ouvrage public (4)
Dans une récente affaire n° 312282 en date du 28 mars 2011, «Groupement des usagers de l'aérodrome de Saint-Cyr-L'école», le Conseil d'Etat a pu juger que les équipements internes nécessaires aux activités économiques et commerciales à une zone d'urbanisation future ne pouvaient être assimilés aux équipements publics ou collectifs visés par l'article L. 147-5, 3° du code de l'urbanisme. Dès lors, leur programmation reste compatible avec les dispositions du code de l'urbanisme.
Avec cette décision « Groupement des usagers de l'aérodrome de Saint-Cyr-L'école » du 28 mars 2011, le Conseil d'Etat accepte qu'un plan local d'urbanisme (PLU) puisse prévoir, dans le cadre d'une opération d'aménagement d'ensemble, la création d'une zone autorisant l'implantation d'équipements nécessaires à des activités économiques et commerciales et à leur desserte.
Rappelons que selon les termes de cet article L. 147-5, 3° du code de l'urbanisme, dans les zones définies par un « plan d'exposition au bruit, l'extension de l'urbanisation et la création ou l'extension d'équipements publics sont interdites lorsqu'elles conduisent à exposer immédiatement ou à terme de nouvelles populations aux nuisances de bruit. »
Toutefois, « dans les zones A et B [fortement exposées au bruit], les équipements publics ou collectifs ne sont admis que lorsqu'ils sont nécessaires à l'activité aéronautique ou indispensables aux populations existantes ».
Dans le sillage de l'affaire n°262105 « Ville de Nice » en date du 23 novembre 2005 dans laquelle il avait dénié la qualité d'équipement collectif à un complexe cinématographique au sens de la zone d'aménagement concertée en cause, le Conseil d'Etat refuse d'appuyer la qualification d'équipement public sur le critère tiré de l'accueil du public : quand bien même ces équipements internes à la zone sont susceptibles d'accueillir du public, ils ne sauraient être qualifiés d'équipements publics au sens du 3° de l'article L. 147-5 du code de l'urbanisme et donc interdits dans les zones définies par le plan d'exposition au bruit.
Ces notions d'équipement public ou collectif, que l'on rencontre à de multiples reprises dans le code de l'urbanisme, souffrent malheureusement de leur absence de définition textuelle. Bien entendu, des propositions de clarification ont été émises pour finalement être parfois rejetées par la jurisprudence.
De cette façon, dans ses conclusions sous l'affaire « Association des résidents Portugal-Italie » du 12 janvier 1988, le rapporteur public François Guillaume assimilait l'équipement public à « un ouvrage immobilier relevant des compétences normales d'une collectivité publique et destiné à l'usage et au bénéfice du public ». Quant à Gilles Pélissier, dans sa note sous l'arrêt de la cour administrative d'appel de Versailles du 19 janvier 2006 « Fondation Méquignon » (Collectivités territoriales-Intercommunalités 2006, commentaire 39), il estimait qu'un équipement public est un « ouvrage nécessaire à l'exécution par la collectivité de ses missions de service public ».
A ce niveau, une précision s'impose : l'avis n° 323179 "Béligaud" du Conseil d'Etat du 29 avril 2010 ne semble plus autorisé à qualifier les éoliennes d'ouvrages publics puisque le service public de l'électricité a principalement pour objet la sécurité de l'approvisionnement, laquelle s'accommode mal de l'irrégularité de l'approvisionnement du réseau lié aux conditions de fonctionnement des éoliennes. Si les biens immeubles résultant d'un aménagement, qui sont directement affectés à un service public, y compris s'ils appartiennent à une personne privée chargée de l'exécution de ce service public présentent le caractère d'un ouvrage public, la loi du 10 février 2000 érige la sécurité de l'approvisionnement sur l'ensemble du territoire national comme principal objet du service public de l'électricité et impose des contraintes de fonctionnement à certains ouvrages quant à leurs conditions de fonctionnement (afin d'assurer l'équilibre, la sécurité et la fiabilité de l'ensemble du système). Ainsi, seuls les ouvrages d'une puissance supérieure à 40 MW semblent pouvoir recevoir la qualification d'ouvrage public.
Pourtant, la qualification juridique des éoliennes ne saurait se résoudre à la seule référence à la notion d'ouvrage public : dans l'affaire n° 311840 "Leloustre" en date du 16 juin 2010, au terme d'un raisonnement emprunt de précautions, le Conseil d'Etat a admis, qu'en zone de montagne, les éoliennes peuvent éventuellement bénéficier de la dérogation à la règle de la constructibilité limitée dans la mesure où ce sont des installations ou équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées.
Sur ce point, la réaction de la décision reste prudente : c'est « eu égard à son importance et à sa destination » qu'un parc éolien peut être regardé comme entrant dans le champ d'application de la dérogation prévue par l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme. Pour le formuler différemment, il semble que le Conseil d'Etat ait rattaché son interprétation de la notion d'équipement public au lien existant entre la mise en place d'un parc éolien et le réseau public d'électricité (soit le service public de l'électricité). La qualification donnée par le Conseil d'Etat eut été différente « si l'électricité produite était destinée à une autoconsommation et non à alimenter la production française d'énergie renouvelable » (Isabelle Michallet, « L'implantation des éoliennes en montagne », AJDA 2010, p.1892 s. ; voir également la note sous l'affaire Leloustre de Charles-André DUBREUIL, DA n° 11, novembre 2010, comm. 151).
La solution a ensuite été reprise par la cour administrative d'appel de Marseille dans l'arrêt « Sté anonyme TENCIA » en date du 21 octobre 2010 (aff. n° 08MA00500) même si, dans cette affaire, la juridiction d'appel a porté l'accent sur la nature du projet de production de l'électricité initié par les communes dans un but de développement local et sur l'intérêt général imposant leur implantation isolée (Bernadette Le Baut-Ferrarese, « La nature juridique des éoliennes à la lumière de la loi Montagne », La semaine juridique Administrations et collectivités territoriales, n° 13, 28 mars 2011, 2121).
L'appréciation casuistique à laquelle se livre le juge interdit donc une qualification générale en tant qu'équipements publics des éoliennes (Jean-Luc Maillot, Bilan jurisprudentiel du contentieux éolien, Construction-Urbanisme n° 4, avril 2011, étude n° 5) : seules certains parcs éoliens peuvent recevoir cette appelation.
En effet, dans un arrêt du 29 juin 2010 « SARL Recherches et Développements » (aff. n° 09NT01328), la cour administrative d'appel de Nantes avait pu estimer qu'un projet relatif à la réalisation et à l'exploitation d'un parc éolien par une personne privée revêtait le caractère d'un équipement collectif mais ne pouvait être regardé comme un équipement public dès lors qu'il n'est pas directement affecté à l'exécution même du service public de l'électricité.
Cette notion d'équipement collectif vise « toute installation assurant un service d'intérêt général correspondant à un besoin collectif de la population » (CE, 18 octobre 2006, "SCI Les Tamaris", aff. n° 275643).
Dans le domaine de l'énergie renouvelable, les centrales photovoltaïques au sol peuvent être appréhendées comme des installations nécessaires à des équipements collectifs. Afin de préserver les espaces agricoles et forestiers, en l'absence de plan local d'urbanisme ou de carte communale, opposable aux tiers, ou de tout document d'urbanisme en tenant lieu, seules sont autorisées « les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole, à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées, à la réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d'opérations d'intérêt national » (art. L. 111-1-2 du code de l'urbanisme modifié par la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture).
La jurisprudence pêche cependant encore par manque de précisions sur les critères à retenir pour distinguer les deux notions : une clarification dans les usages des notions d'équipement collectif et d'équipement public ou encore dans leurs critères de définition serait dès lors opportune !
Patricia DEMAYE-SIMONI
Maître de conférences des Universités
Nom : CE 28 mars 2011 Groupement des usagers de l'a.pdf
Taille : 54 Ko
Issu des réflexions de la table ronde sur les risques industriels organisée en 2009 par le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat - et inséré par le biais d'un amendement gouvernemental n°880 rectifié au cours du passage du projet de loi Grenelle II devant le Sénat - l'article 219 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (JORF du 13 juillet 2010) complète le titre V du livre V du code de l'environnement consacré à la prévention des pollutions, des risques et des nuisances. Désormais, cette partie du code de l'environnement comporte donc un chapitre (IV) relatif à la sécurité des réseaux souterrains, aériens et subaquatiques de transport ou de distribution (nouveaux articles L. 554-1 à L. 554-5 du code de l'environnement).
Dressant un cadre juridique inspiré par une logique sécuritaire, lorsque des travaux sont réalisés à proximité des réseaux aériens, souterrains et subaquatiques, ces dispositions visent à prévenir les endommagements causés aux réseaux et leurs conséquences sur la continuité du fonctionnement des installations, l'environnement, la sécurité des travailleurs et des populations. Pour ce faire, deux voies sont empruntées.
Tout d'abord, la responsabilité des différents acteurs (responsables de projet de travaux, exploitants de réseaux, entreprises exécutant les travaux) est précisée (article L. 554-1 du code de l'environnement).
Ensuite, un guichet unique dont l'objet est de centraliser l'information sur l'ensemble des réseaux de canalisation est créé, par l'article L. 554-2 du code de l'environnement, au sein de l'INERIS (Institut national de l'environnement industriel et des risques). L'objectif de sécurité juridique poursuivi par cet article est indéniable tant il est vrai que nombre d'accidents recensés proviennent des travaux réalisés à proximité des réseaux ! Or, la localisation des canalisations et l'accès à l'information relative aux installations restent souvent encore incertains. Avec le nouveau dispositif, un guichet unique se substitue à l'ancien système reposant sur l'enregistrement des coordonnées des exploitants de réseaux et des plans de zonages dans les communes françaises qui délivraient elles-mêmes l'information aux personnes intéressées par la réalisation de travaux. Participant du processus de la réforme administrative, selon la présentation donnée par la Ministre de l'Ecologie, le guichet unique sécurise la réalisation de travaux à proximité des réseaux de distribution (le gaz notamment !) en même temps qu'il simplifie les démarches administratives des opérateurs économiques et des collectivités territoriales.
Créé par le décret n° 30-1089 en date du 7 décembre 1990, L'INERIS est un établissement public de l'Etat (plus précisément un établissement public industriel et commercial) dont la mission est de réaliser ou de faire réaliser des études et des recherches permettant de prévenir les risques que les activités économiques font peser sur la santé, la sécurité des personnes et des biens, ainsi que sur l'environnement, et de fournir toute prestation destinée à faciliter l'adaptation des entreprises à cet objectif (art. R.131-36 du code de l'environnement). Avec la loi dite « Grenelle II » de l'environnement, l'Institut se voit, en outre, doté d'un guichet unique pour remplir la nouvelle mission de service public qui est confiée : contribuer à la préservation de la sécurité des réseaux (article L. 554-2 du code de l'environnement). Suivant les dispositions de l'article L. 554-5 du code de l'environnement, cette nouvelle mission confiée à l'INERIS doit être financée par le versement de redevances annuelles pour services rendus aux exploitants de réseaux et aux prestataires de services (contribuant à la réalisation de projets de travaux et de déclarations d'intention de commencement de travaux).
La mise en oeuvre de la nouvelle mission de service public attribuée à l'INERIS suppose toutefois de définir précisément les réseaux visés par la loi, les modalités de communication des informations nécessaires à la préservation des réseaux et de préciser les conditions de fonctionnement du guichet unique. En ce sens, le Ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat a déjà rédigé deux projets de décrets : l'un relatif à l'exécution de travaux à proximité de certains ouvrages souterrains, aériens ou subaquatiques de transport ou de distribution (décret se substituant à l'actuel décret n° 91-1147 du 14 octobre 1991), l'autre relatif au guichet unique créé en application de l'article L. 554-2 du code de l'environnement. En outre, deux projets d'arrêtés relatifs, d'une part, à la détermination du cahier des charges du téléservice « XXX.fr » et, d'autre part, aux obligations des exploitants et propriétaires d'ouvrages et des prestataires d'aide envers le téléservice « XXX.fr » ont été mis en ligne (ils sont téléchargeables ci-dessous).
Le projet de décret relatif au guichet unique (créé en application de l'article L. 554-2 du code de l'environnement) précise les catégories d'ouvrages visés par les nouvelles dispositions législatives, à savoir ceux dits sensibles pour la sécurité (les canalisations de transport ou d'ouvrages contenant des produits chimiques, des hydrocarbures, des gaz combustibles, les réseaux de chaleur, les réseaux d'électricité et les réseaux de transport terrestres) mais encore ceux qui apportent des services importants au public (réseaux de télécommunication, réseaux de distribution d'eau potable et réseaux d'assainissement).
Le téléservice (dont l'appellation n'est pas encore fixée !) enregistrera les informations relatives aux ouvrages ainsi que le plan de la zone d'implantation de l'ouvrage en position géoréférencée établi avec une incertitude maximale de 10 mètres en plus ou moins, selon des délais variables (par exemple, un mois avant la mise en service de l'ouvrage pour l'exploitant d'un nouvel ouvrage ou 9 jours pour toute modification d'élément déjà enregistré).
Répondant au principe de continuité (ouverture des services à tout usager 24 h/24, 7 jours/7), l'accès à l'information répondra aussi au principe de gratuité pour les usagers du service autres que les exploitants et prestataires d'aide. Dès lors, la gratuité facilitera l'accès à l'information des déclarants, des agents des communes et des établissements publics territoriaux en charge des services de l'urbanisme, de distribution de l'électricité et du gaz ou encore des agents de l'Etat chargés de la sécurité industrielles (par exemple : les DREAL). Conformément à l'article L. 554-3 du code de l'environnement, les prestataires de service ne pourront accéder à la plateforme informatique qu'à la condition de signer une convention avec l'INERIS : par substitution au téléservice, ils pourront alors mettre à disposition des déclarants les informations utiles aux déclarations préalables de travaux qu'ils doivent obligatoirement établir.
Au final, la création du guichet unique devrait permettre de constituer une base de données sécurisée et exhaustive des exploitants de réseaux intéressés par un projet de travaux à laquelle les responsables de projet et exécutants de travaux pourront accéder par internet directement ou par le biais d'un prestataire de service autorisé. Reste que la mise en oeuvre des dispositions du projet de décret relatif au guichet unique ne sera pas immédiate puisque le décret prévoit une entrée en vigueur, suivant les cas, au plus tard au 30 juin 2011 (catégorie de l'ouvrage concerné et coordonnées du service devant être informé préalablement à tous travaux prévus à proximité de cet ouvrage) ou au 30 juin 2013 (données permettant de localiser la zone d'implantation de l'ouvrage) !
« La qualification d'ouvrage public peut être déterminée par la loi. Présentent aussi le caractère d'ouvrage public notamment les biens immeubles résultant d'un aménagement, qui sont directement affectés à un service public, y compris s'ils appartiennent à une personne privée chargée de l'exécution de ce service public ». Cet extrait du récent et très attendu avis contentieux du Conseil d'Etat relatif à la nature juridique des biens immobiliers d'EDF et ci-dessous reproduit (CE, sect., avis, 29 avr. 2010, n° 323179 : JORF n°0107 du 8 mai 2010 page 8406) retient l'attention de la doctrine administratives, quant à sa contribution à la définition de l'ouvrage public (pour une première analyse succincte cf. : La Semaine Juridique Edition Générale n° 19, 10 Mai 2010, 541). Il est vrai que si la jurisprudence administrative traditionnelle (C.E. 30 mai 1947, Ville de Rueil - TC, 6 février 1956, Ets Ponsa-Lardit, CJEG, 1956.J, p. 122 - C.E. 10 avril 1974, Ville de Cannes - C.E. 11 déc. 1987, Cie générale des eaux c/ Pochtier) et même la plus récente (TC, n°3718, 12 avril 2010, ERDF, AJDA, 2010, p. 815) justifie que, même devenue propriété d'une personne privée, les biens affectés au service public soient soumis droit public, on comprendra surtout qu'à l'heure d'un « espace juridictionnel devenu [ultra] concurrentiel » (J. Chevallier) le Conseil d'Etat veille à les garder dans son giron. Nuls doutes néanmoins que les « gardiens du temple » sauront disserter pour entretenir le mythe d'une qualification impliquant son régime juridique ... ainsi seraient oubliés certains errements jurisprudentiels occasionnés par les qualifications législatives initiées par le changement de statut de France Télécom et la redéfinition de son service public (CE, avis, 11 juill. 2001, n° 229486, Adelée : Dr. adm. 2002, comm. 36, note C. Lavialle et AJDA 2005, p. 266, note J. Dufau).
Dans cette attente, les environnementalistes tireront un enseignement pour ainsi collatéral : les opérateurs éoliens en tant qu'ils sont affectés au service public de production de l'électricité redéfini par le législateur (cf. lois des 10 février 2000 et 9 août 2004 qui ont donné une nouvelle définition du service public de l'électricité et modifié le statut d'Electricité de France) pourraient bien voir certains de leurs parcs qualifiés d'ouvrages publics. Car l'avis comporte ces précisions essentielles : « il résulte de ces dispositions que la sécurité de l'approvisionnement sur l'ensemble du territoire national constitue le principal objet du service public de l'électricité. Cette sécurité d'approvisionnement exige, eu égard aux caractéristiques physiques de l'énergie électrique, qui ne peut être stockée, que soit assuré à tout moment l'équilibre entre la production et la consommation dont résultent la sécurité et la fiabilité du réseau de transport. De plus, dans les zones interconnectées du territoire métropolitain, la limite des capacités d'importation des réseaux transfrontières, qui ne représentent qu'une faible part du volume de la consommation maximale, impose que l'essentiel de la production soit réalisée sur ce territoire. Leurs propriétaires, même privés, sont ainsi, dans cette mesure, chargés d'exécuter ce service public. En l'état actuel des techniques et eu égard aux caractéristiques d'ensemble du système électrique, présentent le caractère d'ouvrage public les ouvrages d'une puissance supérieure à 40 MW qui sont installés dans les zones interconnectées du territoire métropolitain.
Il ressort des pièces du dossier et des éléments recueillis lors de l'audience d'instruction que, dans les zones non interconnectées, l'ensemble des ouvrages dont la production est entièrement destinée de façon permanente aux réseaux de transport ou de distribution sont nécessaires pour garantir la sécurité d'approvisionnement. Dès lors, de tels ouvrages doivent être regardés comme affectés au service public de la sécurité de l'approvisionnement et ont, par suite, le caractère d'ouvrage public ».
Les actions en troubles du voisinage, dont on doit craindre la multiplication (cf. sur ce blog, notre commentaire en date du 24 mars dernier d'un jugement TGI Montpellier 4 février 2010), seraient alors à engager devant le juge administratif dès lors que le parc atteint la taille critique de 40 MW ou se trouve en zone non interconnectée. On ne peut qu'inciter les opérateurs à soulever cette exception d'incompétence lorsqu'ils seront attraits en responsabilité devant le juge civil.
Nom : Avis CE avis contentieux 29 avril 2010.doc
Taille : 32 Ko
La tempête Xynthia rouvre le débat sur la question de l'urbanisation des zones inondables. Les récentes inondations en Vendée vont semble-t-il conduire l'Etat à renforcer les possibilités d'exproprier le bien immobilier de celui qui s'est trouvé exposé (malgré lui) à un risque irrésistible.
Il est bien évident que cette soudaine reconnaissance d'un risque irrésistible et jusqu'ici pourtant conçu comme « gérable » passe totalement sous silence un autre mécanisme juridique à même de compenser les limites inhérentes aux mécanismes assurantiels : les responsabilités administratives qui pourraient être mobilisés par les victimes dont les biens ont été emportés alors qu'ils ont construit en toute légalité.
Au-delà de la responsabilité pénale des décideurs publics (L. 121-3 du Code pénal), on retrouve ici les mécanismes classiques et bien connus de responsabilité civile de l'administration qui obéissent à des règles dérogatoires devant le juge administratif. La responsabilité des décideurs publics à raison de dommages résultant de catastrophes naturelles peut ainsi être mise en cause à raison dune faute dans l'exercice des pouvoirs de police générale incombant au maire (1), à raison de l'absence de prise en compte suffisante des risques naturels dans les documents d'urbanisme ou de faute dans la délivrance des autorisations d'occupation du sol (2) et à raison d'ouvrages et de travaux publics (3).
1. Responsabilité du maire ou du Préfet pour carence fautive dans l'exercice du pouvoir de police
La responsabilité de l'autorité compétente est susceptible d'être engagée lorsqu'il n'a pas pris, au titre de la police générale (L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales) les mesures de police destinées à prévenir les inondations ou lorsque les mesures prises étaient insuffisantes.
Il en est ainsi notamment :
- du maire qui s'abstient d'élaborer un plan de défense contre les inondations alors qu'il en a la possibilité (CAA Douai, 16 nov. 2006, no 06DA00206, Cne de Marchiennes) ;
- du préfet qui ne prend pas les mesures nécessaires pour assurer le libre écoulement des eaux (CE, 8 avr. 2005, no 252260, Min. de l'économie et du développement durable) ;
- du maire qui ne prend pas des précautions convenables suite à la découverte d'une importante brèche dans une digue (CE, 14 mai 2008, no 291440, Cne de Pertuis) ;
- d'une commune qui a autorisé l'agrandissement d'un stade empiétant sur le lit d'un cours d'eau et qui a eu pour effet de réduire la section d'écoulement des eaux, d'augmenter la vitesse d'écoulement, de créer des courants traversiers venant éroder la rive et de contribuer à la déstabilisation du seuil aval (CAA Marseille, 23 juin 2008, no 06MA01514, Cne de Montpellier et a.).
2. La responsabilité du maire dans l'exercice fautif de la police de l'urbanisme
Précisions immédiatement que le maire engagera la responsabilité de la commune lorsque sera en cause un plan local d'urbanisme - PLU (ou des anciens POS) - ou la délivrance d'un permis délivré sur une telle base. En revanche sil a délivré le permis sur le fondement du seul RNU (règlement national d'urbanisme applicable en l'absence de document de planification locale), le maire est réputé engager la responsabilité administrative de l'Etat La responsabilité des décideurs publics peut également être mise en jeu tant à raison de l'absence de prise en compte suffisante des risques naturels dans les documents d'urbanisme qu'en cas de faute dans la délivrance des autorisations d'occupation du sol.
Ainsi une commune engage sa responsabilité administrative en adoptant un plan local d'urbanisme qui classe à tort en zone constructible un secteur qui sera finalement sinistré lors d'un phénomène naturel (CAA Lyon, 11 juin 2002, no 97LY01255, Commune de Buis-les-Baronnies). Il en va de même dans le cas d'un PLU qui ne comporterait pas de prescriptions suffisantes pour prévenir le risque de crue (CAA Nantes, 17 févr. 2004, no 01NT01175).
Cette dernière affaire est riche d'enseignements. Dans l'arrêt précité (CAA Lyon, 11 juin 2002, no 97LY01255, Commune de Buis-les-Baronnies), la commune s'était dotée d'un POS qui imposait pourtant la réalisation d'un vide sanitaire de 80cm aux constructions à usages d'habitation dans un secteur exposé à un risque d'inondation ; la prescription n'est pas jugée suffisante. Soulignons encore que la Cour opère un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation du zonage opéré par le POS (CE 23 mars 1979, Commune de Bouchemaine, Rec., p. 127), ce qui débouche ici sur une déclaration d'illégalité du plan et la reconnaissance de la responsabilité administrative. Néanmoins et dans le droit fil d'une jurisprudence bien établie (CE, 22 juin 1987, Ville de Rennes c/ Cie rennaise de linoléum et de caoutchouc et a., req. n° 62559 et 62567 : D. 1988, p. 65. - 16 nov. 1988, Ville de Rennes c/ Épx Hervault, req. n° 61589 - 16 déc. 1988, Ville de Rennes c/ SARL Gomaloc et a., req. n° 61558, 62569. - 5 oct. 1990, Ville de Rennes c/ Buron et a., req. n° 62557 et 62565, 78278 : Juris-Data n° 045362 - 14 déc. 1990, Sté Provençale d'Équipement et a., req. n° 46796 ; CAA Bordeaux, 13 déc. 1993, Anor, req. n° 92BX00103 : Juris-Data n° 049384 ; TA Strasbourg, 8 nov. 1995, Sté Seloi : BJDU 1996, p. 217, concl. Blais), la décision doit concéder que la victime a contribué à son dommage. En effet, c'est notamment la délivrance d'un certificat d'urbanisme mentionnant la possibilité d'inondations sur le terrain en cause qui faisait que les requérants ne pouvaient ignorer les risques qu'ils prenaient en construisant près de l'Ouvèze.
La délivrance d'autorisation d'occupation du sol peut elle-aussi engager la responsabilité de l'autorité compétente notamment. Il en va notamment ainsi lorsqu'un certificat d'urbanisme positif a été délivré dans un terrain soumis à un risque important d'inondation, en l'absence d'imprudence fautive du particulier (CAA Douai, 28 avr. 2005, no 03DA00193 ; CAA Marseille, 9 oct. 2008, no 06MA00248, Bonnenfant ; CE, 2 oct. 2002, no 232720, Min. de l'équipement c/ Grondin, CAA Douai, 28 avr. 2005, no 03DA00193 ; CAA Marseille, 15 avr. 2004, no 99MA01738, Min. de l'équipement) ; la même solution s'impose lorsqu'un permis est délivré dans une zone où la présence de risques connus justifiait un refus de permis ou une délivrance assortie de prescriptions spéciales (CAA Lyon, 15 juin 2004, no 02LY01879, Commune des Allues).
Il en est ainsi d'un permis de construire un café-restaurant situé sur les rives d'un cours d'eau sujet à risque d'inondation où le juge a engagé tant la responsabilité du préfet qui a délimité les terrains exposés à des risques avec retard que celle du maire qui a délivré le permis alors qu'il ne pouvait ignorer le risque (CAA Marseille, 7 févr. 2008, no 05MA01729, Chamboredon). Dans cette dernière affaire, la réparation du préjudice a été réduite, les propriétaires ayant commis une faute en décidant de construire sur des terrains qu'ils savaient inondables.
Il convient néanmoins de préciser que la responsabilité de l'administration n'est pas engagée lorsqu'il est établi qu'elle ne connaissait pas l'existence des risques au moment où elle a par exemple délivré une autorisation ou lors de l'élaboration du document d'urbanisme (CE, 2 octobre 2002, Ministre de l'équipement contre Grondin;CAA Douai, 26 mai 2005, n°03DA00580 ; CAA Douai, 8 nov. 2006, no 06DA00077, Gilles).
Pour autant rappelons que la construction en zone inondable n'est pas non plus totalement prohibée juridiquement. Ainsi dans un arrêt du 29 octobre 2008 (n°304393), le Conseil d'Etat a rappelé dans quelles conditions une construction pouvait être réalisée en zone inondable. En l'espèce, la Conseil d'Etat, statuant sur recours de l'Etat qui considérait que l'article R. 111-2 du Code de l'urbanisme, qui permet de refuser un permis de construire pour des motifs de sécurité publique, faisait obstacle à ce que le maire de Tarascon autorise une construction en zone exposée à la crue centenaire du Rhône, confirme la position inverse retenue par le juge du fond. Après avoir rappelé que les risques d'atteinte à la sécurité publique « concernent aussi bien ceux auxquels sont exposés les occupants de la construction pour laquelle le permis a été délivré que ceux qui peuvent être causés par cette construction », la haute juridiction considère « que, pour juger que le maire de Tarascon n'a pas entaché sa décision de délivrer le permis de construire en litige d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions précitées de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, la cour s'est fondée, d'une part sur la présence de digues de protection contre les crues du Rhône et l'absence d'inondation du terrain d'assiette depuis 1856, d'autre part sur la prescription dont est assorti ce permis de construire imposant un niveau refuge au-delà de 10,59 m NGF ; qu'en statuant ainsi, la cour n'a pas dénaturé les faits soumis à son examen ».
3. Fait de l'ouvrage public et responsabilité administrative
La responsabilité de la collectivité publique peut aussi être engagée, sans faute, au cas où l'existence, le fonctionnement ou le mauvais entretien d'un ouvrage public (on pense évidemment aux digues) a provoqué ou aggravé les dommages subis par les propriétés riveraines (par ex. :CAA Bordeaux, 10 décembre 2002, Commune de Capvern-les-Bains, n° 01BX00744, 01BX00755 et 02BX00407 - CAA Bordeaux, 10 septembre 2002, Commune des Eaux Bonnes, n° 98BX01933 - CAA Bordeaux, 8 juill. 2002, consorts Joachim, n° 98BX02145 - CAA Bordeaux, 21 févr. 2002, EDF, n° 98BX02183).
Selon une jurisprudence constante, la responsabilité de la collectivité publique ne peut être engagée pour n'avoir pas construit un ouvrage de protection contre les eaux.
La responsabilité de la collectivité publique ne peut être non plus engagée lorsqu'elle a subventionné la réalisation d'un tel ouvrage, sans en être le maître de l'ouvrage (CE, 17 mai 1946, Min. Travaux publics c/ Cne Vieux-Boucau).
Elle peut néanmoins être recherchée pour erreur de conception. Ainsi, lorsque le dommage « trouve son origine dans les travaux d'exhaussement des terrains de la zone industrielle de Montaudran, effectués sans les précautions indispensables pour assurer la "transparence hydraulique" des remblais mis en place, dans la diminution de la superficie du lit majeur de la rive gauche de l'Hers par l'installation de la digue de l'autoroute A 61 réalisée par la Société des autoroutes du sud de la France (SASF) en qualité de concessionnaire de l'État... » (CE, 12 avr. 1995, n° 68314, SI pour l'aménagement hydraulique de la vallée de l'Hers Mort : JurisData n° 1995-045803).
Il a encore été jugé que la responsabilité sans faute d'une personne publique propriétaire d'un ouvrage public est susceptible d'être engagée à l'égard des tiers à l'ouvrage lorsqu'il existe un lien de causalité entre l'ouvrage public et le dommage et que la victime prouve que le dysfonctionnement de l'ouvrage a eu pour effet de causer ou d'aggraver les effets d'un phénomène naturel (CE, 2 juin 2004, no 257615, Cne de Friville-Escarbotin - CE, 1er mars 1989, no 61097, Communauté urbaine de Bordeaux - CAA Lyon, 22 déc. 1998, n° 95LY00930, Min. Aménagement du territoire : JurisData n° 1998-048510 - CE, 17 mars 2004, no 247059, Synd. intercommunal d'assainissement de la région d'Enghien).
Remarquons que la force majeure pouvant être retenue comme cause d'exonération de responsabilité, doit présenter les caractères d'imprévisibilité, d'extériorité et d'irrésistibilité. Néanmoins, la tendance actuelle du juge administratif en matière de dommages résultant de catastrophe naturelles, est d'écarter, dans la majorité des cas, la force majeure à raison de l'absence d'imprévisibilité (CAA Lyon, 13 mai 1997, Balusson et a., à propos de la catastrophe du Grand Bornand où, contrairement au tribunal administratif de Grenoble, la cour d'appel a rejeté la force majeure). L'événement présentera le caractère de la force majeure en raison de sa violence et son intensité exceptionnelle et imprévisible. Il en a ainsi été jugé dans le cas d'une pluviosité exceptionnelle conjuguée à une crue de la Garonne et une forte marée (CE, 27 mars 1987, Sté des Grands Travaux de Marseille : Rec. CE 1987, tables, p. 992).
On précisera cependant que la circonstance qu'un arrêté interministériel soit venu constater un "état de catastrophe naturelle" en application de l'article L. 125-1 du Code des assurances n'a pas pour effet de conférer aux faits en cause le caractère d'événement de force majeure (CE, 2 oct. 1987, Cne Labastide-Clairence c/ Lerchundi ; CAA Marseille, n° 97MA00193, 16 mars 1999, M. Oung).