charte de l'environnement (4)
Une première : une sanction modulée de la charte de l'environnement par le conseil constitutionnel !
Une première...
La décision n° 2011-183/184 QPC est une première : le Conseil constitutionnel y déclare abrogées à compter du 1er janvier 2013 deux dispositions législatives comme n'étant pas conformes à l'article 7 de la Charte à l'environnement.
L'article 7 de la Charte a déjà été sanctionné (CE, 3 octobre 2008, Commune d'Annecy, n° 297931) mais c'est la première fois qu'il fonde une censure du législateur par le Conseil constitutionnel. Jusqu'ici les juges de la rue Montpensier s'étaient contentés d'affirmer la portée constitutionnelle de l'ensemble des dispositions de la Charte (Décision n° 2008-564 DC du 19 juin 2008 - Loi relative aux organismes génétiquement modifiés - Décision n° 2011-116 QPC du 8 avril 2011 - M. Michel Z. et autre), ce qui était un minimum.
....Mais pas une première historique
Pour autant on ne saurait non plus se dire en présence d'une première historique tant l'environnement fait son entrée par la pertite porte rue de la Montpensier : ce n'est pas le droit à un environnement sain ni les principes de prévention ou de précuation qui se trouvent sanctionnés, mais celui de participation et encore le juge module les conséquences de sa censure de la loi.
Et surtout l'environnementaliste pourra peut-être considérer que le principe de participation sort plus abimé que servi par cette censure qui ne veut pas s'assumer. En modulant l'abrogation (en soi ce n'est évidemment pas une première non plus : cf les décisions, n° 2010-14 et 2010-22 QPC du 30 juillet 2010, M. Daniel W. et autres « Garde à vue »), le Conseil semble dévaloriser le principe de participation même s'il en impose pour l'avenir le respect au législateur en matière d'ICPE.
Car pour sa part le juge administratif n'a jamais hésité à considérer l'annulation non modulable d'une autoriation méconnaissant un mécanisme de participation (enquête publque en particulier : par ex. CAA Nantes, 7 Avril 2010, n° 09NT00829, SNC PARC EOLIEN GUERNASSOCIATION CONTRE LE PROJET EOLIEN DE GUERN ou encore CAA Douai, 30 juin 2011 « Ministre de l'Environnement c/ ALEP 02 » ).
Remarquons enfin que le dispositif de la décision disposnible sur le site du Conseil constitutionnel comporte une coquille et qu'il faut sans doute lire à l'article 3 du dispositif : "Le premier alinéa du code de l'environnement est conforme à la Constitution" et non de "de l'article L. 512-7"
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Sur ce blog, nous avions déjà fait quelques remarques sur la question prioritaire de constitutionnalité issue du nouvel article 61-1 de la constitution de 1958 et de la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l'application de l'article 61-1 de la Constitution (L'année 2010 : An I de la « question prioritaire de constitutionnalité » ! ). Les deux dernières pièces de la réforme textuelle de la question prioritaire de constitutionnalité ont été publiées :
- le décret n°2010-148 du 16 février 2010, portant application de la loi organique du 10 décembre 2009 relative à l'application de l'article 61-1 de la Constitution ;
- le décret n°2010-149 du 16 février 2010, relatif à la continuité de l'aide juridictionnelle en cas d'examen de la question prioritaire de constitutionnalité par le Conseil d'Etat, la Cour de cassation et le Conseil constitutionnel.
Sans surprise ces décrets entreront en vigueur le 1er mars 2010, soit en même temps que les dispositions de la loi organique et donc que le dispositif.
Premier constat, le contentieux devant les Tribunaux administratifs devrait être géré par les Tribunaux administratifs sur le modèle du juge unique : ordonnance et juge unique ont par pragmatisme été retenus (nouvel art. R. 771-7 du Code de justice administrative) pour que nous soyons fixés dans les huit jours sur le renvoie ou non au Conseil d'Etat de la question de constitutionnalité. Et ici aussi l'appréciation par le juge unique du « caractère sérieux » de la question sera décisive car la décision de refus de transmission ne peut être contestée qu'à l'occasion d'un recours formé contre la décision qui règle tout ou partie du litige. Mais là s'arrête la comparaison avec le contentieux des référés. En effet, l'on demeure dans une procédure strictement écrite sans audience. Par ailleurs si le refus de transmettre la question en dessaisit le Tribunal administratif, c'est sous réserve que la formation de jugement ne décide pas, contrairement au juge unique, que la disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure.
Deuxième constat, essentiel en pratique, le Ministère d'avocat suit les règles de droit commun applicables au litige principal :« Si la requête dont est saisie la juridiction qui a décidé le renvoi est dispensée du ministère d'avocat devant cette juridiction, la même dispense s'applique à la production des observations devant le Conseil d'Etat ; dans le cas contraire, et sauf lorsqu'elles émanent d'un ministre ou du Premier ministre, les observations doivent être présentées par un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation » (nouvel Art. 771-20 du CJA).
Précisions enfin que le décret n° fixe en son article 7 le régime applicable aux questions prioritaires de constitutionnalité dans le contentieux en cours : « Dans les instances en cours, une question prioritaire de constitutionnalité doit, pour être recevable, être présentée sous la forme d'un mémoire distinct et motivé produit postérieurement au [1er mars 2010]. Le cas échéant, la juridiction ordonne la réouverture de l'instruction pour les seuls besoins de l'examen de la question prioritaire de constitutionnalité, si elle l'estime nécessaire ».
Ne doutons pas que les contentieux de l'environnement et la Charte qui lui est dédiée vont alimenter, dès le 1er mars prochain, ce nouveau dispositif ... confrères à vos claviers !
Saisi dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi de finances pour 2010, le Conseil constitutionnel, par sa décision n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009 (téléchargeable ci-dessous), a déclaré dans son ensemble non conforme à la constitution le dispositif légal instituant une contribution sur les émissions de dioxyde de carbone (CO2), calculée sur la consommation des énergies fossiles et devant entrer en vigueur au premier janvier 2010.
Le Conseil constitutionnel a fondé sa censure sur la présence de trop nombreuses exonérations inscrites dans le projet de loi de finance adopté en rappelant que « que le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que soient établies des impositions spécifiques ayant pour objet d'inciter les redevables à adopter des comportements conformes à des objectifs d'intérêt général, pourvu que les règles qu'il fixe à cet effet soient justifiées au regard desdits objectifs ». Or le juge constitutionnel considère que les exonérations prévues par la loi de finance ne satisfont plus à « l'objectif [... que s'était fixé le législateur] de " mettre en place des instruments permettant de réduire significativement les émissions " de gaz à effet de serre afin de lutter contre le réchauffement de la planète ».
Or au considérant n° 82 de sa décision le Conseil stigmatise en ces termes les exonérations imaginées par la loi de finance :
« Considérant que des réductions de taux de contribution carbone ou des tarifications spécifiques peuvent être justifiées par la poursuite d'un intérêt général, tel que la sauvegarde de la compétitivité de secteurs économiques exposés à la concurrence internationale ; que l'exemption totale de la contribution peut être justifiée si les secteurs économiques dont il s'agit sont spécifiquement mis à contribution par un dispositif particulier ; qu'en l'espèce, si certaines des entreprises exemptées du paiement de la contribution carbone sont soumises au système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans l'Union européenne, il est constant que ces quotas sont actuellement attribués à titre gratuit et que le régime des quotas payants n'entrera en vigueur qu'en 2013 et ce, progressivement jusqu'en 2027 ; qu'en conséquence, 93 % des émissions de dioxyde de carbone d'origine industrielle, hors carburant, seront totalement exonérées de contribution carbone ; que les activités assujetties à la contribution carbone représenteront moins de la moitié de la totalité des émissions de gaz à effet de serre ; que la contribution carbone portera essentiellement sur les carburants et les produits de chauffage qui ne sont que l'une des sources d'émission de dioxyde de carbone ; que, par leur importance, les régimes d'exemption totale institués par l'article 7 de la loi déférée sont contraires à l'objectif de lutte contre le réchauffement climatique et créent une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ; ».
Pour autant, on ne saurait se réjouir de cette décision du Conseil constitutionnel du point de vue de la finalité de la fiscalité écologique. C'est à raison d'une exonération non conforme à la constitution que le dispositif dans son ensemble est invalidé. Le principe d'égalité devant l'impôt aurait mérité d'être verdi par le Conseil constitutionnel qui, pour citer la Charte de l'environnement et confirmer une fois de plus (Cons. const., 19 juin 2008, déc. n° 2008-564 DC : Journal Officiel 26 Juin 2008) sa valeur constitutionnelle, n'en tire aucune conséquence dans sa décision. En effet si " Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement " (article 2) on ne saurait justifier la censure dans son ensemble du dispositif carbone dans son ensemble mais seulement des exonérations instituées au mépris de l'objectif du principe d'égalité. La censure de l'exonération non constitutionnelle des uns ne devait pas conduire à exonérer les autres ... l'irréversibilité des atteintes à l'environnement et l'urgence climatique aurait due être prise en compte. Là encore la Charte marque toute sa singularité constitutionnelle pourtant ignorée par le Conseil : « toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu'elle cause à l'environnement, dans les conditions définies par la loi ». Les « sages » pensent-ils vraiment que leur censure du dispositif dans son ensemble va conduire à la taxation écologique de 93 % des émissions de dioxyde de carbone d'origine industrielle ? Très juridiquement on nous dira que le Conseil se serait substituer au législateur s'il s'était contenté de censurer que les seules exonérations. Mais cette remarque ne fait que révéler ce que cette censure a de pervers : les vieux droits de l'homme sont opposés au dispositif qu'appelle les nouveaux ! D'ailleurs pour sa part la CJCE, lorsqu'elle a du apprécier la légalité communautaire du système d'échange de quotas d'émission de GES au regard du principe d'égalité, a privilégié une approche progessive de la soumission des secteurs industriels au-delà d'une seule démarche fondée sur des critères objectifs de différence de traitement (CJCE 16 déce. 2008, aff. C 127/07 Sté ARCELOR Atlantique et Lorraine : cf. le commentaire de C. LONDON au BDEI n° 20 d'avril 2009). Cette approche plus pragammatique a permis d'éviter la censure du dispositif.
Bref la fiscalité environnementale y aurait vraiment gagné si le Conseil constitutionnel avait osé une réelle combinaison des règles constitutionnelles d'hier et d'aujourd'hui. Il reviendra donc au législateur d'inscrire la taxe carbone dans une fiscalité écologique véritablement intégrée car dépourvue de niches pour pollueur ... il n'est pas certain que le courage politique soit ici suffisant car on nous dira sans doute alors qu'il y a une inégalité mondiale à s'imposer en France des règles qui ne valent pas ailleurs.
Gageons que sur ce point, prise au premier degré la décision du conseil constitutionnel a au moins cette vertu pédagogique : la France doit d'abord commencer par ne pas multiplier les niches fiscales à polluer si elle veut vraiment se présenter comme la championne de Copenhague ! Nos gouvernants ont tendance à considérer que dire c'est faire ; le Conseil constitutionnel nous aura au moins rappelé qu'écrire la loi en environnement c'est surtout défaire...
Nom : cc-2009599dc.pdf
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Avec l'intervention de la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l'application de l'article 61-1 de la Constitution – téléchargeable ci-dessous – (qui modifie l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel), la prochaine entrée en vigueur d'un contrôle de constitutionnalité a posteriori suscite au moins deux interrogations pour l'environnementaliste.
Mais d'abord, une inquiétude préalable que suscite cette réforme pour tout juriste : la « question prioritaire de constitutionnalité » est-elle bien née ?
L'interrogation n'a pas fini de faire beaucoup d'encre ! Il est sans doute bien trop tôt pour se prononcer à son endroit, tant il est vrai que le pouvoir revient ici à celui qui demeure l'interprète « authentique » du texte et non son auteur ... les juges diront, là aussi, le droit.
On s'en tiendra pour notre part à un très bref exposé du dispositif (la lecture de l'ordonnance est indispensable : téléchargeable ci-dessous).
La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République prévoit que la conformité d'une disposition législative aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être contestée, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, et elle instaure à cette fin un filtrage du renvoi de la question au Conseil constitutionnel par les deux plus hautes juridictions de chaque ordre, dans un délai déterminé : « lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé » (article 61-1 de la constitution).
L'adoption d'un projet de loi organique s'avérait nécessaire afin de permettre l'entrée en vigueur de la disposition constitutionnelle car aux termes du I de l'article 46 de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, l'article 61-1 de la Constitution entre en vigueur dans les conditions fixées par la loi organique nécessaire à son application.
Or la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 a enfin été publiée au Journal officiel du 11 décembre 2009 !
Pour sa part et selon le contrôle obligatoire imposé par l'article 61 de la constitution (« Les lois organiques, avant leur promulgation [...] avant leur mise en application, doivent être soumis au Conseil Constitutionnel qui se prononce sur leur conformité à la Constitution ») le Conseil constitutionnel par une décision n° 2009-595 DC du 3 décembre 2009 (lien ci-dessous) a validé ce texte. Le Conseil constitutionnel a en particulier relevé « qu'en exigeant que le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution soit présenté dans un écrit distinct et motivé, le législateur organique a entendu faciliter le traitement de la question prioritaire de constitutionnalité et permettre que la juridiction saisie puisse juger, dans le plus bref délai afin de ne pas retarder la procédure, si cette question doit être transmise au Conseil d'État ou à la Cour de cassation ». Du point de vue des praticiens cela signifie que la question prioritaire de constitutionnalité, c'est un mémoire particulier dédié à une bonne administration de la justice sous peine d'irrecevabilité. Autre remarque pratique, même enfermée dans un délai relativement bref, la procédure du double filtre pour qu'aboutisse la question prioritaire est assez lourde : elle rallonge l'instance d'au moins 6 mois, le juge de première instance devant se prononcer au titre du premier filtre sans délai alors que le conseil d'Etat (ou la Cour de cassation) puis le Conseil constitutionnel ont respectivement 3 mois chacun pour renvoyer puis trancher la question.
Ainsi la loi organique relative à l'application de l'article 61-1 de la Constitution créant la question prioritaire de constitutionnalité parachève la réforme de l'exception d'inconstitutionnalité. Désormais et plus précisément à compter du 1er mars 2010 (Article 5 de la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009) il sera possible à tout requérant de faire un procès en constitutionnalité à la loi. Il ne reste plus qu'au conseil constitutionnel à amender son règlement intérieur afin d'y intégrer les règles de procédure qui seront applicables devant lui pour l'examen de la question prioritaire de constitutionnalité.
Bien évidemment cette réforme aura des conséquences non négligeables en droit de l'environnement. Ainsi on en saura sans doute bientôt un peu plus sur le potentiel contentieux de la Charte de l'environnement (1) alors que l'on doit d'emblée soupçonner certains effets induits de la constitutionnalisation de notre matière (2).
1. LA CHARTE DE L'ENVIRONNEMENT BOOSTEE PAR LA « QUESTION PRIORITAIRE DE CONSTITUTIONNALITE »?
Une chose est sûre : la « question prioritaire de constitutionnalité » permettra de mettre un terme à la fameuse solution Arrighi (CE, sect., 6 nov. 1936, Sieur Arrighi : Rec. CE, p. 966) qui interdisait au juge administratif de connaître d'un moyen se réclamant de la non-conformité à la constitution d'une disposition législative (CE, 28 janv. 1972, Conseil transitoire de la faculté de lettres et de sciences humaines de Paris : Rec. CE, p. 86. – CE, 20 oct. 1989, Roujanski, req. n° 108303 : Juris-Data n° 044910 - CE, 27 juin 2007, n° 297531, Assoc. nationale pour la protection des eaux et rivières TOS) ; selon cette logique, le Conseil d'Etat avait encore récemment confirmé le caractère inopérant d'un moyen se réclamant de la contrariété à la Charte de l'environnement d'une disposition législative qui lui était postérieure (Conseil d'État n° 289080, 12 janvier 2009, Association FRANCE NATURE ENVIRONNEMENT).
Pour les lois entrée en vigueur avant la Charte, l'on sait que le Conseil d'Etat a accepté de connaître de leur compatibilité avec le nouveau texte (CE, 19 juin 2006, n° 282456, Assoc. Eaux et Rivières de Bretagne, Rec. 2006, p. 703 ; CE, 26 oct. 2007, n° 299883, Serge F. c/Min. Transports, Equipement, Tourisme et Mer).
Et si le Conseil d'Etat (CE, ass., 3 oct. 2008, n° 297931, Cne Annecy : JurisData n° 2008-074233 ; AJDA 2008, p. 2171 et s., chron. E. Geffray et S.-J. Liéber) et le conseil constitutionnel (Cons. const., 19 juin 2008, déc. n° 2008-564 DC : Journal Officiel 26 Juin 2008) ont tous deux reconnu aux dispositions de la Charte dans leur ensemble une valeur constitutionnelle, il ne faut surtout pas croire que la question prioritaire va automatiquement booster l'invocabilité de la Charte. Certes le Conseil constitutionnel a pu considérer : « ces dispositions, comme l'ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement, et à l'instar de toutes celles qui procèdent du Préambule de la Constitution, ont valeur constitutionnelle ; qu'elles s'imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leurs domaines de compétence respectifs » (déc. n° 2008-564 DC ). Mais une grande incertitude demeure : une partie de la doctrine admet une invocabilité systématique sur le terrain du contentieux de la légalité des dispositions de la Charte (cf. conclusions Yann Aguila : CE, ass., 3 oct. 2008, n° 297931, Cne Annecy et B. Mathieu, « Incertitudes quant à la portée de certains principes inscrits dans la Charte constitutionnelle de l'environnement », La Semaine Juridique Edition Générale n° 7, 11 Février 2009, II 10028) là où certains auteurs la conditionnent en considérant la précision des principes qu'elle énonce (Manuel GROS, « Quels degrés de normativité pour les principes environnementaux ? » RDP, n° 2/2009, p. 419). Gageons que le nouveau moyen que constitue la question prioritaire de constitutionnalité aura d'abord le mérite de trancher ce débat en alimentant le contentieux constitutionnel de l'environnement !
Ainsi devrait-on être fixés dans les mois qui viennent sur la consistance et surtout le sens juridiques des principes de prévention, de précaution, de participation, de responsabilité et l'objectif de développement durable ... qui ont en commun d'avoir été constitutionnalisés par la Charte.
2. L'ENVIRONNEMENT, LA CHARTE ET LA CONVENTIONNALITE
Au sein de la matière environnementale, il sera tentant d'aller d'abord chercher dans le droit international et communautaire (ici assez bien doté) les moyens d'une critique efficace de la loi. En effet, la constitutionnalité déclarée de la loi nous semble écarter tout débat sur sa conventionnalité, selon la logique de l'arrêt Saran du Conseil d'Etat : « si l'article 55 de la Constitution dispose que “les traités (...) ont dès leur publication une autorité supérieure à celle des lois (...)”, la suprématie ainsi conférée aux engagements internationaux ne s'applique pas, dans l'ordre interne, aux dispositions de nature constitutionnelle » (CE, ass., 30 oct. 1998, Sarran, Levacher et a. : Rec. CE 1998, p. 368 ; RFD adm. 1998, p. 1081, concl. C. Maugüé ; RFD adm. 1998, p. 1094, note D. Alland ; RFD adm. 1999, p. 57, notes L. Dubouis, B. Mathieu et M. Verpeaux, O. Gohin ; AJDA 1998, p. 962, chron. F. Raynaud, P. Fombeur ; RD publ. 1999, p. 19, note J.-F. Flauss.).
Mais relevons néanmoins la position plus nuancée du conseil constitutionnel, qui considère pour sa part : « Considérant, en second lieu, qu'en imposant l'examen par priorité des moyens de constitutionnalité avant les moyens tirés du défaut de conformité d'une disposition législative aux engagements internationaux de la France, le législateur organique a entendu garantir le respect de la Constitution et rappeler sa place au sommet de l'ordre juridique interne ; que cette priorité a pour seul effet d'imposer, en tout état de cause, l'ordre d'examen des moyens soulevés devant la juridiction saisie ; qu'elle ne restreint pas la compétence de cette dernière, après avoir appliqué les dispositions relatives à la question prioritaire de constitutionnalité, de veiller au respect et à la supériorité sur les lois des traités ou accords légalement ratifiés ou approuvés et des normes de l'Union européenne ; qu'ainsi, elle ne méconnaît ni l'article 55 de la Constitution, ni son article 88-1 » (considérant n° 14 de la décision n° 2009-595 DC du 3 décembre 2009).
Si l'on admet que la loi déclarée constitutionnelle ne saurait souffrir dans un second temps l'exception d'inconventionnalité, sauf démarche résolument dilatoire, le requérant aura intérêt à réserver la question prioritaire de constitutionnalité au stade de l'appel, dès lors qu'il aura fondé certains espoirs sur un moyen tiré d'un traité et déçus par le juge de première instance. On sait en effet que la loi organique permet de poser la question prioritaire de constitutionnalité pour la première fois devant le juge d'appel (art 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel), ce qui écarte toute fin de non recevoir qui serait fondée sur le moyen nouveau en appel.
Toujours à retenir la primauté constitutionnelle au fondement de l'arrêt Saran, en défense la question prioritaire de constitutionnalité pourrait s'avérer une réplique redoutable au moyen de conventionnalité !
Et on doit insister sur l'idée que notre précédente remarque vaut encore pour le droit communautaire dont les dispositions ont encore l'intérêt de ne pas buter sur l'obstacle de l'effet direct. L'on sait que le Conseil d'Etat le soumet lui aussi au respect de la constitution : la primauté du droit communautaire sur la loi “ne saurait conduire, au demeurant, dans l'ordre interne, à remettre en cause la suprématie de la Constitution” (CE, 3 déc. 2001, Synd. nat. de l'Industrie Pharmaceutique : Juris-Data n° 2001-063346) et l'arrêt Arcelor (CE, ass., 8 févr. 2007, Sté Arcelor Atlantique et Lorraine : JurisData n° 2007-071436 ; Rec. CE 2007, p. 55, concl. M. Guyomar ; GAJA 2007, n° 118) a expressément admis un contrôle de constitutionnalité des directives. Or si le Gouvernement avait tenté de réserver un traitement « prioritaire » sur la « question constitutionnelle » du contrôle de conventionnalité se réclamant d'une norme communautaire (AN, Rapport n° 1898 déposé le 3 septembre 2009), la loi organique adoptée y a finalement renoncé ...
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