loi thiollère (1)
Les actions de coopération décentralisée bénéficiant d'un encadrement juridique, l'habilitation légale donnée aux collectivités territoriales en ce domaine est -elle sans limite ? Plus exactement, c'est tout l'intérêt du jugement rendu par le tribunal de Marseille, quelle est la frontière s'imposant aux collectivités territoriales entre l'action à fin humanitaire et un engagement politique ? Manière de préciser au passage la nature et l'étendue du contrôle du juge sur les décisions administratives prises en cette matière.
Quel est le régime juridique applicable aux actions humanitaires votées par un conseil municipal depuis l'entrée en vigueur de la loi du 2 février 2007 relative à l'action extérieure des collectivités territoriales ? L'occasion de préciser ce point a été fournie par le recours de l'Association des contribuables de l'intercommunalité d'Aubagne et de Christophe S. demandant au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération du 20 février 2009 par laquelle le conseil municipal de La Penne-sur-Huveaune a décidé de verser une subvention d'un montant de 1 500 euros au Fonds de solidarité et d'urgence pour les collectivités locales et la population de la bande de Gaza. La thèse déployée par l'association étant qu'en privilégiant au coeur d'un conflit, une population d'un seul des deux combattants, le conseil municipal affirmait un choix et un engagement au sens politique du terme, ce qu'exclut le jeu de l'article L 1115-1 du CGCT. Par jugement du 27 avril 2010 le tribunal administratif de Marseille a fait droit à cette demande
Cette décision permettant de revenir sur la notion d'opération à caractère humanitaire (I) précise qu'elle ne peut justifier une prise de position politique de la collectivité et nous instruit sur la manière dont le juge caractérise la nature politique d'une action de coopération décentralisée (II).
I La notion d'opération « à caractère humanitaire : un spectre à priori large d'intervention pour les collectivités territoriales
A- Les apports de la loi du 2 février 2007.
Le volet action de coopération décentralisée a pu longtemps se heurter à la notion d'« intérêt local » , constituant un frein aux actions internationales des collectivités territoriales comme en témoignait un jugement du tribunal administratif de Poitiers du 18 novembre 2004 ayant annulé deux aides financières attribuées par le département des Deux-Sèvres à Madagascar et au Burkina Faso jugées illégales au motif que ces actions présentaient un intérêt essentiellement humanitaire et qu'elles ne correspondaient pas à un besoin de la population deux-sévrienne. De même l'arrêt rendu par la CAA de Versailles dans l'affaire Commune de Stains. Par une délibération du 13 mars 2002, le conseil municipal avait voté une subvention d'un montant de sept cent soixante-deux euros à l'association France Palestine Solidarité, exclusivement affectée disait-il à l'aide médicale et humanitaire dans le camp de réfugiés palestiniens d'Al Amari en Cisjordanie La délibération attaquée précisant que la subvention en litige sera exclusivement affectée à l'aide médicale et humanitaire dans le camp de réfugiés palestiniens d'Al Amari. Rendue dans le cadre de l'article 2121-29 du CGCT l'arrêt après avoir relevé notamment que ce n'est pas le camp directement qui bénéficiait de l'aide, a estimé que la délibération ne saurait être regardée comme entrant dans le champ de l'intérêt communal. Dans un jugement du 17 avril 2007 le tribunal administratif de Marseille a de même prononcé l'annulation d'une délibération du conseil municipal de la commune d'Aubagne fixant le montant d'une subvention accordée à Amnesty international, au groupement interculturel de soutien au peuple algérien et à l'association médicale franco-palestinienne au motif notamment qu' « il n'est pas au demeurant justifié qu' elles présentent un intérêt communal ».
Suite à l'adoption de la loi n° 2007-147 du 2 février 2007 relative à l'action extérieure des collectivités territoriales, modifiant l'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales , les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent désormais, dans le respect des engagements internationaux de la France, conclure des conventions avec des autorités locales étrangères pour mener des actions de coopération ou d'aide au développement. En outre, si l'urgence le justifie, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent également mettre en oeuvre ou financer des actions à caractère humanitaire à l'étranger. L'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales est libellé ainsi : «Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, dans le respect des engagements internationaux de la France, conclure des conventions avec des autorités locales étrangères pour mener des actions de coopération ou d'aide au développement. ( ... ) En outre, si l'urgence le justifie, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent mettre en oeuvre ou financer des actions à caractère humanitaire. ». le juge administratif n'ayant cependant pas attendu pour consacrer la légalité d'une aide d'urgence aux populations des îles Fidji et Salomon ( CE, 24 mars 2004, M.Hoffer, Rec. 779).
Le tribunal administratif de Marseille apporte une précision utile à la loi de 2007 en décidant que ses dispositions ne visent pas, contrairement à ce que soutenaient les requérants, les seules victimes de catastrophes naturelles. Ainsi sont validées les interventions à caractère humanitaire au profit des populations civiles de pays étrangers victimes d'actes de guerre.
Pour autant ce dispositif n'est pas sans limites.
B- Les limites de la loi du 2 février 2007.
L'action humanitaire entreprise par les collectivités territoriales ne doit cependant pas révéler un engagement partisan et politique de la collectivité. Tel est le sens de la décision commentée. Pour en arriver à cette solution, le tribunal appuie son analyse sur les travaux préparatoires de la loi du 2 février 2007 : les dispositions du CGCT ne peuvent avoir pour objet d'autoriser un conseil municipal à prendre position dans un conflit de nature politique.
La solution est d'autant plus intéressante au regard de la discussion instaurée par les parties devant le juge.
En défense la Commune invoquait qu'en d'autres circonstances le conseil municipal avait accordé d'autres aides. L'argument ne pouvait être cependant opérant, la lecture des délibérations concernées démontrant que les subventions alors accordées dans le cadre des catastrophes naturelles survenues en France, en Algérie, et en Asie du Sud Est n'avaient impliqué aucune prise de position politique. Deux autres arguments venaient construire la défense de la commune. D'abord celui tiré de ce que le réseau de coopération décentralisée pour la Palestine Cités Unies de France a proposé la création d'un fonds de solidarité et d'urgence humanitaire auquel le Ministère des Affaires Étrangères a apporté son soutien. Sur ce point la caution revendiquée des autorités du Quai d'Orsay n'a pas convaincu le tribunal, les pièces du dossier mettant en évidence que le ministère s'est désolidarisé de certaines de ces prises de positions. Ensuite celui tiré du fait que trois autres communes avaient adopté la même démarche et qu'aucun recours n'avait été introduit, ne pouvait prospérer pour des raisons assez évidentes en droit.
II- La notion d'opération à caractère humanitaire ne saurait justifier une prise de position politique de la collectivité.
A- De la neutralité politique des collectivités territoriales ?
Ce n'est pas la première fois que le juge administratif est invité à résoudre la question des subventions votées par les communes dans le domaine des conflits internationaux. On se souvient du problème posé par celles votées en vue de l'achat d'une voiture d'ambulance et de médicaments pour l'Espagne républicaine (CE, 16 juillet 1941, Syndicat de défense des contribuables de Goussainville, Rec. 132). De manière générale les communes ne peuvent intervenir dans des conflits politiques comme l'a précisé le Conseil d'Etat dans l'arrêt Commune Pierrefitte sur Seine (CE, 23 octobre 1989, Rec, 209). Le fait que les élections municipales soient considérées comme des élections politiques ne peut justifier une telle immixtion et l'obligation de neutralité politique est notamment déductible d'autres principes dont celui de neutralité du service public (qualifié par le Conseil Constitutionnel de corollaire du principe d'égalité(Voir CC.86-217 DC 18 sept. 1986). C'est par exemple au nom du principe de neutralité du service public que le drapeau de la commune de Sainte Anne en Martinique a ainsi été mis en berne juridique
Observons que le tribunal administratif de Marseille n'a pas eu besoin de se placer expressément sur le terrain de la méconnaissance du principe de neutralité du service public mais sur la lecture, suffisante, de la loi de 2007 éclairée par les travaux préparatoires.
B- De la frontière entre l'humanitaire et le politique ?
Comment s'assurer de cette frontière, délicate à tracer ? Le juge vérifie ici non seulement les circonstances dans lesquelles la délibération a été adoptée mais aussi le profil, en quelque sorte, des associations bénéficiaires des subventions.
a- La caractérisation de la prise de position politique par les élus.
Le jugement a pointé « l'intervention du maire de la commune de La Penne-sur-Huveaune préalable à l'adoption de la délibération litigieuse » pour en déduire que « celle-ci procède directement d'une prise de position de la majorité municipale dans un conflit de nature politique ».
b- Le positionnement politique des associations bénéficiaires des subventions
Dans l'affaire Commune de Stains, la CAA de Versailles (N° 05VE00412 du 31 mai 2007) a précisé (certes dans un autre cadre juridique, celui de l'article L 2121-29 du CGCT) que « même si une association poursuit un but humanitaire, elle doit, pour bénéficier de subventions publiques, être exclusive de tout caractère politique »:La loi de 2007doit sans doute être lue à la lumière d'un tel prisme, parfaitement compatible avec ses dispositions. Le juge avait vérifié si l'association remplissait cette condition et considéré « que s'il ressort de la charte de l'association France Palestine Solidarité que cette association poursuit un but humanitaire, elle a également pour objet d'exercer une « action politique » et d' « interpellation des pouvoirs publics en France et dans l'union européenne » en soutenant le peuple palestinien « dans sa lutte pour la réalisation de ses droits nationaux » ». Au cas d'espèce commenté, le tribunal administratif de Marseille a relevé que le fonds d'urgence à caractère humanitaire a été initié par deux associations composées d'élus locaux, ces associations ayant pris politiquement parti sur le conflit entre Israël et la Palestine.
Gageons que ce jugement, assurant une meilleure visibilité juridique du dispositif, évitera les dérapages que le contrôle de légalité pourra exercer un contrôle efficace sur de telles décisions, évitant au passage de laisser cette charge à des associations et des particuliers.
Christian BAILLON- PASSE