Concilier Environnement et Urbanisme

Question :

M. Bernard Roman attire l'attention de M. le ministre d'État, ministre de l'Écologie, du Développement et de l'Aménagement durables, sur les problèmes d'interprétation des nouveaux textes relatifs à la définition du lotissement, et notamment aux terrains à prendre en compte pour vérifier le nombre de terrains à bâtir issus d'une propriété foncière sur une période de dix ans. L'article R. 442-2 du Code de l'urbanisme précise que ne sont pas pris en compte «les terrains supportant des bâtiments qui ne sont pas destinés à être démolis». Si un terrain à bâtir a été détaché d'une propriété il y a moins de dix ans, il est comptabilisé à ce titre. Il lui demande si, dans l'hypothèse où, ultérieurement, ce terrain fait l'objet d'une opération de construction, il cesse d'être comptabilisé au titre des terrains issus de la propriété d'origine, à la date où est achevé le bâtiment qu'il supporte désormais.

Réponse :

La comptabilisation du nombre de lots composant un lotissement résulte de l'application combinée des articles L. 442-1 et R. 442-2 du Code de l'urbanisme. Le texte législatif précise que « constitue l'opération d'aménagement l'opération qui a pour objet ou qui sur une période de moins de dix ans, a eu pour effet la division (...) d'une ou plusieurs propriétés foncières en vue de l'implantation de bâtiments ». Les mentions réglementaires excluent, quant à elles, « les terrains supportant des bâtiments qui ne sont pas destinés à être démolis » pour le décompte des lots exigés à l'alinéa a de l'article R. 421-19 du Code de l'urbanisme, c'est-à-dire pour les lotissements nécessitant un permis d'aménager car ils créent plus de deux lots à construire. Il ressort que tout détachement, dès l'émergence du premier lot à construire, est constitutif d'un lotissement et nécessite a minima une déclaration préalable selon l'alinéa a de l'article R. 421-23 du Code de l'urbanisme. En conséquence, la question relative au nombre de lots et à la présence de constructions sur le terrain considéré, permettant l'exclusion de certains d'entre eux, n'est pertinente que pour déterminer le type d'autorisation exigible, permis d'aménager ou déclaration préalable, dans la mesure où la division relève bien du régime du lotissement. Or, celui-ci, en application de la définition générale rédigée à l'article L. 442-1, suppose de prendre en considération les mutations ou cessions foncières réalisées sur les dix dernières années. Il ne suffit donc pas qu'un terrain détaché nu soit bâti pour qu'il sorte, ipso facto, du calcul effectué pour procéder au choix entre permis d'aménager et déclaration préalable. Il convient que le terrain bâti, postérieurement au détachement, soit issu d'une division remontant à plus de dix ans pour qu'il cesse de compter au nombre des lots dénombrés dans le cadre d'un permis d'aménager. Le critère décisif est bien celui de la date à laquelle est née l'unité foncière nouvellement bâtie et non la date de la fin de la construction édifiée sur ce terrain. Si tel n'était pas le cas, le permis d'aménager perdrait l'essentiel de sa raison d'être, sauf dans les cas où plus de deux lots à construire seraient créés simultanément.

Saisi par le député Sébastien Huygues sur l'interprétation à donner aux dispositions de l'article R. 442-1-d du Code de l'urbanisme, le ministère de l'Écologie, de l'Énergie, du Développement durable et de l'Aménagement du territoire a apporté une réponse le 6 avril 2010.

Question - M. Sébastien Huyghe attire l'attention de M. le ministre d'État, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, sur les dispositions de l'article R. 442-1 d du Code de l'urbanisme, qui dispose : « Ne constituent pas des lotissements au sens du présent titre : [...] d) Les divisions par ventes ou locations effectuées par un propriétaire au profit de personnes qu'il a habilitées à réaliser une opération immobilière sur une partie de sa propriété et qui ont elles-mêmes déjà obtenu un permis d'aménager ou un permis de construire portant sur la création d'un groupe de bâtiments ou d'un immeuble autre qu'une maison d'habitation individuelle ». Au regard de cet article, plusieurs interrogations subsistent quant à la portée de ces dispositions, notamment savoir si elles sont susceptibles de s'appliquer dans l'hypothèse où la division en propriété ou en jouissance est opérée au profit d'une personne à qui le propriétaire du terrain a transféré le bénéfice du permis de construire ou du permis d'aménager qu'il a lui-même préalablement obtenu sur partie de sa propriété, ou encore au profit d'une personne titulaire d'un permis d'aménager ou un permis de construire par suite de la délivrance d'un arrêté de transfert à son profit par l'autorité compétente, le permis de construire ou le permis d'aménager ayant été originairement obtenu par une personne autre que le propriétaire et disposant d'un titre habilitant à construire. Il souhaiterait connaître l'interprétation que le Gouvernement apporte sur les hypothèses décrites ci-dessus, au regard des dispositions de l'article R. 442-1 d du Code de l'urbanisme.

Réponse - Les dispositions de l'article R. 442-1 d du Code de l'urbanisme excluent du champ d'application du lotissement les divisions de terrains effectuées au profit d'une personne qui bénéficie, sur une partie de la propriété divisée, d'un permis d'aménager ou d'un permis de construire portant sur la création d'un groupe de bâtiments ou d'un immeuble autre qu'une maison d'habitation. Cette disposition est applicable à tout bénéficiaire d'un tel permis, que ce bénéficiaire en ait fait initialement la demande ou ait obtenu le transfert d'un permis préalablement délivré.

Les conclusions aux fins d'annulation d'un permis de construire ne deviennent sans objet du fait de la délivrance d'un nouveau permis, sur le même terrain, qu'à la condition que le retrait du premier que ce dernier a opéré ait acquis, à la date à laquelle le juge qui en est saisi se prononce, un caractère définitif. Tel n'est pas le cas lorsque le second permis a été contesté ou suspendu, que le retrait qu'il comporte ait ou non été expressément contesté.

Les réflexes immédiats à adopter :

1 Déposer une nouvelle demande de permis de construire ou une déclaration préalable

2 Déférer à la censure du juge administratif les arrêtés qui modifieront les zonages

3 Entamer une action en responsabilité contre l'Etat (DDE) et les collectivités

1 Déposer une nouvelle demande de permis de construire ou une déclaration préalable selon les travaux envisagés sur le fondement des rèégles d'urbanisme encore en vigueur (reconstruction à l'identique). Dans certains cas, aucune autorisation n'est nécessaire (réaménagement intérieur par exemple). Ces autorisations ou déclarations feront sans doute l'objet d'un refus du fait de l'opposabilité directe des cartographies définissant les zones de dangers élevés à très élevés. Il convient alors d'attaquer ces refus dans l'attente de ce que ces cartographies deviennent à nouveau inopposables (3 ans si le nouveau plan de prévention des risques est prescrit mais non encore approuvé). Cette action contentieuse devant le juge administratif permettra de gagner du temps sur les procédures qui pourraient être engagées pour la démolition devant le juge pénal ou le juge civil de l'expropriation (juge garant de la propriété). Or le juge judiciaire (à l'exception du juge pénal) n'est pas habilité à interpréter les actes administratifs. Il sera donc tenu d'attendre la solution du TA, puis de la CAA puis du Conseil d'Etat, voire de la Cour européenne des droits de l'homme. Cette "manoeuvre" procédurale permettra sans doute à certains de rester encore quelques années sur les lieux, voire de finir par confirmer leurs droits acquis, si les juridictions leur donnent définitivement raison. En tout état de cause, la tension médiatique sera retombée, ce qui permettra une plus juste appréciation des risques et des normes à appliquer.

2 Déférer à la censure du juge administratif les arrêtés qui modifieront les zonages à l'occasion de la modification des PPRI (dans les deux mois de leur publication)

3 Entamer une action en responsabilité contre l'Etat (DDE) et les collectivités (procédure particulière en deux temps: avocat obligatoire). Une indemnisation n'est donc pas exclusive de la conservation de sa propriétét bâtie contarirairement à ce qui est annoncé.

Conserver son habitation serait alors possible malgré le reclassement. Il s'agit de faire valoir pour le particulier ses droits acquis contre des mesures peut-être disproprortionnées.

Néanmoins, pour les maisons détruites par les inondations la reconstruction par les voies légales sera difficile.

La cour administrative d'appel de Versailles juge qu'en délivrant le permis de construire litigieux, sans l'assortir de prescriptions d'isolation acoustique alors même que la proximité immédiate d'une voie ferrée expose les occupants des bâtiments projetés à des nuisances sonores graves, l'autorité compétente a commis une erreur manifeste d'appréciation dans l'application des dispositions de l'article R. 111-2 du Code de l'urbanisme

L'implantation des éoliennes suscite encore de vives controverses. D'une part, l'Académie de médecine avait publié un avis proposant, précisément au titre du principe de précaution, d'interdire la construction d'éoliennes de puissance supérieure à 2,5 Kw à moins de 1 500 mètres des habitations. Afin d'avoir une expertise sur le sujet, une mission avait néanmoins également été confiée à l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale et du travail (AFSSET). Or, d'autre part, celle-ci, dans son rapport du 31 mars 2008 a conclu qu'il n'apparaît pas que les émissions sonores des éoliennes génèrent des conséquences directes sur l'appareil auditif. Par suite l'AFSSET recommande de ne pas imposer de distance d'emplacement unique. Dans la mesure où la propagation du bruit répond à de nombreux paramètres locaux comme la topographie par exemple, le groupe de travail préconise plutôt des solutions au cas par cas. Reste que le Gouvernement envisage effectivement d'améliorer l'encadrement réglementaire de l'implantation des éoliennes.

Lorsqu'un propriétaire souhaite agrandir ou procéder à des travaux sur un bâtiment irrégulièrement construit sans autorisation, il doit déposer une demande de permis de construire portant à la fois sur l'existant et sur le projet à réaliser (Conseil d'État, Thalamy, 9 juillet 1986, n° 51172. Cliquez ici pour retrouver cette décision). Le permis ne pourra être accordé que si l'ensemble de la construction est conforme aux règles d'urbanisme en vigueur au moment de la délivrance. L'autorisation ainsi délivrée permettra à la fois d'autoriser la réalisation des travaux projetés et de régulariser administrativement la construction existante édifiée sans autorisation. Toutefois, l'article L. 111-12 du code de l'urbanisme (accéder à cet article), introduit par l'article 9 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (ENL), prévoit que "lorsqu'une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou de déclaration de travaux (devenue déclaration préalable depuis le ler octobre 2007) ne peut être fondé sur l'irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l'urbanisme". Le deuxième alinéa de cet article précise que ces dispositions ne sont pas applicables, notamment "lorsque la construction a été réalisée sans permis de construire". En application du deuxième alinéa de l'article L. 111-12 précité, si l'ensemble de la construction n'est pas conforme aux règles en vigueur, le permis de construire sera donc refusé, même au-delà du délai de dix ans, puisque l'immeuble existant a été réalisé sans permis. La construction existante ne sera donc pas régularisée et le demandeur ne pourra pas réaliser les travaux complémentaires envisagés.

En revanche, dans le cas où les travaux projetés portent sur des éléments dissociables de l'immeuble édifié sans permis de construire, le demandeur peut déposer une requête portant sur ces seuls travaux, et n'incluant pas la partie existante. L'autorisation pourra lui être accordée si les règles applicables le permettent. De la même façon, des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires (par exemple, le remplacement des huisseries par d'autres identiques) ou des travaux ne modifiant pas l'aspect extérieur de la construction, qui ne sont pas soumis à autorisation, peuvent être effectués.

Aux termes de l'article L. 480-4 du Code de l'urbanisme, les poursuites sont engagées à l'encontre des utilisateurs du sol, des bénéficiaires des travaux, des architectes, des entrepreneurs et autres personnes responsables de l'exécution des travaux illicites. La mission des agents commissionnés et assermentés au sens de l'article L. 480-1 du code précité est limitée au seul constat des faits.

Ainsi, dans le cas où le propriétaire n'est pas identifié comme responsable des travaux litigieux lors du constat de l'infraction par les agents de l'État ou des collectivités publiques commissionnés à cet effet et rédigeant le procès-verbal, seule une enquête judiciaire peut permettre cette identification. En outre, le procès-verbal de constatation d'une infraction au code de l'urbanisme doit être regardé comme faisant partie intégrante de la procédure pénale. Il est couvert par le secret de l'enquête et de l'instruction selon les dispositions prévues à l'article 11 du Code de procédure pénale.

Dès lors, le propriétaire de l'immeuble faisant l'objet du litige ne peut se voir délivrer une expédition du procès-verbal par le greffe pénal qu'en qualité de partie sur le fondement et dans les conditions prévues par l'article R. 155 du Code de procédure pénale ou en qualité de tiers sur le fondement et dans les conditions prévues par l'article R. 156 du même code.

Rép. min. n° 13589 à M. Hubert Haenel : JO Sénat Q, 31 mars 2005, p. 930.