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Un cavalier législatif a été inséré dans l'article 20 de la loi n°2011-12 du 5 janvier 2011 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne. Cette disposition vient tempérer les modalités d'application de la loi Grenelle II en ce qui concerne les SCOT (article 17 de la loi Grenelle II) et les PLU (article 19 de la loi Grenelle II) avant même leur date d'entrée en vigueur initiale.
L'article 20 de cette loi du 5 janvier 2011 modifie et atténue les conditions d'entrée en vigueur des articles 17 et 19 de la loi Grenelle II.
Les PLU et les SCOT approuvés avant le 13 janvier 2011 devront intégrer les modifications issues des articles 17 et 19 lors de lors prochaine révision et, en tout état de cause, au plus tard le 1er janvier 2016.
Pour les PLU et les SCOT qui sont en cours d'élaboration et de révision, ils pourront faire application des dispositions antérieurement applicables si deux conditions cumulatives sont remplies :
En ce qui concerne les SCOT, il est précisé que les SCOT approuvés avant le 13 juillet 2011 mais annulé pour vice de forme ou de procédure pourront être à nouveau approuvé après enquête publique sur le fondement des dispositions antérieure si cette nouvelle approbation a lieu dans les deux ans de la décision d'annulation.
Enfin, s'agissant des PLU, il est également précisé que les PLU en cours d'élaboration par un EPCI dans un périmètre qui ne comprend pas l'ensemble des communes membres de l'EPCI peuvent être approuvés dans ce périmètre jusqu'au 13 juillet 2013.
Nom : Entrée en vigueur loi Grenelle II.xls
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La loi portant engagement national pour l'environnement, dite loi Grenelle II, renforce la prise en compte par les documents d'urbanisme des sols pollués.
Au travers de l'article L. 121-13° du Code de l'urbanisme, les schémas de cohérence territoriale (ci-après SCOT), les plans locaux d'urbanisme (ci-après PLU) et les cartes communales devaient déjà assurer la prévention « des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ».
La loi Grenelle II entend renforcer le rôle des documents d'urbanisme en la matière.
L'article L. 125-6 du Code de l'environnement prévoit ainsi que :
« L'Etat rend publiques les informations dont il dispose sur les risques de pollution des sols. Ces informations sont prises en compte dans les documents d'urbanisme lors de leur élaboration et de leur révision.
Un décret en Conseil d'Etat définit les modalités d'application du présent article. ».
Un décret en Conseil d'Etat devra intervenir avant que cette nouvelle obligation soit applicable.
On peut toutefois s'interroger sur le fait que cette obligation soit insérée dans le Code de l'environnement et non dans le Code de l'urbanisme.
Le Tribunal administratif de Caen vient de rendre un jugement illustrant parfaitement la sévérité du juge administratif en matière de respect des règles procédurales (TA Caen 17 juin 2010, GAEC du Clos Quentin, req. n°0801788).
Le Tribunal a en effet annulé le SCOT du Pays Saint-Lois pour deux motifs de procéduraux distincts :
Les auteurs de documents d'urbanisme tels que les SCOT ou les PLU doivent donc se montrer particulièrement vigilants afin de conserver une preuve de la réalisation de l'ensemble des consultations et demandes d'avis imposé par le Code de l'urbanisme, sous peine de voire l'ensemble du document annulé.
En cas, notamment, d'élaboration ou de révision d'un SCOT ou d'un PLU, il est impératif que lorsque le conseil municipal délibère sur les modalités de la concertation, il délibère également, au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune dans le cadre de la procédure d'élaboration ou de révision.
Le Conseil d'Etat vient d'apporter des précisions utiles sur les modalités d'application de l'article L. 300-2 du Code de l'urbanisme.
Aux termes du premier alinéa de cette disposition, il ressort que :
« Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole (...) ».
En pratique, une telle délibération doit être adoptée avant toute :
Le Conseil d'Etat a précisé dans un arrêt en date du 10 février 2010 (Commune de Saint-Lunaire, req. n°327149) que cette délibération devait prendre en compte les deux « volets » visés par l'article L. 300-2 du Code de l'urbanisme – savoir les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation – et qu'il s'agissait d'une formalité substantielle :
« la délibération du conseil municipal doit porter, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser un document d'urbanisme, d'autre part, sur les modalités de la concertation avec les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées ; que cette délibération constitue, dans ses deux volets, une formalité substantielle dont la méconnaissance entache d'illégalité le document d'urbanisme approuvé, alors même que la concertation aurait respecté les modalités définies par le conseil municipal ».
En l'espèce, le Conseil d'Etat a considéré qu'il n'était pas démontré que le conseil municipal de SAINT-LUNAIRE avait délibéré, au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la révision du POS de la commune.
Nom : CE 10 février 2010 Commune de Saint-Lunaire.doc
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Trames vertes et biocorridors connus du juge administratif bien avant le Grenelle de l'environnement
Les biocorridors, corridors biologiques ou trames vertes sont des liaisons entre différents écosystèmes ou entre différents habitats d'une espèce permettant sa dispersion et sa migration.
Ce n'est que dans la loi n°2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, dite Grenelle 1, que la nécessité de réglementer ces biocorridors a été prise en compte (Voir notamment articles 23 et 24).
Toutefois, même avant l'entrée en vigueur de cette loi, un certain nombre de documents d'urbanisme faisaient déjà référence à des trames vertes.
Dès 2007, le Ministre de l'Ecologie et du Développement durable indiquait ainsi, dans une réponse ministérielle, qu'il était possible d'instituer des corridors biologiques par l'intermédiaire des documents d'urbanisme (Q. n°107521, JOAN 6 mars 2007).
Un certain nombre de collectivités a donc institué des corridors biologiques ou des trames vertes dans leurs documents d'urbanisme.
C'est la raison pour laquelle, il existe d'ores et déjà des décisions jurisprudentielles qui abordent la question des trames vertes et de leur compatibilité avec l'urbanisation.
Le juge administratif a déjà eu l'occasion d'apprécier la compatibilité entre une trame verte et l'ouverture à l'urbanisation.
Ainsi, la Cour administrative d'appel de BORDEAUX a-t-elle validé le plan local d'urbanisme (ci-après PLU) de la Communauté urbaine de BORDEAUX en faisant référence à la trame verte mentionnée à la fois dans le schéma directeur (ci-après SD) valant schéma de cohérence territoriale (ci-après SCOT) et dans le projet d'aménagement et de développement durable (ci-après PADD) (CAA Bordeaux, 10 décembre 2009, Société A.F.M. Recyclage c/ Communauté urbaine de Bordeaux, req. n°08BX00360 ; Voir également SARL Engeba c/ Communauté urbaine de Bordeaux, req. n°08BX00509).
La Cour s'est ainsi fondée sur l'existence d'une trame verte pour valider le classement par un PLU de parcelles en zone naturelle.
La Cour administrative d'appel de LYON a quant à elle considéré que la création de « polygones d'implantation » dans une zone naturelle par le PLU de la Communauté urbaine de LYON n'est pas illégale, quand bien même ce secteur est recensé par le PADD en tant que « trame verte » de l'agglomération.
Toutefois, la Cour n'a pas fait le même raisonnement s'agissant de la création d'une zone AU de 54 hectares située dans une trame verte visée par le PADD. Elle a en effet retenu que :
« en retenant le principe de l'urbanisation de l'ensemble de cette zone sans distinguer les différents compartiments de terrain qu'elle comporte, notamment, de part et d'autre de la ligne de crête, la révision litigieuse est en contradiction avec les orientations précises énoncées, tant par le plan d'aménagement et de développement durable (PADD) en ce qui concerne la trame verte , que le rapport de présentation en ce qui concerne le maintien de la pérennité des deux dernières exploitations agricoles ; que les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont, dès lors, pu, sans erreur manifeste d'appréciation, procéder au classement en zone AU2 de l'ensemble des 54 hectares en cause ; » (CAA Lyon 18 novembre 2008, Association Roch'nature, req. n°07LY00802).
Le Conseil d'Etat a également eu l'occasion de prendre en compte l'existence d'une trame verte inscrite dans le SD de la région Ile-de-France (ci-après SDRIF).
Il a considéré, dans cette affaire, que le classement par le plan d'occupation des sols (ci-après POS) de la commune du Plessis-Trevise d'une parcelle en zone urbaine n'était pas incompatible avec le SDRIF et ne remettait pas en cause l'existence de la trame verte (CE 28 janvier 1998, Commune du Plessis-Trevise c/ M. Pique et autres, req. n°145068 ; Voir également CAA Paris 29 septembre 1998, Société Kaufman et Broad, req. n°93PA01204).
Les collectivités locales ont donc la possibilité, dans le cadre de l'élaboration de leur document d'urbanisme, de protéger les zones de passage en créant des trames vertes, quand bien même les trames vertes prévues par la loi Grenelle 1 n'ont pas encore été arrêtées.
Le Tribunal administratif d'ORLEANS a partiellement annulé, le 16 juin 2009, le SCOT qui avait été approuvé par le Comité du Syndicat mixte d'étude et de programmation (ci-après SMEP) de Chartres, le 15 mai 2006.
Dans ce jugement, le Tribunal administratif a sanctionné l'une des dispositions de ce SCOT en retenant un considérant de principe selon lequel :
« les auteurs d'un schéma de cohérence territoriale peuvent fixer des orientations et des objectifs d'implantations préférentielles des activités économiques, notamment commerciales, et identifier à cet effet des zones préférentielles définies en considération des exigences d'aménagement du territoire, de protection de l'environnement ou de qualité de l'urbanisme spécifiques à certaines parties du territoire couvertes par le schéma ; qu'en revanche il ne leur appartient pas, par des dispositions impératives, d'interdire les opérations de création ou d'agrandissement relevant des qualifications et procédures prévues au titre V du Livre VII du Code de commerce et de préciser leur localisation exclusive [souligné par nous] » (TA Orléans 16 juin 2009, Société Sodichar SAS et Commune de Barjouville, req. nos0602577 et 0602688).
En l'espèce, le SMEP de CHARTRES avait prévu que :
« l'extension, la création ou le transfert de nouveaux pôles ne pourront se réaliser que dans les conditions suivantes : (...) la création ou le transfert d'hypermarchés de 2 500 m² ou plus ne pourront se réaliser qu'à l'intérieur de la rocade, sur les pôles Est et Ouest représentés sur carte n°2 ».
Le Tribunal administratif a donc considéré que dès lors que l'hypermarché généraliste à prédominance alimentaire « Leclerc » ne pouvait être transféré en vue de son agrandissement à proximité immédiate de concurrents installés sur les pôles « Est » ou « Ouest » arrêtés au schéma, ces dispositions avaient pour effet d'interdire le transfert et l'agrandissement de cette enseigne.
La juge administratif ajoute même que, ce faisant, le SMEP a entendu privilégier le repositionnement des seules enseignes présentes sur les pôles « Est » et « Ouest » de l'agglomération, et a, dès lors, pris en compte les intérêts financiers de la Communauté d'agglomération CHARTRES Métropole, établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre englobant les pôles commerciaux « Est » et « Ouest », dont la commune de BARJOUVILLE où le transfert du « Centre Leclerc » était prévu, n'est pas membre.
Bien qu'il ne s'agisse que d'un jugement de Tribunal administratif et non d'un arrêt de Cour administrative d'appel ou du Conseil d'Etat, il paraît important de le prendre en compte dans le cadre de l'élaboration des SCOT.
Ce qu'il convient de retenir avant toute chose c'est la portée juridique de la notion d'objectifs.
Lorsque le législateur prévoit que le SCOT définit des objectifs, il s'agit certes de normes qui sont obligatoires et dont il conviendra de tenir compte, mais il ne doit pas s'agir de normes impératives.
Pour le dire autrement, le SCOT doit fixer des buts vers lesquels il faut tendre et qui ne seront pas nécessairement atteints. Il s'agit donc non pas d'une obligation de résultats mais d'une simple obligation de moyens.
Ce jugement du Tribunal administratif d'ORLEANS pourrait, à première vue, paraître contradictoire par rapport à un arrêt qui a été rendu par le Conseil d'Etat le 10 janvier 2007 au sujet du schéma directeur de l'ILE-DE-RE (CE 10 janvier 2007, Fédération départementale de l'hôtellerie de plein air de Charente-Maritime, req. n°269239).
En réalité ces deux décisions coexistent parfaitement.
Dans cet arrêt le Conseil d'Etat a en effet indiqué que :
« les auteurs d'un schéma directeur peuvent légalement se fonder sur l'importance de certaines activités sur le territoire couvert par le schéma pour prévoir des prescriptions spécifiques de nature à orienter leur développement et à assurer leur compatibilité avec le respect d'autres objectifs assignés par la loi, à la condition que ces prescriptions ne soient pas en contradiction avec l'application d'autres réglementations ou procédures administratives et n'interfèrent pas, par leur précision, avec celles qui relèvent des documents locaux d'urbanisme et, en particulier, des plans locaux d'urbanisme ; ».
Or, de la même manière que pour les SCOT, le Code de l'urbanisme prévoyait que les Schémas directeurs devaient fixer des orientations fondamentales d'aménagement des territoires intéressés et déterminer la destination générale des sols.
Pourtant, alors même que le Schéma Directeur de l'ILE-DE-RE imposait des normes que l'on peut qualifier d'impératives (« les POS interdiront dans les espaces naturels à protéger toute évolution des terrains de camping et de caravanage vers les espaces résidentiels de loisirs et les village de vacances »), le Conseil d'Etat n'a pas annulé ce document.
Le Conseil d'Etat a en effet admis – à titre dérogatoire – et lorsque deux conditions cumulatives sont réunies qu'un schéma directeur puisse contenir des normes impératives :
Lorsque des normes impératives sont incluses dans un schéma directeur de telles inclusions doivent donc être motivées de manière tout à fait précise et ne pas interférer avec d'autres réglementations ou documents.
Ce n'est donc qu'à titre tout à fait dérogatoire que le Conseil d'Etat semble avoir admis la possibilité d'inclure des normes impératives dans un schéma directeur.
En matière commerciale et au regard des articles L. 121-1 2°, L. 122-1 alinéas 4 et 7 et R. 122-3 du Code de l'urbanisme, il ne semble pas possible de prévoir des normes impératives dans un SCOT.
Ces dispositions prévoient en effet la fixation d'« objectifs » et de « localisations préférentielles » en la matière qui paraissent incompatibles avec des normes impératives d'autant plus qu'elles risqueraient d'interférer avec la législation sur les autorisations commerciales.