L'intercommunalité a permis aux collectivités territoriales de transférer certaines

compétences à des établissements publics dits de « coopération intercommunale » (ci-après

« EPCI »). Ces EPCI font partie du paysage intercommunal depuis un certain nombre

d'années, et leur création a eu pour conséquence de doter les collectivités d'un nombre

beaucoup plus important de compétences, du simple fait de leur adhésion aux EPCI.

Le transfert de ces compétences est aujourd'hui remis en question par la loi n°2010-1563

portant réforme des collectivités territoriales promulguée le 16 décembre 2010 (ci-après « la

Loi »), qui prévoit notamment en ses articles 35 et 61 la possibilité pour le Préfet de

supprimer les syndicats intercommunaux, sous réserve du respect de certaines conditions.

Cette possibilité offerte au Préfet pose en pratique la problématique suivante :

Quel est le devenir du patrimoine immobilier du syndicat dissous ?

A défaut de précisions données par le législateur, nous vous proposons d'évoquer ci-après les conséquences pratiques de l'application de la Loi sur le patrimoine des établissements publics concernés.

* * *

Très peu de dispositions du Code Général des Collectivités Territoriales (ci-après « CGCT ») traitent de cette problématique.

D'ailleurs, si on se réfère au Titre II du Livre VII du CGCT traitant du syndicat mixte associant des collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales et d'autres personnes morales de droit public, on se rend compte qu'il n'existe aucune disposition législative ou règlementaire concernant le sort du patrimoine immobilier du syndicat dans le cas de sa dissolution.

En effet, il semblerait que les dispositions relatives au retrait soient transposables au cas de la dissolution.

Mais cela ne suffit pas à répondre à la problématique posée par la dissolution.

En effet, il convient de distinguer deux cas :

(i) le sort des immeubles mis à disposition du syndicat par les communes dans le cadre du transfert de compétences

C'est, à notre sens, le cas le plus simple.

A défaut de dispositions dans le Titre II du Livre VII, il faut se référer aux dispositions relatives aux biens des EPCI, dès lors que le syndicat mixte est un établissement public (articles L.5212-1 et L.5721-1 du CGCT).

L'article L.5211-5 du CGCT règle la question en renvoyant le lecteur aux articles L.1321-1 et suivants, et notamment les deux premiers alinéas de l'article L.1321-2 disposant que les biens qu'une commune avait mis à disposition lui sont restitués sans qu'il soit tenu compte des plus-values résultant d'amélioration, ou de moins-values consécutives à un défaut d'entretien.

Cette approche est également confirmée par l'article L.5211-25-1 du CGCT, même si cette disposition est relative au retrait de compétence et non à la dissolution, qui dispose en son 1°) qu'en cas de retrait de la compétence, « les biens meubles et immeubles mis à la disposition de l'établissement bénéficiaire du transfert de compétences sont restitués aux communes antérieurement compétentes et réintégrés dans leur patrimoine pour leur valeur nette comptable, avec les adjonctions effectuées sur ces biens liquidés sur les mêmes bases (...) ».

De même, il convient de préciser qu'aucune publicité foncière ne s'imposera, ni de modification du cadastre, puisque le propriétaire a toujours été la collectivité.

La répartition des biens devra cependant soit être prise à la majorité des communes membres, soit, à défaut d'accord, par arrêté préfectoral.

Nous pensons que le préfet dans sa proposition de dissolution d'un syndicat devra tenir compte du patrimoine immobilier et présenter une solution de répartition des biens, dans un tableau par exemple, afin qu'au moment de la consultation requise, les communes et le syndicat aient toutes les informations leur permettant de valablement prendre leur décision.

(ii) le sort des immeubles acquis par le syndicat sans aucune participation financière des communes

Il s'agit là d'un cas plus complexe puisque touchant directement au droit de propriété du syndicat.

En effet, il est admis depuis une jurisprudence ancienne que, le syndicat de communes constitue une personne publique distincte des communes qui en font partie (CE 1er juillet 1927, ou encore CE 7 février 1973 « Ville de Bordeaux c/ Communauté urbaine de Bordeaux »).

A ce titre le syndicat peut tout à fait disposer d'un patrimoine mobilier et immobilier propre.

a) le statut des biens acquis en propre par le SYNDICAT

Les biens acquis par le syndicat font partie intégrante de son patrimoine.

Il peut donc à cet effet, en disposer librement, et comme tout propriétaire, il peut, sous réserve du respect des dispositions de l'article L.5722-3 du CGCT, notamment vendre ces biens.

Cependant, il existe un risque de voir ces biens transférés à l'établissement nouvellement compétent.

En effet, si la compétence à laquelle les biens sont attachés est restituée aux communes par suite de la dissolution de l'établissement, les biens acquis sont transférés à la collectivité nouvellement compétente, dès lors qu'ils sont nécessaires à l'exercice de la compétence en cause.

L'article L.5211-25-1 cité plus haut, mais cette fois en son 2°) dispose que « les biens meubles ou immeubles acquis ou réalisés postérieurement au transfert de compétences sont répartis entre les communes qui reprennent la compétence ou entre la commune qui se retire de l'EPCI et l'établissement, ou, dans le cas particulier d'un syndicat dont les statuts le permettent, entre la commune qui reprend la compétence et le syndicat de communes ».

Cet article ne règle pas tout à fait la problématique des biens acquis par le syndicat après le transfert des compétences. En effet il n'est pas assez précis, et il n'existe pas à notre connaissance de jurisprudence pouvant nous éclairer.

L'article précité nous indique simplement que les immeubles acquis deviennent de jure la propriété des communes. Toutefois, il ne distingue pas selon que lesdits biens immobiliers ont été acquis avec l'aide financière de la commune, sans son aide, ou en indivision.

Cette absence de précision paraît tout à fait contraire au droit de propriété, qui ne peut, à notre sens et dans le cas du syndicat, subir de telles violations que dans le cadre d'une procédure légale d'expropriation.

L'établissement public de coopération intercommunale a une existence propre distincte de celle des communes qui en font partie.

A ce titre il peut tout à fait disposer d'un patrimoine immobilier distinct de celui des communes et qui entre dans son domaine privé.

Selon les dispositions de la Loi et de celles du CGCT, il est évident que les biens immobiliers du syndicat risque d'être transférés au nouvel établissement, alors même que les circonstances de ce transfert de patrimoine ne sont absolument pas définies.

Afin d'anticiper cette situation très problématique tant d'un point de vue financier que du point de vue de la protection du droit de propriété, nous conseillons aux syndicats de faire l'inventaire des biens acquis exclusivement et de les faire évaluer par un expert immobilier.

Ensuite, il conviendra de définir avec les communes concernées la manière de gérer le transfert de ces biens sans que cela puisse porter préjudice aux syndicats.

Peut-être, serait-il envisageable, sous réserve d'une dissolution certaine, de vendre les biens du syndicat aux communes qui souhaiteraient se porter acquéreur.

Le CGCT prévoit en son article L.5722-3 que le bilan des acquisitions et cessions opérées par les syndicats, est soumis chaque année à délibération de l'organe délibérant.

Mais plus intéressant, il nous indique également que « Toute cession d'immeubles ou de droits réels immobiliers envisagée par un syndicat mixte donne lieu à délibération motivée de l'organe délibérant portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles ». Il ajoute que « Lorsque cette opération est envisagée dans le cadre d'une convention avec une commune, copie de cette délibération est transmise à la commune concernée dans les deux mois suivant son adoption », cela veut bien dire que le syndicat dispose légalement d'un patrimoine immobilier propre dont il peut parfaitement disposer, et qui plus est vendre à une commune, nous pouvons ajouter une commune membre !

Si cette solution, que l'on définira d'amiable, ne pouvait aboutir et dans l'hypothèse d'un contentieux contre l'arrêté préfectoral valant dissolution du syndicat, nous pensons qu'il serait envisageable, voir indispensable, de soumettre au Conseil constitutionnel la question prioritaire suivante :

Les dispositions de l'article L.5211-25-1 du CGCT, mais également celle de la Loi 2010-1563 sont-elles conformes aux principes constitutionnels de protection du droit de propriété contenus dans la Constitution de 1958 ?

b) la gestion des biens dans le cas de la dissolution du syndicat

Si les biens sont vendus aux communes, ils deviennent la propriété de ces dernières qui peuvent en déléguer la gestion à une société d'économie mixte (ci-après « SEM ») Immobilière existante ou créer par délibération des collectivités locales.

En effet, seuls les collectivités locales ou leurs groupements peuvent constituer des SEM.

Une SEM est composée au minimum de 7 actionnaires dont une personne privée. Le capital d'une SEM est répartit comme suit :

- entre 50 et 85% pour les collectivités territoriales ;

- entre 15 et moins de 50% pour les autres actionnaires.

La SEM est soumise au droit privé, et à ce titre son statut juridique est régit par le régime juridique des sociétés commerciales issu de la loi du 24 juillet 1966. La SEM est soumise au code des marchés publics et doit donc être mis en concurrence dans le cadre des relations contractuelles qu'elle pourrait avoir avec des communes.

Ceci nous amène à penser que le respect du droit de la concurrence pourrait constituer une limite à la création d'une SEM dans le cadre de la reprise des biens immobiliers.

Par contre, il peut être envisageable pour les communes intéressées de recourir à la société publique locale d'aménagement (ci-après la « SPLA ») instituée par la loi n°2010-559 du 28 mai 2010 qui permet à au moins deux collectivités actionnaires de la constituer pour lui confier notamment les études préalables, l'acquisition et la cession d'immeubles, de baux commerciaux (...). La SPLA aura cet avantage d'être une société anonyme à capitaux exclusivement publics, et surtout de ne pas être soumise à une obligation de mise en concurrence dans le cadre des relations contractuelles avec les collectivités territoriales, ce qui n'est pas le cas de la SEM.

Affaire à suivre...

Hakim BERRAH

Avocat au Barreau de Paris

www.berrahavocat.com