Urbanisme durable

Modifications et révisions des Plans locaux d'urbanisme

Depuis l'entrée en vigueur de la loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain (dite loi SRU), les Plans d'occupation des sols (ci-après POS) ont été remplacés par les Plans locaux d'urbanisme (ci-après PLU). Bon nombre de communes ou d'établissements publics de coopération intercommunale (ci-après EPCI) se sont dotés, depuis, d'un PLU et se trouvent aujourd'hui confrontés à la nécessité de modifier plus ou moins profondément ce document.

Il est en effet régulièrement nécessaire d'adapter le document d'urbanisme aux nouveaux projets publics ou privés ainsi qu'aux évolutions actuelles en matière de développement durable.

Les collectivités sont alors confrontées à la difficile question du choix entre les différentes procédures prévues par l'article L. 123-13 du Code de l'urbanisme.

L'entrée en vigueur de la loi n°2009-179 du 17 février 2009, pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés, vient encore complexifier le choix s'offrant aux collectivités compétentes en matière de PLU. Cette loi a en effet introduit un nouveau dispositif transitoire et dérogatoire de modification (1), a créé une nouvelle procédure de modification simplifiée (2) et a modifié les cas de recours à la procédure de révision simplifiée.

Compte tenu de la complexité grandissante de cette question, une présentation de ces nouvelles procédures ainsi que des procédures existantes de modification (3) et de révision simplifiée (4) paraît opportune.

L'analyse de la procédure de révision (5), qui est la procédure de droit commun, est également intéressante, dès lors qu'il semble possible, malgré le silence du Code de l'urbanisme sur ce point, d'alléger cette procédure en n'envisageant la révision que pour une partie seulement du PLU.

1. La création d'une procédure transitoire de modification

L'article 1er de la loi du 17 février 2009 a prévu l'instauration d'une procédure de modification dérogatoire à l'article L. 123-13 du Code de l'urbanisme afin « d'autoriser l'implantation de constructions en limite séparative ».

Cette procédure dérogatoire n'est toutefois que transitoire, puisqu'elle n'est ouverte aux collectivités que jusqu'au 31 décembre 2010.

Bien qu'extrêmement ciblée, cette disposition n'est pas issue d'un amendement parlementaire mais du projet de loi lui-même. L'introduction de cette procédure dérogatoire et transitoire est justifiée par le gouvernement par la nécessité « d'accélérer la construction de logement tout en luttant contre le mitage et l'étalement urbain ». « Il s'agit [selon l'exposé des motifs] d'exploiter un potentiel significatif de construction ou d'agrandissement de logements » en permettant de « simplifier les règles de mitoyenneté » .

En vertu des dispositions de l'article R. 123-9 7° du Code de l'urbanisme, le règlement du PLU peut en effet prévoir les règles d'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives . En l'absence de document d'urbanisme c'est l'article R. 111-18 du Code de l'urbanisme qui s'applique .

Jusqu'à l'intervention de cette loi, une collectivité qui voulait modifier son PLU afin de permettre la construction en limite séparative devait recourir à la procédure de modification, nécessitant la notification du projet de PLU modifié à un certain nombre de personnes visées à l'article L. 123-13 alinéa 6 du Code de l'urbanisme ainsi que l'organisation d'une enquête publique.

En soumettant ce cas extrêmement limité de modification à une procédure dérogatoire et transitoire, le législateur entend ainsi faciliter ce type de modifications qui seront mises en oeuvre, sans enquête publique, par le biais d'un simple porté à connaissance du public pendant une durée d'un mois.

Précisons que c'est à la suite du dépôt d'un amendement qu'il a été prévu que la délibération approuvant la modification du PLU devait être motivée . Ce faisant c'est exactement la même procédure qui s'applique pour cette procédure transitoire que pour la procédure de modification simplifiée du PLU.

Le rapporteur de ce texte devant le Sénat considère que cette modification devra permettre de réduire de six mois à six semaines le délai nécessaire pour procéder à ce type de modification . Par ailleurs, les rapporteurs du texte, tant devant le Sénat et que devant l'Assemblée nationale, estiment que cela devrait également permettre de réduire nettement le coût de la procédure ainsi que les risques contentieux.

Toutefois, si ces avantages paraissent réels, on peut légitimement douter de l'impact qu'aura une telle mesure sur l'accélération des projets de constructions.

Lors des travaux de la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire sur le projet de loi, deux députés se sont en effet interrogés sur l'objet réel de ce « dispositif très spécifique » ainsi que sur sa portée.

Le législateur aurait en effet très bien pu ajouter cette hypothèse de recours à la procédure de modification simplifiée qui a été instaurée à l'article 2 de la loi. La procédure de modification simplifiée est en effet identique à la procédure instituée en vue d'autoriser les constructions en limite séparative.

Par ailleurs, il aurait sans doute été plus efficace de mettre en place cette procédure en vue de supprimer la superficie minimale constructible ou d'assouplir le coefficient d'emprise au sol et/ou le coefficient d'occupation des sols.

Au finalement, si ce dispositif peut véritablement permettre de faciliter la construction de nouveaux logements, on comprend alors difficilement pourquoi ce cas de modification sans enquête publique n'est possible que jusqu'au 31 décembre 2010. Par ailleurs, il n'est pas certain que les collectivités aient massivement recours à cette procédure qui reste encore relativement confidentielle et qui ne sera plus possible après 2010.

2. La nouvelle procédure de modification simplifiée du PLU

La loi du 17 février 2009 a également modifié l'article L. 123-13 du Code de l'urbanisme afin d'instaurer une nouvelle procédure de modification simplifiée du PLU.

Cette disposition résulte d'un amendement déposé par deux députés, Monsieur Olivier CARRE et Madame le rapporteur du texte, Laure DE LA RAUDIERE. L'objectif de cet amendement était d'étendre le dispositif transitoire visé à l'article 1er du projet de loi en le codifiant.

Il s'agit d'une procédure très allégée puisque l'enquête publique est remplacée par une simple période de porté à connaissance et ne nécessite qu'une délibération motivée de l'assemblée délibérante.

Comme toutes les procédures de modification et de révision simplifiée du PLU, le champ d'application de la procédure de modification simplifiée est limité. Son recours n'est possible que dans deux hypothèses :

- en vue de rectifier une erreur matérielle ;

- en vue de modifier des éléments mineurs dont la liste sera fixée par décret en Conseil d'Etat.

Il convient d'emblée de préciser qu'avant l'entrée en vigueur de cette loi, il fallait utiliser la procédure de révision simplifiée pour corriger des erreurs matérielles contenues dans un PLU. En permettant de recourir à la procédure de modification simplifiée dans ce cas de figure, le législateur a assoupli de manière importante les règles devant être respectées puisqu'il ne sera plus nécessaire d'organiser une enquête publique ainsi qu'une phase de concertation préalable.

Le législateur n'a cependant apporté aucune précision supplémentaire sur cette notion d'erreur matérielle. Pour pouvoir recourir à cette procédure – qui est encore plus dérogatoire que la procédure de révision simplifiée précédemment applicable –, il semble cependant nécessaire d'être en mesure de pouvoir justifier de la réalité de cette erreur qui ne doit pas être une erreur d'appréciation, mais bien une pure erreur matérielle.

S'agissant des éléments mineurs qui peuvent faire l'objet d'une modification simplifiée, il est expressément prévu par le texte qu'il ne pourra pas s'agir de modifications portant sur la destination des sols.

Par ailleurs, le décret n°2009-722 du 18 juin 2009 pris pour l'application des articles 1er et 2 de la loi n°2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés a inséré un nouvel article R. 123-20-1 dans le Code de l'urbanisme.

Cette procédure de modification simplifiée pourra donc être mise en oeuvre, non seulement pour rectifier une erreur matérielle, mais également :

- pour augmenter, dans la limite de 20 %, le coefficient d'emprise au sol, le coefficient d'occupation des sols ou la hauteur maximale des constructions, ainsi que les plafonds dans lesquels peut être autorisée l'extension limitée des constructions existantes ;

- diminuer les obligations de recul des constructions par rapport aux limites de leur terrain d'assiette ou par rapport aux autres constructions situées sur le même terrain ;

- diminuer, dans la limite de 20 %, la superficie minimale des terrains constructibles ;

- supprimer des règles qui auraient pour objet ou pour effet d'interdire l'installation de systèmes domestiques solaires thermiques ou photovoltaïques ou de tout autre dispositif individuel de production d'énergie renouvelable, l'utilisation en façade du bois ou de tout autre matériau renouvelable permettant d'éviter des émissions de gaz à effet de serre ou la pose de toitures végétalisées ou retenant les eaux pluviales ;

- supprimer un ou plusieurs emplacements réservés ou réduire leur emprise.

En tout état de cause, la procédure allégée qui est prévue est, de loin, la moins lourde des procédures jusque là prévues par l'article L. 123-13 du Code de l'urbanisme.

Le recours à l'enquête publique est remplacé par l'organisation d'une procédure de porté à connaissance. Ce porté à connaissance devra permettre, durant une durée d'au moins un mois, de rendre public le projet de modification simplifiée ainsi que l'exposé des motifs de ce projet. Il conviendra également de permettre au public de formuler des observations, très vraisemblablement en tenant à sa disposition un registre.

La procédure de « porté à la connaissance du public » est relativement nouvelle. Le porté à connaissance concernait, en effet jusque là, les relations entre d'une part le Préfet et d'autre part les communes ou les EPCI compétents en matière d'urbanisme .

Par ailleurs, à défaut d'enquête publique, le législateur mettait souvent en place une procédure de mise à disposition du public . Cette mise à disposition du public était précédée d'une publicité préalable permettant à la population de connaître la période ainsi que les modalités de cette mise à disposition.

Le nouvel article R. 123-20-2 du Code de l'urbanisme, introduit par le décret du 18 juin 2009 permet de considérer que cette procédure de « portée à la connaissance du public » s'apparente en réalité à une enquête publique sans commissaire enquêteur, c'est-à-dire à une mise à disposition du public.

Un avis devra être préalablement publié en vue d'informer la population de l'ouverture de cette procédure de « porté à la connaissance du public ». Un registre devra également être tenu à la disposition du public afin que des observations puissent être formulées.

Toutefois, on peut sans doute regretter qu'à l'image de la procédure de concertation préalable, il ne soit pas prévu que l'exécutif tire le bilan de ce porté à connaissance soit et que l'organe délibérant se prononce sur ce bilan avant d'approuver la modification simplifiée.

Enfin, comme l'a souligné un commentateur de ce texte , il n'est pas prévu de notifier ce projet de modification simplifiée aux organismes visés au 6ème alinéa de l'article L. 123-13 comme c'est le cas pour la procédure de modification « classique ».

S'il était sans doute nécessaire d'assouplir la procédure de modification lorsqu'elle concerne des modifications mineures ou la rectification de simples erreurs matérielles, il paraît tout de même regrettable d'avoir privé le public et les organismes publics intéressés de toute influence.

3. La procédure de modification du PLU

Aux termes des dispositions de l'article L. 123-13 du Code de l'urbanisme, pour que le recours à une procédure de modification du PLU soit légal, il est impératif que trois conditions soient cumulativement réunies, c'est-à-dire que le projet :

* ne pas porte pas atteinte à l'économie générale du plan d'aménagement et de développement durable (ci-après PADD) ;

* ne réduise :

– ni un espace boisé classé ;

– ni une zone agricole ;

– ni une zone naturelle et forestière ;

– ni une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels ;

* ne cause pas de graves risques de nuisance.

Des limites tenant à la protection de l'environnement et au respect de l'économie générale du PADD ont été posées pour encadrer le recours à cette procédure dérogatoire de modification du PLU.

Il est ainsi intéressant d'analyser les cas dans lesquels le juge administratif a considéré qu'une modification portait atteinte à l'économie générale du PADD.

Le juge administratif a ainsi sanctionné une modification qui avait pour objet de permettre l'installation d'un golf et de bâtiments annexes de même que la modification permettant l'implantation d'un supermarché . A également été considéré, par le juge administratif, comme ayant pour effet de bouleverser l'économie générale du PADD, l'autorisation d'un dépassement de 25 % du COS précédant, dans une zone couvrant le tiers du territoire communal ainsi que la suppression de tout COS dans une autre zone .

Il convient également de souligner que la multiplication des procédures de modification peut être assimilée à une atteinte portée à l'économie générale du PADD .

La procédure de modification du PLU est relativement souple. Elle nécessite, dans un premier temps la constitution d'un dossier comprenant une notice explicative de la modification projetée, ainsi que l'ensemble des pièces modifiées du document d'urbanisme.

Le dossier doit être ensuite notifié, c'est-à-dire envoyé par lettre recommandée avec accusé de réception, aux personnes visées au 6ème alinéa de l'article L. 123-13 du Code de l'urbanisme . Ce n'est qu'une fois le dossier notifié que l'enquête publique peut avoir lieu. Cette enquête publique est préparée et se déroule dans les mêmes formes et délais que pour l'élaboration ou la révision d'un PLU.

A l'issue de cette procédure d'enquête publique, le projet de modification peut être approuvé.

Il s'agit d'une procédure relativement lourde. Toutefois, son champ d'application est relativement large pour englober une partie non négligeable des projets de modification. De plus, il convient de souligner qu'en vertu du dernier alinéa de l'article L. 123-13 du Code de l'urbanisme, une procédure de modification peut tout à fait être menée conjointement avec une ou plusieurs procédures de révision simplifiée ou de modification.

Aucune précision n'a cependant été fournie par le législateur sur ce point, s'agissant de la nouvelle procédure de modification simplifiée. Toutefois, dès lors qu'il n'y a pas lieu d'organiser une enquête publique en vue de l'approbation d'un projet de modification simplifiée, la nécessité de mener conjointement les procédures est nettement moindre.

4. La procédure de révision simplifiée du PLU

La procédure de révision simplifiée a été introduite dans le Code de l'urbanisme par la loi n°2003-590 du 2 juillet 2003 sur l'urbanisme et l'habitat qui a remplacé la procédure de révision d'urgence par cette nouvelle procédure.

Depuis l'intervention de la loi du 17 février 2009, l'alinéa 8 de l'article L. 123-13 du Code de l'urbanisme ne prévoit plus que deux cas de recours à la procédure de révision simplifiée :

* pour la réalisation d'une construction ou d'une opération, à caractère public ou privé, présentant un intérêt général ;

* pour la réalisation d'un projet d'extension des zones constructibles si les conditions suivantes sont respectées :

– ne porte pas atteinte à l'économie générale du PADD ;

– ne comporte pas de graves risques de nuisance.

Il convient également de préciser qu'en vertu de l'article L. 112-18 du Code rural, la procédure de révision simplifiée peut également être engagée en vue de faciliter la transformation en logements de bâtiments à vocation agricole qui ne sont plus exploités.

S'agissant de la première hypothèse de recours à la procédure de révision simplifiée, il convient de préciser que les opérations ou constructions d'intérêt général peuvent être non seulement de nature publique, mais également de nature privée .

Une réponse ministérielle donne des exemples d'application de la procédure de révision simplifiée : « l'implantation d'une entreprise, un équipement public ou privé, un lotissement communal ou l'ouverture à l'urbanisation de quelques terrains. » .

Cette même réponse ministérielle précise que : « L'important est que le projet soit identifié. ». Avant que la procédure de révision simplifiée ne soit mise en oeuvre sur ce fondement, il est donc primordial que les caractéristiques essentielles du projet soient connues.

Ces projets peuvent aussi bien émaner de la commune ou de l'EPCI compétent en matière de PLU que d'autres collectivités. Ces constructions et opérations pourront ainsi également émaner de personnes privées, dès lors que ces projets présentent bien un intérêt général pour la commune ou l'EPCI compétent.

En ce qui concerne le second cas de recours à la procédure de révision simplifiée, en vue d'étendre des zones constructibles, celui-ci n'est pas lié à l'existence ou à la réalisation d'un projet déterminé. Cependant, elle nécessite que soient respectées deux conditions cumulatives :

– que cette extension ne porte pas atteinte à l'économie générale du PADD ;

– et qu'elle ne comporte pas de graves risques de nuisance.

On retrouve ici deux des trois conditions qui sont requises pour qu'une procédure de modification d'un PLU puisse être mise en oeuvre.

Dès lors qu'il s'agit d'étendre des zones constructibles le champ d'application de la procédure de révision simplifiée est donc plus large que celui de la modification, puisque cette extension peut avoir pour effet de réduire un espace boisé classé, une zone agricole, une zone naturelle et forestière ou une protection édictée en raison des risques de nuisances de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ce qui n'est pas possible dans le cadre d'une procédure de modification.

Précisons, en ce qui concerne les POS, que l'article L. 123-19 du Code de l'urbanisme prévoit que ceux-ci pourront faire l'objet d'une procédure de révision simplifiée à condition que la révision simplifiée soit approuvée avant le 1er janvier 2010.

Du point de vue de la procédure en tant que telle, la procédure de révision simplifiée est relativement lourde. Elle nécessite l'organisation non seulement d'une enquête publique, mais également l'organisation d'une phase de concertation préalable et d'un examen conjoint du projet avec les personnes publiques visées à l'article L. 123-9 du Code de l'urbanisme.

5. La procédure révision du PLU pouvant ne concerner qu'une partie du PLU

Lorsqu'une commune ou un EPCI souhaite opérer des changements dans leur document d'urbanisme, mais que ces changements n'entrent dans le champ d'application d'aucune des procédures dérogatoires précédemment envisagées, c'est la procédure de révision de droit commun qui est applicable.

Il s'agit toutefois d'une procédure longue, coûteuse et complexe qui est quasiment identique à une procédure d'élaboration d'un PLU. Beaucoup de collectivités se posent alors la question de savoir si la révision qui doit être mise en oeuvre doit concerner tout le PLU ou si elle peut ne concerner qu'une partie seulement du PLU.

L'article L. 123-13 du Code de l'urbanisme, dans sa version antérieure au 2 juillet 2003, prévoyait la possibilité de réviser « tout ou partie d'un plan d'occupation des sols ». Une révision ne concernant qu'une partie seulement du PLU était donc tout à fait possible.

Cette possibilité de recourir à une révision dite partielle, ne concernant qu'une partie seulement du PLU, ne doit pas être confondue avec l'élaboration d'un document d'urbanisme partiel ne concernant qu'une partie du territoire. Précédemment à l'intervention de la loi du 13 décembre 2000, les PLU pouvaient en effet ne courvri que partiellement le territoire communal. Aujourd'hui, l'article L. 123-1 alinéa 3 du Code de l'urbanisme impose que les PLU couvrent l'intégralité du territoire communal ou intercommunal.

S'agissant de la procédure de révision, c'est l'article 23 de la loi du 2 juillet 2003 qui a supprimé la précision selon laquelle « La révision peut ne porter que sur une partie du plan. ».

Il ressort des débats parlementaires que ce faisant, le législateur n'a pas entendu supprimer la possibilité de réviser partiellement un PLU, mais a simplement souhaité accroître le recours à la procédure de modification, peu utilisée jusqu'à cette date par les collectivités.

Les rapporteurs du projet de loi devant le Sénat ont d'ailleurs précisé, sous forme d'incise, que la révision du PLU pourrait toujours ne porter que sur une partie du plan .

C'est donc du fait d'un simple oubli que la précision selon laquelle la révision d'un PLU peut ne porter que sur une partie seulement du PLU a été supprimée.

C'est sans doute la raison pour laquelle la doctrine semble globalement considérer que le recours à une révision partielle d'un PLU est possible, même si cela n'est plus expressément prévu par le Code de l'urbanisme .

Si la révision partielle d'un PLU se conçoit parfaitement – une collectivité ne devant pas être obligée de revoir l'ensemble de son document d'urbanisme à l'occasion d'une procédure de révision – il n'en reste pas moins que la procédure à suivre ne sera pas moins lourde puisqu'elle sera semblable à une procédure d'élaboration.

Par ailleurs, le fait de soumettre un projet de révision partielle du PLU au public ainsi qu'à des organismes publics, pourra amener ceux-ci à proposer des modifications concernant d'autres secteurs ou d'autres documents du PLU que ceux envisagés initialement dans le projet de révision partielle.

Dans ce cas, la collectivité ne pourra, au seul motif que cette procédure de révision est partielle, les écarter. Il faudra préalablement les analyser et, le cas échéant, les prendre en compte ou les rejeter.

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Les modifications entraînées par la loi du 17 février 2009 sur les procédures de modification et de révision des documents d'urbanisme n'est vraisemblablement qu'un avant goût de la réforme plus profonde que devrait prochainement connaître cette matière ainsi que le droit de l'urbanisme dans son ensemble.

L'article 13 du projet de loi portant engagement national pour l'environnement, dit projet de loi Grenelle 2 qui a été déposé au Sénat le 12 janvier 2009 prévoit en effet d'autoriser le Gouvernement à procéder, par voie d'ordonnance, à la clarification et à la simplification des procédures d'élaboration, de modification et de révision des documents d'urbanisme.

Depuis le 13 décembre 2000 on constate donc que ces procédures de modification et de révision font l'objet de nombreux changements, témoignant ainsi, sans doute, de leur trop grande complexité. Gageons que cette fois, le Gouvernement parviendra à mettre en place des procédures simples et lisibles qui sécuriseront enfin les collectivités.