DROIT PUBLIC, ENVIRONNEMENT, CONCURRENCE, DROITS DES PATIENTS ET SANTE :Contrats Publics et concurrence - Propriété Publique / Le blog de Maitre BAILLON-PASSE- MARSEILLE - PROVENCE

La notion de développement durable est au cœur du droit de l'environnement. Et au cœur du Grenelle de l'environnement. Le problème c'est que cette notion n'est pas vraiment défnie.

Une proposition de loi signée qui vient d'être déposée le 6 janvier 2009 sur le bureau de l'Assemblée nationale par Yves Cochet permet de revenir sur les enjeux de définition .

1- Du développement durable …

Citations de la poposition de loi :

« Selon la définition proposée en 1987 par la Commission mondiale sur l’environnement et le développement dans le rapport de Mme Gro Harlem Brundtland, le développement durable est : « Un développement qui répond aux besoins des générations du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Deux concepts sont inhérents à cette notion : le concept de “besoins”, et plus particulièrement des besoins essentiels des plus démunis, à qui il convient d’accorder la plus grande priorité, et l’idée des limitations que l’état de nos techniques et de notre organisation sociale impose sur la capacité de l’environnement à répondre aux besoins actuels et à venir. » On voit, à se stade, se profiler la définition de la notion que la France a retenue dans le cadre de la loi constitutionnelle relative à la Charte de l’environnement : « Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. À cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l’environnement, le développement économique et le progrès social. » C’est d’ailleurs à cette définition que le rapporteur, M. Christian Jacob, a fait appel au cours des débats sur la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement.

Il n’est pas non plus inutile de relever, dans le corps du texte adopté par l’Assemblée nationale, quelques une des 34 occurrences de cette expression. Bien entendu, la première figure à l’article premier qui dispose notamment : « Le Gouvernement rend compte chaque année au Parlement de la mise en œuvre de la stratégie nationale de développement durable, et propose les mesures propres à améliorer son efficacité ». De son côté, l’article 9 indique que « la politique des transports contribue au développement durable » et évoque des « critères de développement durable ». L’article 28 mentionne les « nouveaux enjeux du développement durable », enfin, il faut citer tout un paragraphe de l’article 42, premier du titre « État exemplaire » : « L’État se fixe pour objectif de disposer en 2010 des indicateurs du développement durable à l’échelle nationale tels qu’ils figureront dans la stratégie nationale de développement durable et organisera à cet effet avant la fin de l’année 2009 une conférence nationale réunissant les cinq parties prenantes au Grenelle de l’environnement. »

Cet inventaire appelle au moins deux constatations : les tentatives de définition et les différents usages de l’expression « développement durable » sont pleines de louables intentions mais ne laissent pas de revêtir un aspect incantatoire ; ces définitions et usages ne peuvent qu’être circulaires pour ne pas dire tautologiques tant il est vrai que la fin se mêle aux moyens et le sujet à son objet. En bref, le « concept » de « développement durable » ne permet ni de définir ni d’évaluer sérieusement « les politiques mises en œuvre pour lutter contre le changement climatique et s’y adapter, préserver la biodiversité ainsi que les services qui y sont associés, contribuer à un environnement respectueux de la santé, préserver et mettre en valeur les paysages » (termes de l’article premier du texte de l’Assemblée nationale) ».

2- …au concept d’empreinte écologique.

On cite la aussi le texte de la proposition d’Yves Cochet :

« Le concept d’« empreinte écologique » a vu le jour lors de la conférence de Rio en 1992 dans l’article Ecological footprints and appropriated carrying capacity : what urban economics leaves out (empreinte écologique et capacités raisonnées de la planète : ce que la science économique urbanologique laisse de côté) du professeur William E. Rees, économiste environnemental à l’université British Columbia de Vancouver qui en donne la définition suivante : « surface correspondante de la terre productive et des écosystèmes aquatiques nécessaires à produire les ressources utilisées et à assimiler les déchets produits par une population définie à un niveau de la vie matériel spécifié, là où cette terre se trouve sur la planète ».

Le travail de doctorat qui développe cette thèse a été publié en 1995. Des logiciels ont été mis au point avec plusieurs modes de calcul basés sur la somme mathématique des surfaces bioproductives, déclinées par superficies nécessaires pour produire les aliments animaux et végétaux, le bois, etc.

Il s’agit d’un outil applicable à toutes les échelles (du local au mondial). Il peut être géographique ou sectoriel : il permet des études multi niveaux dans tous les ordres de grandeur. Par son caractère composite, il agrège des données complexes qui permettent de rendre compte de l’impact des activités humaines dans des champs différents : empreinte carbone, empreinte en eau de consommation, empreinte sur les forêts.

Le concept a excédé son champ théorique faisant alors l’objet d’une utilisation par différents acteurs : le WWF, des collectivités comme le conseil régional du Nord-Pas-de-Calais, les villes de Guingamp et Besançon, ou encore la Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT) qui en recommande la pratique.

L’empreinte écologique a dépassé pour la première fois la biocapacité totale de la Terre dans les années 1980. Pour être certain d’inverser cette tendance, il faut être en mesure de chiffrer les résultats de la mise en œuvre des dispositions du Grenelle de l’environnement. Sans diagnostic ferme de la situation de départ et sans évaluation a posteriori répondant aux mêmes critères, il sera impossible de mesurer l’efficacité du Grenelle.

Celle-ci offrira à celui-là un vecteur de communication lisible sur ses actions. En effet, l’empreinte écologique relève de l’ordre du mesurable, du quantifiable et du comparable. Elle est préférable au bilan carbone, qui ne représente qu’une part de l’empreinte (ne prenant pas en compte l’utilisation des sols et l’érosion de la biodiversité notamment). À cet égard, au cours des débats, le ministre d’État, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire, lui-même a considéré que « la notion de bilan carbone n’est pas extrêmement précisée ». De son côté, la secrétaire d’État chargée de l’écologie a reconnu avoir lancé, au ministère, un travail au sujet de l’adoption de l’outil « empreinte écologique » et exprimé l’intérêt qu’elle porte à cet indicateur.

Par ailleurs, l’empreinte écologique constitue un outil de citoyenneté. Elle offre de façon transparente une base de données consultable par tous, traduit en graphiques les notions d’offres et de demandes en ressources naturelles. Elle permet de façon pédagogique de visualiser les ordres de grandeur, les disparités de nuisance d’une zone du globe à l’autre, d’un secteur à l’autre. Ainsi, un élève pourra, dès le primaire, évaluer lui-même son empreinte écologique, celle de sa famille et, plus tard, de sa ville, ou de son pays et établir des comparaisons. Elle permet aussi d’ouvrir le débat et d’être un support de démocratie participative, notamment à l’échelle locale.

En outre, la dimension internationale de l’utilisation de cet indice ne doit pas être négligée. Fin octobre 2008, un « Position Paper » du Conseil économique et social européen a paru qui concerne la question des indicateurs susceptibles d’être substitués au PIB. Ce document fait suite à la conférence « Beyond GDP » (au-delà du PIB) qui s’était tenue en novembre 2007, à l’initiative du WWF. Au cours de cette conférence, le président de la Commission européenne, observait qu’« On ne peut mesurer les défis du futur avec les outils du passé ». Á cette occasion, la Commission s’était engagée à développer un indicateur pour mesurer les progrès environnementaux et améliorer les orientations politiques, indicateur dont une première version devrait être mise en œuvre en 2009. Pour sa part, le Position Paper, premier point d’étape officiel de l’Europe vers le développement de ces indicateurs « au-delà du PIB », prend position en faveur de l’empreinte écologique ».

Yves COCHET propose donc de retenir cette notion d’EMPREINTE ÉCOLOGIQUE définie comme l’instrument d’évaluation des politiques mises en œuvre pour lutter contre le changement climatique et préserver la vie sur Terre,et entre autres que les programmes scolaires et universitaires comportent un enseignement relatif à l’empreinte écologique, que l’État et les collectivités territoriales recourent, dès 2015, à une proportion de 50 % de produits issus de l’agriculture biologique pour la restauration collective ainsi qu’à 50 % de produits locaux saisonniers.

CONSEIL D'ETAT , Ass, N° 297 931, 3 octobre 2008

L'arrêt d'Assemblée du 3 octobre 2008 constitue la première décision du Conseil d'Etat annulant un décret pour méconnaissance de la Charte de l'environnement de 2004.

L'arrêt est important et on mesure la porté de cette décision en se reportant aux conclusions du Commissaire du Gouvernement Yann AGUILA proposant l'annulation du décret en cause, on cite :

« En 1917, dans ses conclusions sur l'arrêt Baldy, le commissaire du gouvernement Corneille affirmait que « la Déclaration des droits de l'homme est, implicitement ou explicitement au frontispice des constitutions républicaines ». Aujourd'hui, vous pourrez compléter la formule en ajoutant à ce frontispice la Charte de l'environnement.»

Le Conseil d'Etat consacre ainsi la valeur juridique de « l'ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement ». (cf. communiqué du Conseil d'Etat)

La charte de l’environnement, issue de la révision constitutionnelle du 1er mars 2005,

Le Conseil d’Etat souligne dans son commentaire que « cette décision du Conseil d’Etat est en harmonie avec la décision du Conseil constitutionnel du 19 juin 2008 sur la loi relative aux organismes génétiquement modifiés ».

« La Charte de l’environnement peut-elle être invoquée par les justiciables devant le juge administratif? »

Telle était la question qui, soumise à l’Assemblée du contentieux du Conseil d’Etat, a trouvé sa réponse dans l’arrêt du 6 octobre 2008.

La réponse n’allait pas de soi.

Comme le soulignait le Commissaire du Gouvernement Yann AGUILA « les travaux préparatoires de la Charte sont contradictoires, et laissent planer un doute sur la possibilité de l’invoquer devant le juge ».

Ici, la commune d’Annecy a critiqué un décret relatif aux lacs de montagne au regard du principe de participation du public, consacré notamment par la Charte de l’environnement. Selon elle, par ce décret le public n’est pas suffisamment consulté lors de l’élaboration des décisions de délimitation.

Le Conseil d’Etat devait donc répondre à une question, qui avait en son temps et depuis agité les observateurs, praticiens et la doctrine : un justiciable peut-il invoquer la Charte de l’environnement devant le juge administratif, à l’appui d’un recours contre un décret ?

Certains ont en effet soutenu que la Charte n’est pas directement invocable devant le juge, ses principes étant trop « imprécis » et certains de ses articles renvoient à l’intervention d’une loi. L’argument ne paraissait pas dirimant. L’imprécision, au contraire, n’a pas empêché le juge de se déclarer compétent et de rendre justiciable tant une disposition législative que constitutionnelle. Yann AGUILA a ainsi rappelé que « Le caractère imprécis d’un principe ne lui enlève pas son caractère normatif : par exemple, le principe de laïcité, ou celui de dignité de la personne humaine sont très imprécis. Ils n’en ont pas moins pleine valeur constitutionnelle » et « La circonstance qu’un principe constitutionnel renvoie à la loi n’a jamais davantage été un obstacle à son invocation devant le juge administratif. Par exemple, le Conseil d’Etat a déjà fait application des dispositions constitutionnelles sur le droit de grève (Préambule de 1946) ou sur la libre administration des collectivités territoriales (article 72 de la Constitution), qui, pourtant, renvoient à la loi » ( cf. texte du résumé des conclusions de Yann AGUIOLA sur le site du Conseil d’Etat) . le Commissaire du Gouvernement a ainsi conclu que « la Charte peut toujours être invoquée dans le cadre d’un contentieux objectif, c’est à dire dans un recours contre un règlement. ».

Ce qui laisse ouverte alors la question du contentieux subjectif…

A suivre.

Moins médiatisé que son récent rapport sur le financement de la sécurité sociale ( septembre 2008) le rapport de la Cour en juillet 2008 sur les aéroports français est très intéressant. Petit retour rapide sur un volet: celui de la précouupation environnementale.

La Cour des comptes s’est par exemple félicitée de l’existence d’une charte environnementale au sein d’Aéroports de Paris et l’implication de plusieurs dans la démarche de certification ISO 14001 « environnement » (Roissy-CDG, Orly,Lyon-Saint Exupéry, Nice-Côte d’Azur, Paris-Le Bourget, Lille-Lesquin, Toulouse-Blagnac ; Bordeaux-Mérignac et Strasbourg-Entzheim étant en cours de certification et Beauvais-Tillé est en début de processus).

Elle préconise d'aller plus loin à la fois par la réforme des dispositifs juridiques mais aussi financiers

La Cour relève que "Les mesures d’aide à l’insonorisation des habitations situées dans les zones les plus exposées au bruit sont complexes, dans certains cas d’une longueur excessive pour résorber le stock des habitations à traitervet souffrent d’un déficit chronique en moyens de financement pour

certaines plates-formes. Ceci va de pair avec l’insuffisante maîtrise devl’urbanisation des zones riveraines des aéroports et avec l’accroissement du trafic".

La Cour suggère donc une révision du processus de gestion des dossiers d’aide et des modalités de leur attribution.

Elle évoque aussi la question de la participation des collectivités territoriales au financement de la taxe sur les nuisances sonores aériennes (TNSA), au côté des passagers et des compagnies aériennes.

On rappelle que le 7 août 2008 de son coté le Conseil d'Etat a en ce domaine rendu une décision remarquée.

Plusieurs recours avaient été intentés par les associations de riverains et diverses collectivités publiques contre l'arrêté inter-préfectoral du 3 avril 2007 approuvant le plan d'exposition au bruit (PEB) révisé de l'aérodrome de Paris-Charles-de-Gaulle

L'arrêt retient que l'obligation pour le rapport de présentation du PEB de comprendre les données, objectifs et mesures prévues par les nouveaux outils de prévention du bruit organisé par le décret n° 2006-361 du 24 mars 2006 ( cartes de bruit et plans de prévention du bruit dans l'environnement,) ne s'appliquera que pour les PEB révisés à compter du 30 juin 2007 pour les cartes de bruit, le 18 juillet 2007 pour les plans de prévention du bruit.

Le juge y précise aussi l'objet des plans d'exposition au bruit.

Afin d'assurer totale transposition de la directive de 2004 sur la responsabilité environnementale , un projet de loi en discussion devant le Parlement définit un régime de police spéciale nouveau dédié à la prévention et à la réparation des dommages graves à l'environnement. L'exposé des motifs précise que ceci n'affecte en rien le régime des autres polices spéciales prévues notamment, par le code de l'environnement. Chacune de ces polices continuera d'être exercée en vue de l'objet et selon les procédures qui leur sont propres.

Je restitue les termes du projet sur cette question:

«- En cas de menace imminente de dommage, ou lorsqu'un tel dommage est survenu, l'autorité administrative compétente peut à tout moment demander à l'exploitant tenu de prévenir ou de réparer les dommages en vertu du présent titre de lui fournir toutes les informations utiles relatives à cette menace ou à ce dommage et aux mesures de prévention ou de réparation prévues par les articles L. 162-8 à L. 162-10.

« Les agents placés sous son autorité peuvent exiger, sur convocation ou sur place, les renseignements et justifications nécessaires au contrôle du respect des dispositions du présent titre. Ils ne peuvent accéder aux locaux et installations qu'entre six heures et vingt et une heures. Ils peuvent y accéder à toute heure si une activité est en cours ou s'il apparaît que le dommage est imminent ou sa réalisation en cours. Ils ne peuvent accéder aux domiciles ou à la partie des locaux servant de domicile.

« - I. - Lorsque l'exploitant n'a pas pris les mesures nécessaires de prévention ou de réparation prévues aux articles L. 162-8 et L. 162-9 ou qu'il n'a pas mis en oeuvre les mesures de réparation prescrites en vertu de l'article L. 162-13, l'autorité administrative compétente peut le mettre en demeure d'y procéder dans un délai déterminé. La mise en demeure doit être motivée. Le cas échéant, elle prescrit ou rappelle les mesures de prévention ou de réparation à mettre en oeuvre. Elle est prise après que l'intéressé a été mis à même de présenter des observations.

« II. - Si, à l'expiration du délai fixé par la mise en demeure, l'exploitant n'a pas mis en oeuvre les mesures prescrites, l'autorité administrative compétente peut :

« 1° Obliger l'exploitant à consigner entre les mains d'un comptable public une somme répondant du montant des mesures de prévention ou de réparation prescrites, laquelle sera restituée à l'exploitant au fur et à mesure de leur exécution ;

« Il est procédé au recouvrement de cette somme comme en matière de créances étrangères à l'impôt et au domaine. Pour le recouvrement de cette somme, l'État bénéficie d'un privilège de même rang que celui prévu à l'article 1920 du code général des impôts ;

« 2° Faire procéder d'office, aux frais de l'exploitant, à l'exécution des mesures de prévention ou de réparation prescrites. Les sommes consignées en application du 1° peuvent être utilisées pour régler les dépenses entraînées par l'exécution d'office des mesures prévues au I.

« - L'autorité administrative compétente peut à tout moment, en cas d'urgence ou de danger grave, prendre elle-même ou faire prendre, aux frais de l'exploitant défaillant, les mesures de prévention ou de réparation nécessaires.

Dommages causés à l'environnement , c'est quoi ?

Le projet de loi de transposition de la directive sur la responsabilité environnementale de 2004 dont la discussion vient de commencer devant le Parlement précise ce que l'on va sans doute entendre par « dommages causés à l'environnement ».

Le nouvel Art. L. 161-1. - I. du Code de l’Environnement est proposé par le projet comme suit :

« - Constituent des dommages causés à l'environnement au sens du présent titre les modifications négatives mesurables affectant gravement :

« 1° L'état des sols lorsque leur contamination du fait de l'introduction directe ou indirecte en surface ou dans le sol de substances, préparations, organismes ou micro-organismes a pour effet de créer un risque d'incidence négative grave sur la santé humaine ;

« 2° L'état écologique, chimique ou quantitatif ou le potentiel écologique des eaux, sous réserve de l'application des dispositions prévues au VII de l'article L. 212-1 ;

« 3° La conservation ou le rétablissement dans un état favorable à leur maintien à long terme :

« a) Des populations des espèces de faune et de flore sauvages protégées en application du présent code et figurant sur une liste établie par arrêté conjoint du ministre chargé de la protection de la nature et du ministre chargé de l'agriculture ou, lorsqu'il s'agit d'espèces marines, du ministre chargé des pêches maritimes ;

« b) Dans les sites Natura 2000, des habitats des espèces de faune et de flore sauvages qui justifient la désignation de ces sites ;

« c) Dans les sites Natura 2000, des habitats naturels figurant sur une liste établie par application du I de l'article L. 414-1 ;

« d) Des sites de reproduction et des aires de repos des espèces protégées en application du présent code et figurant sur une liste établie par arrêté conjoint du ministre chargé de la protection de la nature et du ministre chargé de l'agriculture ou, lorsqu'il s'agit d'espèces marines, du ministre chargé des pêches maritimes.

« II. - Ne constituent pas de tels dommages les atteintes aux espèces et habitats naturels protégés causées par :

« 1° L'exécution des programmes et projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements autorisés ou approuvés au titre de l'article L. 414-4 ;

« 2° Une activité autorisée ou approuvée en application des articles L. 411-2 et L. 411-3, dès lors que les prescriptions découlant de ces articles ont été respectées.

« III. - Les dommages causés à l'environnement incluent les détériorations mesurables, directes ou indirectes, des services écologiques. Ces services correspondent aux fonctions assurées par les sols, les eaux, les espèces et habitats naturels protégés mentionnés au I au bénéfice d'une autre de ces ressources naturelles ou au bénéfice du public, notamment les usages associés aux milieux naturels, mentionnés à l'article L. 411-3. Ils ne comprennent pas les services rendus au public par des aménagements réalisés par l'exploitant ou le propriétaire.

« Art. L. 161-2. - Le présent titre ne s'applique pas aux dommages à l'environnement ou à la menace imminente de dommages :

« 1° Causés par un conflit armé, des hostilités, une guerre civile ou une insurrection ;

« 2° Résultant d'activités menées principalement dans l'intérêt de la défense nationale ou de la sécurité internationale, autres que celles soumises à déclaration ou autorisation et prévues par les articles L. 214-1 à L. 214-10 et par le titre Ier du livre V ;

« 3° Causés par un phénomène naturel de nature exceptionnelle, inévitable et irrésistible ;

« 4° Résultant d'activités dont l'unique objet est la protection contre les risques naturels majeurs ou les catastrophes naturelles ;

« 5° Résultant d'un événement ou d'un accident à l'égard duquel la responsabilité ou l'indemnisation est régie par les conventions internationales suivantes, y compris leurs modifications futures :

« a) La convention internationale de 1969 sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures ;

« b) La convention internationale de 1971 portant création d'un fonds international d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures ;

« 6° Résultant d'activités relevant du Traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, ou d'un accident ou d'une activité à l'égard desquels la responsabilité ou l'indemnisation relève du champ d'application d'un des instruments internationaux énumérés ci-après, y compris toutes modifications futures de ces instruments :

« a) La convention de Paris du 29 juillet 1960 sur la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire, et la convention complémentaire de Bruxelles du 31 janvier 1963 ;

« b) La convention de Vienne du 21 mai 1963 relative à la responsabilité civile en matière de dommages nucléaires ;

« c) La convention du 12 septembre 1997 sur la réparation complémentaire des dommages nucléaires ;

« d) Le protocole conjoint du 21 septembre 1988 concernant l'application de la convention de Vienne et de la convention de Paris ;

« e) La convention de Bruxelles du 17 décembre 1971 relative à la responsabilité civile dans le domaine du transport maritime des matières nucléaires.

« Art. L. 161-3. - Le présent titre cesse de s'appliquer aux dommages ou à la menace imminente de dommages résultant d'un événement ou accident à l'égard duquel la responsabilité ou l'indemnisation vient à être régie par les conventions internationales énumérées aux c, d et e de l'annexe IV à la directive 2004/35/CE du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux, y compris les modifications futures de ces conventions.

« Art. L. 161-4. - Les dispositions du présent titre ne font pas obstacle au droit pour le propriétaire d'un navire de limiter sa responsabilité en application des dispositions de la loi n° 67-5 du 3 janvier 1967 mettant en oeuvre la convention sur la limitation de la responsabilité en matière de créances maritimes de 1976, y compris toutes modifications futures de cette convention.

« Art. L. 161-5. - Le présent titre ne s'applique pas lorsque plus de trente ans se sont écoulés depuis l'émission, l'événement ou l'incident ayant causé le dommage.

« Art. L. 161-6. - Le présent titre n'est pas applicable non plus :

« 1° Lorsque l'émission, l'événement ou l'incident ayant causé le dommage est survenu avant le 30 avril 2007 ;

« 2° Lorsque l'émission, l'événement ou l'incident ayant causé le dommage résulte d'une activité déterminée exercée et menée à son terme avant le 30 avril 2007.

« Art. L. 161-7. - Pour l'application du présent titre, « l'exploitant » s'entend de toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui exerce ou contrôle une activité professionnelle pratiquée dans le cadre d'une activité économique, d'une affaire ou d'une entreprise, indépendamment de son caractère privé ou public, lucratif ou non lucratif ».

La navette parlementaire en est à son début. A suivre donc.

Une proposition de loi déposée par Monsieur Michel HEUNAULT visant à créer un délit d'atteinte à l'environnement a été enregistrée le 5 décembre 2007 par l'Assemblée Nationale.

En voici le texte dont l'article unique énonce :

« Des atteintes graves à l'environnement

« Art. 521-3. – I. – Le fait de causer, par maladresse, imprudence, inattention, négligence ou manquement à une obligation de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou le règlement, un dommage ayant pour effet, soit de modifier de façon grave et irréversible l'équilibre écologique, soit de porter atteinte à la santé de l'homme ou aux possibilités de vie animale en provoquant une altération essentielle du sol, de l'eau, ou de l'air, est punie de trois ans d'emprisonnement et de 150 000 € d'amende.

« II. – Les personnes morales peuvent être déclarées responsables pénalement dans les conditions prévues par l'article 121-2 du code pénal.

« III. – Les personnes physiques ou morales coupables de l'infraction prévue au I peuvent être condamnées à la restauration des milieux pollués dans un délai déterminé par la juridiction.

« La juridiction peut également ajourner le prononcé de la peine et ordonner la restauration des milieux pollués, sous peine d'astreinte dont elle fixe le taux et la durée maximale.

« En cas d'impossibilité d'exécution des travaux de restauration des milieux pollués par la personne condamnée, la juridiction peut décider que ceux-ci seront exécutés aux frais de celle-ci. »

Cette incrimination a selon son auteur pour but « d'identifier par une incrimination appropriée, les manquements aux exigences environnementales et les atteintes répétées aux réglementations en vigueur. »

Je reviendrai sur cette proposition et en commenterai le contenu.

CE 21 décembre 2007, n° 280195 « GROUPEMENT D'IRRIGATION DES PRES DE LA FORGE et autres »

C'est au visa notamment de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales que le Conseil d'Etat rend sa décision portant d'une part sur le respect des droits de la défense ( qui ne sont pas nommés comme tels dans l'arrêt alors qu'il évoque la notion de sanction) et les garanties nécessaires à l'exercice effectif du droit au recours, d'autre part sur l'appréciation par le juge du degré de la violation des formalités préalables à la prise de décision.

L'arrêt nous laisse sur notre faim.

I- Les faits.

Par un arrêté du 16 octobre 1997 le préfet du Loiret a autorisé le GROUPEMENT D'IRRIGATION DES PRES DE LA FORGE à poursuivre l'exploitation de forages sur le territoire de la commune de Chevannes mais en modifiant les prélèvements d'eaux souterraines autorisés.

II- Les questions de droit.

Aux termes du I de l’article 10 de la loi du 3 janvier 1992 (aujourd’hui codifié à l’article L. 214-1 du code de l'environnement ) :

“Sont soumis aux dispositions du présent article les installations ne figurant pas à la nomenclature des installations classées, ouvrages, travaux et activités réalisés à des fins non domestiques par toute personne physique ou morale, publique ou privée et entraînant des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines, restitués ou non, une modification du niveau ou du mode d’écoulement des eaux ou des déversements, écoulements, rejets ou dépôts directs ou indirects, chroniques ou épisodiques, même non polluants”

Quels sont les pouvoirs du Préfet ? Quel est le contrôle du juge ? Quelles sont les garanties accordées à l’exploitant de l’installation classée ?

III- La procédure.

Par un jugement du 28 juin 2001 le tribunal administratif d’Orléans a rejeté la demande présentée par le groupement contre cet arrêté.

La cour administrative d'appel de Nantes a rejeté l’appel.

Le Conseil d’Etat était invité à annuler l'arrêt du 14 décembre 2004 par lequel la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté la requête du Groupement tendant à l'annulation du jugement du 28 juin 2001 du tribunal administratif d'Orléans rejetant sa demande d'annulation de l'arrêté du 16 octobre 1997 du préfet du Loiret l’autorisant à poursuivre l'exploitation de forages et modifiant ses prélèvements d'eaux souterraines sur le territoire de la commune de Chevannes (Loiret) et à prononcer l'annulation de cet arrêté.

Le Conseil d’Etat annule l’arrêt.

Ce n’est pas pour autant que la décision est rassurante pour les exploitants.

IV- La question des garanties offertes à l’exploitant d’une installation classée : clair obscur ou trompe l’œil ?

C’est au visa notamment de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales que le Conseil d’Etat rend sa décision portant d’une part sur le respect des droits de la défense ( qui ne sont pas nommés comme tels dans l’arrêt alors qu’il évoquer la notion de sanction) et les garanties nécessaires à l’exercice effectif du droit au recours, d’autre part sur l’appréciation par le juge du degré de la violation des formalités préalables à la prise de décision.

L’arrêt nous laisse sur notre faim.

On explique pourquoi.

Il résulte des dispositions combinées des articles 7 et 32 du décret du 29 mars 1993 dans sa rédaction alors en vigueur ( pris pour l’application de l’article 10 de la loi du 3 janvier 1992) que lorsque le préfet est saisi d’une demande d’autorisation ou lorsqu’il envisage de prendre un arrêté imposant des prescriptions complémentaires à l’exploitant d’ouvrages, travaux et activités entrant dans le champ d'application de cet article, le demandeur ou l’exploitant a la faculté de se faire entendre par le conseil départemental d’hygiène ou de désigner à cet effet un mandataire.

Quelles sont les obligations qui découlent de ce texte ?

Quelle est la sanction de leur inobservation ?

C’est à cette double question que répond le Conseil d’Etat.

1- Le rappel des obligations qui s’imposent au Préfet : un arrêt rassurant.

1-1- Les règles.

L’exploitant doit :

-être informé par le préfet au moins huit jours à l’avance de la date et du lieu de la réunion du conseil

-et recevoir simultanément un exemplaire des projets de prescriptions

Le projet d'arrêté statuant sur une demande d’autorisation doit être en outre porté par le préfet à la connaissance du pétitionnaire

Ce dernier dispose d’un délai de quinze jours pour présenter éventuellement ses observations par écrit.

En application de l’article 14 du même décret dans l’hypothèse où des arrêtés complémentaires doivent être pris par le préfet le bénéficiaire de l'autorisation peut se faire entendre et présenter ses observations.

En vertu de l'article 27 de la loi du 3 janvier 1992 en cas d'inobservation des dispositions applicables le préfet doit mettre en demeure l’exploitant d'y satisfaire dans un délai qu’il détermine, avant de prendre des sanctions.

Enfin, lorsque le préfet décide de retirer une autorisation et d’établir un projet de remise en état des lieux, il doit notifier, en application de l’article 23 du décret, un exemplaire du dossier constitué à cette fin au bénéficiaire de l’autorisation, au propriétaire de l’ouvrage ou aux titulaires de droits réels.

Ces personnes disposent alors d’un délai de deux mois à compter de la notification qui leur a été faite pour faire connaître par écrit leurs observations.

2- Le régime juridique de ces décisions préfectorales.

2-1- la nature du recours devant le juge administratif.

L’article 29 de la loi du 3 janvier 1992 (codifié à l’article L. 214-10 du code de l'environnement) prévoit, renvoyant à l’article 14 de la loi du 19 juillet 1976, relative aux installations classées pour la protection de l'environnement, que les décisions prises en application de l’article 10 :

- sont soumises à un contentieux de pleine juridiction

- peuvent être déférées à la juridiction administrative par les demandeurs ou exploitants,

- dans un délai de deux mois commençant à courir du jour où ces actes leur ont été notifiés.

2-2- L’office du juge administratif.

- dans l’espace.

Le juge peut le cas échéant de substituer son appréciation à celle de l’administration s’agissant des décisions à prendre et des prescriptions dont elles peuvent être assorties.

- dans le temps.

Le juge doit statuer en fonction des éléments de la cause tels que ceux-ci se présentent au moment où il se prononce.

3- Les conséquences procédurales.

Le Conseil d’Etat précise qu’"il résulte des procédures particulières applicables en vertu de l’ensemble de ces dispositions, qui, d’une part, associent le demandeur ou l’exploitant à différentes étapes en le mettant à même de faire valoir ses observations en toute connaissance de cause avant l’intervention des décisions, et, d’autre part, confient au juge des pouvoirs étendus de pleine juridiction dans les conditions rappelées ci-dessus, que l’exercice d’un recours administratif, qu’il soit gracieux ou hiérarchique, pour contester les décisions relatives aux installations, ouvrages, travaux et activités entrant dans le champ d'application de l’article 10 de la loi du 3 janvier 1992, ne peut avoir pour effet d’interrompre le délai de recours contentieux ; qu’en rappelant cette règle, la cour administrative d’appel de Nantes n’a donc pas commis d’erreur de droit".

En l’espèce le Conseil d’Etat relève que l’article 17 de l’arrêté mentionnait que celui-ci était susceptible de faire l’objet, soit d’un recours gracieux, soit d’un recours hiérarchique.

Ce qui proroge dans les deux cas le délai de recours contentieux.

Dans ces circonstances « eu égard aux garanties nécessaires à l’exercice effectif du droit au recours, l’arrêt attaqué ne pouvait regarder comme tardive la demande présentée au tribunal administratif d’Orléans au motif que le recours gracieux, présenté le 9 décembre 1997 par M. Perdereau en qualité de mandataire du groupement, n’avait pu interrompre le délai de recours contentieux ; que les requérants sont fondés pour ce motif à en demander l’annulation »

2- Les conséquences de l’inobservation des formalités : un arrêt décevant.

SI lorsque le préfet envisage de prendre un arrêté imposant des prescriptions complémentaires à l’exploitant d’ouvrages, travaux et activités entrant dans le champ d'application de l’article 10 de la loi du 3 janvier 1992, l’exploitant a la faculté de se faire entendre par le conseil départemental d’hygiène ou de désigner à cet effet un mandataire.

Il doit, on l’a dit, être informé par le préfet au moins huit jours à l’avance de la date et du lieu de la réunion du conseil et recevoir simultanément un exemplaire des projets de prescriptions.

Le Conseil d’Etat rappelle que ces dispositions « ont pour objet non seulement d’informer l’intéressé de la date de la réunion du conseil, mais aussi de lui laisser un délai suffisant pour préparer utilement ses observations ».

Leur méconnaissance est donc de nature à entacher d’irrégularité la procédure suivie.

Qu’en est-il en l’espèce ?

Certes le préfet n’a avisé M. P. de ce que le conseil départemental d’hygiène se réunirait le 30 juin 1997 que le 24 juin. Mais l’administration a communiqué dès le 11 avril aux exploitants le projet d’arrêté fixant les prescriptions litigieuses qui allait être examiné par le conseil. Ces derniers ont présenté des observations sur ce projet par lettre reçue à la direction départementale de l’agriculture et des forêts le 28 avril suivant. M. P. a été entendu par le conseil départemental lors de sa séance du 30 juin.

Restait alors la question suivante : quid du fait que la convocation ne soit parvenue à M. P. que six jours avant la réunion du conseil départemental d’hygiène ?

Pour le Conseil d’Etat – qui privilégie une situation d’ensemble et ne s’arrête pas à la violation d’une formalité en particulier -ce que l’on peut regretter- cette méconnaissance ne constitue pas à elle seule, « dans les circonstances particulières de l’espèce » une irrégularité substantielle de nature à entacher d’illégalité l’arrêté attaqué.