Le blog de Maître Daniel MUGERIN

Le GEVIPAR (Groupe d'Etudes sur la Vie et les Institutions Parlementairess) organise, lundi 31 mai 2010, de 18:00 à 20:00, un séminaire consacré à la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative au Parlement.

Le séminaire est organisé en présence de Monsieur Jean-Louis Debré, Président du Conseil constitutionnel.

La séance se déroulera à SciencesPo., au 28 rue des Saints Pères, Paris 7ème, Amphithéâtre Caquot. Elle est ouverte à tous.

Lundi 22 mars 2010, à 18 heures 00, le Professeur Jean-Louis MESTRE, de l'Université d'Aix-Marseille III, Agrégé d'histoire du droit, traitera des « (...) contrôles de constitutionnalité exercés par les juridictions françaises entre 1791 et 1914 ».

Le Professeur Jean-Louis Mestre s'est spécialisé dans l'histoire du droit public. Il est notamment l'auteur d'une « Introduction historique au droit administratif français », PUF, 1985, et, plus récemment, auteur en collaboration d'un « Droit constitutionnel » paru aux éditions Dalloz.

Cette conférence, qui se tiendra dans la Salle de l'Assemblée générale du Conseil d'Etat (1, place du Palais Royal, 75001 Paris), est ouverte à tous, sur inscription préalable (comite-histoire@conseil-etat.fr ou téléphone : 01 40 20 81 31). Elle est organisée en collaboration avec le Comité d'histoire du Conseil d'Etat et de la juridiction administrative.

Le 1er mars 2010, c'est-à-dire hier, le dispositif de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) est entré en vigueur qui permet de soumettre au juge constitutionnel une question de constitutionnalité des lois entrées en vigueur avant le 04 octobre 1958, date d'entrée en vigueur de la Constitution de la Vème République et de la création du Conseil constitutionnel.

Jusqu'à aujourd'hui, le contrôle de constitutionnalité des lois était un contrôle a priori et abstrait, c'est-à-dire un procès fait à la loi, en dehors de tout procès. Ce contrôle ne pouvait être exercé que si, après le vote de la loi par le Parlement et avant sa promulgation, dix jours au maximum après ledit vote, par le Président de la République, le Conseil constitutionnel était saisi soit par le Président de la République, le Premier Ministre, le Président du Sénat, le Président de l'Assemblée nationale, soixante sénateurs ou soixante députés.

Depuis hier, tout justiciable qui estime qu'une loi dont les dispositions lui sont opposées dans le cadre d'un procès est contraire à ses droits peut demander au juge constitutionnel de statuer sur son argumentaire.

La procédure prévue, complexe, fait l'objet d'un fascicule rédigé par le Conseil constitutionnel sous la forme de douze questions / réponses. Je reproduis le texte de ce fascicule ci-après que je commenterai séparément, notamment à la lumière des échanges qui ont eu lieu au Conseil constitutionnel, le 19 février 2010, lors du colloque sur la QPC organisé conjointement par l'Ordre des Avocats de Paris, le Conseil constitutionnel et la Conférence des Bâtonniers de France et d'Outremer.

1 - Qu'entend-on par « disposition législative » ?

Il s'agit d'un texte adopté par l'autorité détenant le pouvoir législatif. C'est donc essentiellement un texte voté par le Parlement (loi, loi organique ou ordonnance ratifiée par le Parlement). Ce peut-être aussi une loi du pays de Nouvelle-Calédonie.

Les ordonnances qui n'ont pas été ratifiées, les décrets, les arrêtés ou les décisions individuelles ne peuvent donc pas faire l'objet d'une question prioritaire de constitutionnalité (ce sont des actes administratifs dont le contrôle relève de la compétence des juridictions administratives).

2 - Qu'entend-on par « droits et libertés que la Constitution garantit » ?

Les droits et libertés garantis par la Constitution sont les droits et libertés qui figurent dans :

- la Constitution du 4 octobre 1958 telle que modifiée à plusieurs reprises ; par exemple l'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle (article 66) ;

- les textes auxquels renvoie le préambule de la Constitution du 4 octobre 1958, à savoir :

- la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789,

- le Préambule de la Constitution de 1946,

- les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (auxquels renvoie le Préambule de la Constitution de 1946) ; par exemple, la liberté d'association ou la liberté d'enseignement,

- la Charte de l'environnement de 2004.

3 - Pourquoi la question est-elle qualifiée de « prioritaire » ?

La loi organique du 10 décembre 2009, relative à l'application de l'article 61-1 de la Constitution a qualifié la question de constitutionnalité de « prioritaire ».

Cela signifie d'une part que, lorsqu'elle est posée devant une juridiction de première instance ou une cour d'appel, la question doit être examinée sans délai. Le temps d'examen de la question prioritaire de constitutionnalité doit s'imputer sur le temps de la procédure et ne doit pas la retarder.

D'autre part, lorsque la juridiction est saisie de moyens qui contestent à la fois la constitutionnalité de la loi (question de constitutionnalité) et le défaut de conformité de cette loi aux traités et accords internationaux (exception d'inconventionnalité) la juridiction doit d'abord examiner la question de constitutionnalité.

4 - Faut-il prendre un avocat pour poser une question prioritaire de constitutionnalité ?

Les règles de représentation, pour poser la question prioritaire de constitutionnalité, obéissent aux règles applicables devant la juridiction saisie de l'instance : devant une juridiction où la représentation par avocat est obligatoire, la question prioritaire de constitutionnalité ne peut être posée que par avocat.

En revanche, devant les juridictions où une partie peut assurer elle-même sa défense, il est possible de déposer directement une question prioritaire de constitutionnalité.

Attention : la question prioritaire de constitutionnalité doit toujours faire l'objet d'un écrit distinct et motivé (même devant les juridictions où la procédure est orale).

5 - Quand peut-on poser une question prioritaire de constitutionnalité ?

La question prioritaire de constitutionnalité peut être posée au cours de toute instance devant une juridiction de l'ordre administratif (relevant du Conseil d'État) ou judiciaire (relevant de la Cour de cassation).

La question peut être posée, en première instance, en appel, ou en cassation.

6 - À quelles conditions peut-on poser une question prioritaire de constitutionnalité ?

Toute juridiction relevant du Conseil d'État ou de la Cour de cassation peut être saisie d'une question prioritaire de constitutionnalité. Seule la cour d'assises ne peut en être saisie. Toutefois, en matière criminelle, la question peut être posée soit avant, devant le juge d'instruction, soit après, à l'occasion d'un appel ou d'un pourvoi en cassation.

La question prioritaire de constitutionnalité doit être soulevée par écrit. L'écrit doit être motivé. Il doit toujours être distinct des autres conclusions qui sont produites dans l'instance.

7 - Le justiciable peut-il saisir directement le Conseil constitutionnel ?

Non : la question prioritaire de constitutionnalité doit être posée au cours d'une instance.

C'est la juridiction saisie de l'instance qui procède sans délai à un premier examen. La juridiction examine si la question est recevable et les critères fixés par la loi organique sont remplis.

Si ces conditions sont réunies, la juridiction saisie transmet la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'État ou à la Cour de cassation.

Le Conseil d'État ou la Cour de cassation procède à un examen plus approfondi de la question prioritaire de constitutionnalité et décide de saisir ou non le Conseil constitutionnel.

8 - Quels sont les critères pour que le Conseil constitutionnel soit saisi ?

Les critères pour que le Conseil constitutionnel soit saisi de la question prioritaire de constitutionnalité sont détaillés par la loi organique du 10 décembre 2009 relative à l'article 61-1 de la Constitution. Ils sont au nombre de trois :

- la disposition législative critiquée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ;

- la disposition législative critiquée n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel ;

- la question est nouvelle ou présente un caractère sérieux.

9 - Peut-on contester le refus de saisir le Conseil constitutionnel ?

- Le refus, par la juridiction de première instance ou la cour d'appel, de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité, ne peut être contesté qu'à l'occasion d'un recours (appel ou pourvoi en cassation) visant la décision rendue au fond par la juridiction saisie.

- Le refus, par le Conseil d'État ou la Cour de cassation, de saisir le Conseil constitutionnel n'est susceptible d'aucun recours.

10 - Comment se déroule la procédure devant le Conseil constitutionnel ?

- Le Conseil constitutionnel doit juger la question prioritaire de constitutionnalité dans un délai de trois mois. Pour garantir un échange contradictoire dans ce délai court, les notifications et les échanges se feront par la voie électronique. Les parties devront déclarer une adresse électronique avec laquelle ils communiqueront avec le Conseil constitutionnel. Pour gagner du temps, les parties peuvent faire figurer cette adresse électronique dans la question prioritaire de constitutionnalité déposée devant la juridiction du fond ou dans les mémoires qui sont échangés devant le Conseil d'État ou la Cour de cassation.

- Après un échange contradictoire entre les parties, l'affaire sera appelée à une audience publique où les avocats pourront formuler des observations orales. La décision sera rendue quelques jours après.

11 - Quelles sont les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel ?

- Si le Conseil constitutionnel déclare que la disposition législative contestée est conforme à la Constitution, cette disposition conserve sa place dans l'ordre juridique interne. La juridiction doit l'appliquer, à moins qu'elle ne la juge incompatible avec une disposition d'un traité international ou du droit de l'Union européenne.

- Si le Conseil constitutionnel déclare que la disposition législative contestée est contraire à la Constitution, la décision du Conseil constitutionnel a pour effet d'abroger cette disposition. Elle disparaît de l'ordre juridique français.

12 - Quand la réforme entre-t-elle en vigueur ?

La réforme entre en vigueur le 1er mars 2010.

Elle sera applicable aux instances en cours. Toutefois, seules les questions prioritaires de constitutionnalité présentées à compter du 1er mars 2010 dans un écrit ou un mémoire distinct et motivé seront recevables.

Source : Conseil constitutionnel

Vendredi 19 février 2010, le Conseil constitutionnel et le Conseil national des barreaux organisent, rue Montpensier, un colloque consacré à la très importante mise en oeuvre de la principale innovation introduite par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 : la question prioritaire de constitutionnalité.

En effet, la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a introduit un nouvel article 61-1 dans la Constitution du 04 octobre 1958 qui a créé la question préjudicielle de constitutionnalité. Il instaure un contrôle de constitutionnalité des lois, a posteriori, c'est à dire une fois que la loi a été promulguée, et non plus seulement a priori, c'est à dire juste après que la loi a été adoptée par le Parlement et juste avant qu'elle a été promulguée par le Président de la République.

* La loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l'application de l'article 61-1 de la Constitution met en oeuvre ce dispositif (JO du 11 déc. 2009 - C. Const. Déc. n° 2009-595 DC du 03 décembre 2009).

* La réforme entrera en vigueur le 1er mars 2010 et sera applicable aux instances en cours. «Seules les questions prioritaires de constitutionnalité présentées à compter de cette date dans un écrit ou un mémoire distinct et motivé seront recevables ». Un décret précisera les règles propres à la question prioritaire de constitutionnalité devant les juridictions administratives et judiciaires. Le Conseil constitutionnel, pour sa part, fixera dans son règlement intérieur, les règles de procédure applicables devant lui.

Le nouveau dispositif est tout à fait remarquable en ce qu'il fait entrer notre pays dans le groupe des Etats de droit dans lesquels une défense pratique et effective des droits est possible. Comme c'est le cas aux Etats Unis d'Amérique ou en Espagne, les citoyens pourront faire valoir leurs moyens de fait et de droit à l'encontre des lois existantes. L'on sait, en effet, que nombre de lois qui font partie de notre droit positif, c'est à dire qui s'appliquent, ont été adoptées avant 1958, c'est à dire avant l'entrée en vigueur de l'actuelle Constitution qui a créé le Conseil constitutionnel. De plus, le nouveau dispositif est tout à fait innovant puisqu'il permet à tout citoyen de devenir acteur dans l'extension du bloc de constitutionnalité : la saisine du Conseil constitutionnel, à partir du 1er mars 2010, ne sera plus réservée aux autorités politiques que sont le Président de la République, le Premier Ministre, le Président de l'Assemblée Nationale, le Président du Sénat, ou 60 sénateurs, ou 60 députés.

Dans une décision récente de l'Assemblée du contentieux (30 octobre 2009, Ass., Mme P. , req. n° 298348), le Conseil d'Etat reconnaît la possibilité pour tout justiciable de se prévaloir, à l'appui d'un recours dirigé contre un acte administratif même non réglementaire, des dispositions précises et inconditionnelles d'une directive lorsque l'Etat n'a pas pris, dans les délais impartis par elle, les mesures de transposition nécessaires. De plus, par cette même décision, la cour suprême définit, sur le fondement des dispositions de l'article 10, notamment en son paragraphe 5, de la directive n° 2000/78/CE du 27 novembre 2000 portant création d'un cadre général en faveur de l'égalité de traitement en matière d'emploi et de travail, un régime adapté de charge de la preuve dans les cas où il est soutenu qu'une mesure a pu être empreinte de discrimination.

L'arrêt rendu le 30 octobre 2009 est l'occasion, pour le Conseil d'Etat, d'opérer un revirement de jurisprudence.

En effet, jusqu'à présent et depuis l'arrêt d'assemblée du 22 décembre 1978, Ministre de l'intérieur c/ Cohn-Bendit (CE, Ass., 22 décembre 1978, Min. de l'intérieur c/ Cohn-Bendit , req. n° 11604, Recueil p. 524, GAJA 14ème édition, n° 93), la jurisprudence administrative considérait qu'une personne ne pouvait pas, à l'appui d'un recours contre une décision administrative individuelle, invoquer directement une disposition d'une directive, même si l'Etat membre avait été défaillant dans son obligation de transposition. La directive était en effet considérée comme n'ayant pas d'effet direct sur la situation d'une personne individuelle puisqu'elle posait des obligations s'appliquant aux seuls Etats.

Dans l'affaire jugée hier, une magistrate qui avait des activités syndicales s'était portée candidate à un poste de chargée de formation à l'Ecole nationale de la magistrature. Cette nomination lui avait été refusée et le poste attribué à une autre magistrate. Considérant que ce refus était provoqué par son engagement syndical et constituait une discrimination illégale, Madame P. avait demandé au Conseil d'Etat l'annulation de la nomination de la candidate concurrente.

La requérante invoquait le bénéfice de la directive n° 2000/78/CE du Conseil de l'Union européenne du 27 novembre 2000, dont l'article 10 requiert des Etats membres de l'Union qu'ils prévoient un dispositif adapté de charge de la preuve devant le juge dans les cas où est invoquée une discrimination.

L'apport de l'arrêt rendu le 30 octobre 2009 réside dans le fait que le Conseil d'Etat accorde l'effet direct à la directive invoquée par la requérante bien qu'elle n'avait pas encore été transposée par la France à l'époque de la nomination contestée, c'est-à-dire en août 2006. En effet, la transposition n'a été effectuée que par l'article 4 de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008, ceci alors que le délai fixé pour transposer la directive avait expiré le 02 décembre 2003.

Désormais, en conséquence des termes de la décision du 30 octobre 2009, il est admis que tout justiciable peut se prévaloir, à l'appui d'un recours dirigé contre un acte administratif même non réglementaire, des dispositions précises et inconditionnelles d'une directive lorsque l'Etat n'a pas pris, dans les délais impartis par elle, les mesures de transposition nécessaires.

Cette évolution résulte notamment du fait que la transposition des directives communautaires, qui est une obligation prévue par le Traité instituant la Communauté européenne, revêt, en outre, le caractère d'une obligation constitutionnelle, ce dernier point en application des dispositions de l'article 88-1 de la Constitution. Dans son communiqué de presse, le Conseil d'Etat ajoute que, de plus, cette évolution « révèle également le souci pour le juge national, juge de droit commun de l'application du droit communautaire, de garantir l'effectivité des droits que toute personne tient de cette obligation constitutionnelle à l'égard des autorités publiques ».

De fait, dans cette affaire, le Conseil d'Etat considère que les dispositions de la directive n° 2000/78 ne remplissent pas les conditions permettant de considérer qu'elles sont directement invocables. En effet, il convient de constater que ces dispositions, en particulier celles de l'article 10, paragraphe 5, réservent aux Etats membres la possibilité de ne pas aménager la charge de la preuve en matière de discrimination lorsque les règles internes de procédure mises à la disposition du juge lui confèrent concrètement des pouvoirs d'instruction. Tel est, selon le Conseil d'Etat, le cas du juge administratif en droit public français. Dès lors que la disposition n'est pas inconditionnelle, elle ne peut pas être invocable par un particulier.

Sans doute convient-il de reproduire ici les deux considérants les plus importants de l'arrêt du 30 octobre 2009 :

« Considérant qu'aux termes de l'article 10 de la directive du 27 novembre 2000 : « 1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires, conformément à leur système judiciaire, afin que, dès lors qu'une personne s'estime lésée par le non-respect à son égard du principe de l'égalité de traitement et établit, devant une juridiction ou une autre instance compétente, des faits qui permettent de présumer l'existence d'une discrimination directe ou indirecte, il incombe à la partie défenderesse de prouver qu'il n'y a pas eu violation du principe de l'égalité de traitement. / 2. Le paragraphe 1 ne fait pas obstacle à l'adoption par les Etats membres de règles de la preuve plus favorables aux plaignants. / 3. Le paragraphe 1 ne s'applique pas aux procédures pénales. / 4. Les paragraphes 1, 2 et 3 s'appliquent également à toute procédure engagée conformément à l'article 9, paragraphe 2. / 5. Les Etats membres peuvent ne pas appliquer le paragraphe 1 aux procédures dans lesquelles l'instruction des faits incombe à la juridiction ou à l'instance compétente. » ; qu'en vertu du cinquième paragraphe de cet article, les dispositions précitées relatives à l'aménagement de la charge de la preuve n'affectent pas la compétence laissée aux Etats membres pour décider du régime applicable aux procédures dans lesquelles l'instruction des faits incombe à la juridiction ; que tel est l'office du juge administratif en droit public français ; qu'ainsi, eu égard à la réserve que comporte le paragraphe 5 de l'article 10, les dispositions de ce dernier sont dépourvues d'effet direct devant la juridiction administrative ;

Considérant toutefois que, de manière générale, il appartient au juge administratif, dans la conduite de la procédure inquisitoire, de demander aux parties de lui fournir tous les éléments d'appréciation de nature à établir sa conviction ; que cette responsabilité doit, dès lors qu'il est soutenu qu'une mesure a pu être empreinte de discrimination, s'exercer en tenant compte des difficultés propres à l'administration de la preuve en ce domaine et des exigences qui s'attachent aux principes à valeur constitutionnelle des droits de la défense et de l'égalité de traitement des personnes ; que, s'il appartient au requérant qui s'estime lésé par une telle mesure de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer une atteinte à ce dernier principe, il incombe au défendeur de produire tous ceux permettant d'établir que la décision attaquée repose sur des éléments objectifs étrangers à toute discrimination ; que la conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si la décision contestée devant lui a été ou non prise pour des motifs entachés de discrimination, se détermine au vu de ces échanges contradictoires ; qu'en cas de doute, il lui appartient de compléter ces échanges en ordonnant toute mesure d'instruction utile ; »

Malgré l'absence d'effet direct de cette directive, le Conseil d'Etat a considéré qu'il appartenait au juge administratif de prendre en compte les difficultés propres à l'administration de la preuve dans les cas où il est soutenu qu'une mesure a pu être empreinte de discrimination. Il a aussi souligné la nécessité de tenir compte en pareil cas des exigences résultant des principes constitutionnels que sont les droits de la défense et l'égalité de traitement des personnes. Au regard de ces particularités, il a décidé de définir, de manière autonome, un dispositif adapté de charge de la preuve, qui a vocation à s'appliquer dans des situations couvertes par la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations.

Ce dispositif requiert de la part de tout requérant qui s'estime lésé par une mesure discriminatoire de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer une atteinte au principe de non-discrimination. Il incombe alors au défendeur, ici le ministère de la justice, de produire à son tour tous les éléments qui permettent d'établir que la décision attaquée repose sur des éléments objectifs étrangers à toute discrimination (en l'espèce, l'analyse comparée des évaluations professionnelles des deux magistrates et de leurs appréciations, le fonctionnement et les caractéristiques de l'équipe pédagogique, enfin les capacités linguistiques requises par les missions internationales de l'ENM). A ce stade, la conviction du juge, à qui il appartient d'apprécier si la décision contestée devant lui a été ou non prise pour des motifs entachés de discrimination, se détermine au vu de ces échanges contradictoires. En cas de doute, le juge peut les compléter par toute mesure d'instruction utile.

Le Conseil d'Etat a suivi cette méthode pour apprécier la situation de la requérante et conclu que le choix opéré par l'autorité de recrutement ne reposait pas sur des motifs entachés de discrimination.

La méthode inquisitoire sera-t-elle suffisante et d'une qualité incontestable pour permettre à la réalité d'une situation de fait d'émerger et de trouver transcription dans une décision de justice ? Vous avez la parole !

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a ouvert aux justiciables un droit nouveau, en permettant que le Conseil constitutionnel puisse être saisi, à l'occasion des procès intentés devant les juridictions administratives et judiciaires, s'ils estiment qu'une disposition législative promulguée porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit. Dans les conditions définies par la loi organique prochainement débattue au Parlement, la question préalable de constitutionnalité pourra être soulevée au cours de toute instance, le nouvel article 61-1 de la Constitution garantit un large accès à ce mécanisme tout en évitant, qu'il ne puisse être utilisé à des fins dilatoires.

Article 61-1 nouveau de la Constitution :

[Entrée en vigueur dans les conditions fixées par les lois et lois organiques nécessaires à leur application (article 46-I de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008)] "Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé."

Le droit constitutionnel devient un domaine du droit dynamique, effectif et vivant intégré à la pratique professionnelle quotidienne des avocats et une arme supplémentaire à la disposition de ces derniers dans la conduite de la défense devant le juge.

C'est en sens que doivent être lus les propos du président du Conseil constitutionnel, Jean-Louis Debré, prononcés le 19 juin 2009 rue Montpensier à l'occasion de la journée de formation des avocats organisée par le Conseil constitutionnel sur la question de constitutionnalité .