu'il pourrait, voire qu'il devrait ipso facto statuer directement sur la demande en y appliquant l'interprétation du droit faite pour censurer la sentence.

3/ La dévolution du contrôle d'une sentence arbitrale au juge administratif n'intervient que lorsque le recours « implique le contrôle de la conformité de la sentence aux règles impératives du droit public français ... ». Il semblerait que le Tribunal des conflits ait voulu dire que si aucune question ne met en cause l'application des règles d'ordre public, alors même que le contrat litigieux relèverait de l'une des quatre catégories énumérées dans la décision INSERM, le juge judiciaire doive néanmoins rester compétent pour statuer sur un recours en annulation.

Tel pourrait être le cas notamment si le recours en annulation était formé par la partie étrangère pour des raisons étrangères au droit public, comme par exemple la constitution irrégulière du tribunal arbitral ou la violation du contradictoire.

Ce que ne dit pas le Tribunal des conflits

1/ L'arrêt INSERM concerne les recours en annulation. La question de savoir si la solution de l'arrêt s'appliquerait pareillement aux contestations sur l'exécution des sentences rendues à l'étranger reste ouverte.

La question est plus délicate car la convention de New York entrerait en jeu. En matière d'annulation de sentence rendue en France, le législateur et le juge français ne sont liés par aucun instrument juridique international. Ils peuvent décider ce qu'ils veulent. En matière d'exécution de sentence, ils doivent tenir compte de la convention de New York.

A cet égard, il n'est pas flagrant que la solution de l'arrêt INSERM soit transposable d'une manière effective et concrète à l'exécution en France des sentences rendues à l'étranger.

Conclusion

L'arrêt INSERM vient renforcer de façon décisive la règle que les personnes morales de droit public sont en principe sur le même plan que les personnes de droit privé en ce qui concerne le recours à l'arbitrage pour tout litige concernant des contrats mettant en cause les intérêts du commerce international.

Il n'est pas moins vrai que ce principe se voit reconnaître une exception, qui sans remettre en cause le droit à recourir à l'arbitrage, peut compliquer de façon significative le régime de l'exécution des sentences rendues contre les personnes publiques.

Outre-atlantique, il a été noté ceci par la Cour Suprême des Etats-Unis, dans un arrêt Supreme Court Rock Island v United States : « a court no less than a private litigant must turn square corners when dealing with the government as a litigant ». A n'en point douter, cette opinion reflète une vérité universelle. L'arrêt INSERM dans ses aspects les plus épineux en est une bonne confirmation.

English

The much awaited opinion of the Tribunal des conflits in the INSERM v Letten case (see this Blog 34-09) was rendered on May 17 2010. An English translation of the opinion is published in Mealey's international arbitration report of June 2010 as an attachment to a commentary of the opinion in the section « A view from Paris ». To obtain a copy of that translation, contact « aviewfromparis@gmail.com ».

The question before the Tribunal des conflits was which of the civil or the administrative courts had jurisdiction to rule over an application to set aside an arbitral award rendered in France between a foreign party and a French public law entity in a dispute arising out of a contract qualifying as an administrative contract.

The facts are simple. INSERM, a French public law entity, makes a contract with Letten, a Norwegian foundation , for the construction and the financing of a research centre in France.. The contract contains an arbitration agreement. Difficulties having arisen, Letten notifies the termination of the contract. INSERM sues Letten before the Tribunal de grande instance de Paris ( first instance civil court) for the payment of the balance of its obligation, namely 3.506.327,40 euros. Following an appeal of Letten, the Court of appeal of Paris refers the parties to arbitration on the basis of the arbitration agreement.

The arbitrator, which had been appointed at the request of the President of the Tribunal de grande instance of Paris, issues an award dismissing INSERM's claim and ordering the latter to reimburse to Letten an amount of de 304.878,03 euros.

INSERM files an appeal to have the award set aside by the Court of appeal of Paris. This application is dismissed on the ground that the prohibition against public entities to agree to arbitration is only valid for domestic contracts and that in the light of the principle of validity of international arbitration agreements, such a prohibition does not pertain to international public policy.

Simultaneously, INSERM brings suit before administrative courts to have the arbitral award set aside and to get a judgment ordering Letten to comply with its financial obligations. In support of the appeal, it is alleged that in light of the administrative nature of the contract in dispute, administrative courts have sole jurisdiction to rule on an arbitral award rendered on the basis of this contract. For its defence, Letten argues that the contract in dispute involves international trade and thus does not belong to the category of administrative contracts, as a result of which civil courts have jurisdiction over appeals against the award.

The Tribunal des conflits, which had been seized by the Conseil d'Etat to settle the issue of jurisdiction states that « an application to set aside an arbitral award rendered in France, on the basis of an arbitration agreement in a dispute arising out of the performance or termination of a contract between a French public entity and a foreign individual or entity, performed on French territory and involving international trade, is to be brought before the Court of Appeal under whose jurisdiction the arbitral award was rendered, pursuant to article 1505 of the code of civil procedure, even if that contract is an administrative contract according to the criteria set out by French domestic law ».

To this firmly expressed rule the Tribunal des conflits carves out an exception in the case where « the challenge against an award rendered under the same circumstances

involves reviewing whether the award complies with mandatory rules of

French administrative law on the occupancy of French public property or those governing

public contracts and applicable to public procurement contracts, public-private partnership agreements and contracts delegating the performance of public services ». In such a case, « challenges to an arbitral award rendered in a dispute arising out of the performance or termination of any such contract falls under the jurisdiction of administrative courts ».

The Tribunal des conflits then applies its rule to the facts of the case. After checking that the contract in dispute involves international trade and that it does belong to any of the categories which are subject to mandatory rules of administrative law, it decides that it falls under the jurisdiction of civil courts.

What is said by the Tribunal des conflits

1/ As regards contracts performed in France between a foreign person and a French public entity which involve international trade, the review of arbitral awards rendered in respect of disputes arising under such contracts falls under the jurisdiction of civil courts in accordance with article 1505 of the code of civil procedure. However, if the review of the award raises issues as to the conformity of the award with compulsory rules of administrative law, the review should be conducted by administrative courts.

2/ The contracts as to which compulsory rules of adminstrative law apply are those belonging limitatively to any of the four categories enumerated in the decision : occupancy of French public property or those governing public contracts and applicable to public procurement contracts, public-private partnership agreements and contracts delegating the performance of public services.

What appears to be said by the Tribunal des conflits

1/ For contracts subject to a mandatory administrative regime, arbitration agreements are valid as soon as they involve international trade.

2/ The nature of the review exercised by administrative courts bears on the merits of the case insofar as the reviewing court has the duty to review the conformity of the award with mandatory rules of French administrative law. The court reviews the law as would an appellate court. The review would thus have the nature of an appeal. If the court were to set aside the award, it would be incumbent upon it to rule de novo on the claim which the award was rendered to adjudicate.

This interpretation is confirmed in my view by the wording of the decision.

a) It is significant that in its ruling the Tribunal des conflits expressly provided that civil courts had jurisdiction to rule not only on the challenge of the award made by INSERM but also on its underlying claim for payment. The recourse for annulment of the award being based on article 1505 of the code of civil procedure, the reviewing court only has the option to uphold or set aside the award : it may not rule on the merits of the claim. Saying that the civil courts have jurisdiction to rule on the claim is therefore of no consequence, except if the reviewing court decides the arbitration agreement is void or non existent. In which case, however, the plaintiff would have to reissue proceedings afresh before the competent civil courts.

b) If it had been found on the contrary that the contract in dispute fell within one of the four mandatory administrative regimes, the Tribunal des conflits would have no doubt used the same formula and thus decided that the administrative courts had jurisdiction to review the award and rule on the claim for payment. The role of administrative courts being different from the civil courts, as they must rule on the merits of the case, it becomes hard to conceive that it would not not ipso facto rule directly on the underlying claim by applying its intepretation of the legal rules used to set aside the award.

3/ The devolution of the review of arbitral awards to administrative courts can take effect only if the review « requires the control of the conformity of the award with mandatory rules of French administrative law... » It seems that what the Tribunal des conflits is saying is that if in relation to contracts belonging to one of the four categories listed in the decision,no question arises with respect to the application of mandatory public law rules, civil courts remain competent to rule on the challenge of the award,

Such could be the case for instance if the challenge was made by the foreign party for reasons having nothing to do with public law, such as for instance the irregular composition of the arbitral tribunal or lack of due process.

What is not said by the Tribunal des conflits

1/ The INSERM case deals with recourses for setting aside awards. The question whether the solution given by the decision applies equally to contestations about the enforcement of foreign awards is open.

The question is more difficult because the New York convention comes into play. In matters regarding the annulment of awards rendered in France, French courts and the French lawmaker are not constrained by any international legal instruments. They can decide as they wish. In matters regarding the enforcement of awards, they must take into account the New York Convention.

In this respect, it is not flagrantly apparent that the solution of the INSERM case is transposable in an effective and concrete way to the enforcement of foreign awards in France.

Conclusion

The INSERM case decisively reinforces the rule that public law entities are in principle on an equal footing with private law persons as far as recourse to arbitration is concerned for disputes involving international trade.

It is not disputable however that there is an exception to this principle which, while it does not put in question the right to refer disputes to arbitration, may complicate in a significant way the regime of enforcement of awards rendered against public entities.

On the other side of the Atlantic, the US Supreme Court said the following in the case Supreme Court Rock Island v United States : « a court no less than a private litigant must turn square corners when dealing with the government as a litigant ». No doubt this reflects a universal truth of which confirmation can be found in the most thorny aspects of the INSERM case.