mesure d'ordre intérieur (2)
Conseil d'État, 26 novembre, 2010 N° 329564
Continuant de réduire le champ des mesures d'ordre intérieur insusceptibles de recours le Conseil d'Etat vient de rendre une décision importante
Je cite :
(...) Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Considérant que M. A, détenu au centre pénitentiaire de Varennes le Grand, a demandé au tribunal administratif de Lyon l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du responsable de cet établissement de limiter à trois le nombre des personnes simultanément admises au parloir utilisé pour les visites aux détenus ; qu'il a relevé appel du jugement par lequel le tribunal administratif a rejeté sa demande ; que le garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés, se pourvoit contre l'arrêt par lequel la cour administrative d'appel de Lyon a annulé le jugement qui lui avait été déféré ;
Considérant qu'aux termes de l'article D. 402 du code de procédure pénale : En vue de faciliter le reclassement familial des détenus à leur libération, il doit être particulièrement veillé au maintien et à l'amélioration de leurs relations avec leurs proches (...) ; qu'aux termes de l'article D. 410 du même code : Les jours et heures de visites, ainsi que leur durée et leur fréquence, sont déterminés par le règlement intérieur de l'établissement. /Les prévenus doivent pouvoir être visités au moins trois fois par semaine, et les condamnés au moins une fois par semaine. ;
Considérant que la décision par laquelle un chef d'établissement pénitentiaire fixe les modalités essentielles de l'organisation des visites aux détenus, et notamment le nombre de visiteurs admis simultanément à rencontrer le détenu, est indissociable de l'exercice effectif du droit de visite ; que par sa nature, cette décision prise pour l'application des dispositions citées ci-dessus affecte directement le maintien des liens des détenus avec leur environnement extérieur; que compte tenu de ses effets possibles sur la situation des détenus, et notamment sur leur vie privée et familiale, qui revêt le caractère d'un droit fondamental, elle est insusceptible d'être regardée comme une mesure d'ordre intérieur et constitue toujours un acte de nature à faire grief ; que par suite, en jugeant que le directeur du centre pénitentiaire de Varennes avait pris une décision qui par sa nature et ses conséquences sur la situation des détenus, est susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir , la cour administrative d'appel de Lyon, qui a suffisamment motivé son arrêt, n'a pas commis d'erreur de droit ;"
Conseil d'Etat , 14 décembre 2007, "PAYET".
Les médias ont couvert, on s'en souvient, l'évasion de M. PAYET de la maison d'arrêt de Grasse le 14 juillet 2007, repris le 14 septembre 2007. Ce n'est pas vraiment son statut d'évadé qui a conduit le Conseil d'Etat à statuer sur une mesure de l'administration le concernant mais cette évasion a notamment donné lieu à une question de procédure liée à un éventuel non-lieu à statuer. Sur le fond, il s'agissait de savoir si les mesures de rotation de sécurité prises à l'égard de M. PAYET étaient constitutives d'une décision administrative puis de répondre à cette autre question: une telle mesure est-elle ou pas une mesure d'ordre intérieur. Enfin, s'il fallait la suspendre.
C’est sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative organisant le référé suspension que M. PAYET a sollicité du TA de Paris la suspension de la décision le soumettant à un régime dit de « rotations de sécurité »
Rappel de l’article L 521-1 du CJA : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision »
Par ordonnance du 25 mai 2007 le juge des référés du tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande au motif qu’il n’y avait pas une décision unique le soumettant à ce régime, mais seulement une succession de décisions de changement d’affectation résultant d’un examen au cas par cas.
Cette question est assez inédite et appelait effectivement une réponse dont l’enjeu va bien au-delà du cas d’espèce car elle renvoie à celle de la notion de décision administrative susceptible de recours.
I- Non-lieu à statuer ? Ou les non conséquences contentieuses d’une évasion.
L’évasion de M PAYET est intervenue postérieurement à l’introduction de son pourvoi le Conseil d’Etat a du se prononcer sur la question d’une éventuel non-lieu à statuer soulevé par le Garde des Sceaux. La Haute Assemblée décide que l’application à l’intéressé du régime de « rotation de sécurité » en l’absence de retrait par l’administration, conserve ses effets.
II- Le régime juridique des rotations de sécurité devant le Conseil d’Etat.
A- La notion de décision administrative.
Il n’existait effectivement pas de décision formalisée de soumettre M. PAYET à des rotations de sécurité.
Doit-on, peut-on, en déduire le défaut de décision administrative ?
On comprend l’enjeu de la question. On imagine mal que par ce biais l’administration pénitentiaire puisse faire échapper ses actes et décisions à tout contrôle du juge !
Le Conseil d’Etat procède à une analyse in concreto dans les termes suivants:
- une note du 20 octobre 2003 du garde des sceaux relative à la gestion des détenus les plus dangereux incarcérés dans les maisons d’arrêt prévoit l’existence de « rotations de sécurité », consistant notamment en des changements d’affectation fréquents des intéressés vers d’autres établissements en dehors d’une même direction régionale sur décision des services de l’administration centrale, afin « de perturber les auteurs des tentatives d’évasions et leurs complices dans la préparation et la réalisation de leurs projets »
- une note du ministère en date du 4 février 2006 adressée au procureur de Montpellier fait état du transfert de M. PAYET « dans le cadre des rotations de sécurité » dont il résulte que M. PAYET a fait l’objet de vingt-trois changements d’affectation, entre des maisons d’arrêt réparties sur l’ensemble du territoire national, depuis sa réincarcération le 9 mai 2003
Pour le Conseil d’Etat,l’ensemble de ces éléments révèle qu’une décision soumettant M. PAYET à des rotations de sécurité a bien été prise.
III- Les rotations de sécurité ne sont pas des mesures d’ordre intérieur.
Une fois caractérisée, la décision doit être analysée.
On rebondit alors sur le problème classique, et qui fait grincer la plume, de la notion de mesure d’ordre intérieur, bien commode pour rendre une décision administrative insusceptible de tout recours contentieux.
Le Conseil d’Etat a heureusement évolué sur la question.
L’arrêt du 14 décembre confirme cette tendance.
Pur le Conseil d’Etat une telle décision qui institue un régime de détention spécifique ne constitue pas une mesure d’ordre intérieur mais une décision administrative susceptible de recours pour excès de pouvoir.
IV- Faut-il suspendre la mesure de rotation de sécurité ? Quid de la condition d’urgence ?
Après avoir annulé l’ordonnance du juge de Paris, en application de l’article L. 821-2 du code de justice administrative le Conseil d’Etat est compétent pour statuer sur la demande de suspension présentée par M. PAYET.
L’urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Le juge des référés apprécie concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue.
Qu’en est-il au cas d’espèce ?
A l’appui de sa demande de suspension de la décision du garde des sceaux le soumettant au régime des « rotations de sécurité », M. PAYET faisait valoir « la très nette aggravation des conditions de détention » qu’un tel régime entraîne ».
Mais le Conseil d’Etat ne retient pas cette condition dès lors que si la décision attaquée appliquée depuis mai 2003 porte atteinte aux conditions de détention de l’intéressé, elle répond au cas d’espèce « eu égard aux tentatives d’évasion répétées de l’intéressé, à sa dangerosité et à sa catégorie pénale, à des exigences de sécurité publique ».