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Interrogé par le député Eric RAOULT, sur les modalités de communication des documents relatifs à l'élaboration ou à la modification d'un document d'urbanisme, le Ministre de l'Intérieur et des collectivités territoriales a fait une synthèse intéressante de la question (Rép. min. 13 avril 2010 JOAN page : 4296, Q. n°69896) :
"Afin d'assurer la transparence de l'action administrative et l'information des citoyens, la loi n°78-753 du 17 juillet 1978 reconnaît à toute personne un droit très large d'obtenir communication des documents détenus par une administration, quels que soient leur forme ou leur support. Ce droit s'exerce à l'égard de toutes les administrations publiques, ainsi qu'à l'égard des organismes privés chargés d'une mission de service public. S'agissant des documents relatifs à l'élaboration ou la modification d'un document d'urbanisme, la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) a émis plusieurs avis relatifs à leur caractère communicable. Ainsi, les documents relatifs à l'élaboration d'un PLU sont considérés comme étant des documents administratifs soumis aux dispositions de la loi susmentionnée. Toutefois, les documents directement liés à la préparation du projet ne sont pas communicables avant l'adoption du projet de plan par le conseil municipal. Après l'adoption du projet et jusqu'à l'ouverture de l'enquête publique, la quasi-totalité des documents du dossier deviennent communicables, à l'exception de la proposition de la commission départementale de conciliation (avis n°20072321 du 21 17juin 2007). Durant l'enquête publique, seuls les éléments du dossier soumis à l'enquête sont communicables. Enfin, après la clôture de l'enquête et avant l'approbation du plan par le conseil municipal, la loi du 17 juillet 1978 s'applique pleinement pour l'ensemble des documents. Par ailleurs, en application de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales, le maire est seul compétent pour assurer la communication des documents sollicités. Il dispose toutefois de la faculté d'organiser les modalités de communication des documents administratifs, notamment en délégant par arrêté une partie de sa compétence (avis n° 20092016 du 16 juillet 2009)."
La Cour administrative d'appel de Bordeaux a annulé une procédure de révision simplifiée d'un POS au motif qu'un avis n'a pas été joint au dossier d'enquête publique (CAA Bordeaux 22 février 2010, Commune de Lavausseau, req. n°09BX00557).
Dans cette affaire, la commune de Lavausseau avait décidé de mettre en oeuvre une procédure de révision simplifiée de son POS.
Conformément aux dispositions de l'article R. 123-21-1 du Code de l'urbanisme, la commune avait joint au dossier d'enquête publique le procès-verbal de la réunion d'examen conjoint.
La Cour administrative d'appel de Bordeaux a néanmoins sanctionné cette procédure au motif qu'aurait également dû être joint au dossier d'enquête publique l'avis rendu par la chambre d'agriculture de la Vienne.
Bien que le Code de l'urbanisme ne prévoit pas l'obligation de joindre, au dossier d'enquête publique, les avis rendus, le cas échéant, dans le cadre d'une procédure de révision simplifiée, le juge administratif a estimé, compte tenu des circonstances, que la commune a entaché sa procédure d'une irrégularité substantielle.
En l'espèce, la chambre d'agriculture qui était l'une des personnes publiques devant être associée à l'élaboration du projet de révision simplifiée n'était pas présente lors de la réunion d'examen conjoint.
Le Président de la chambre d'agriculture a néanmoins adressé un courrier à la commune dans lequel il « émettait, au nom de cet organisme, un avis favorable au projet en l'assortissant de plusieurs observations relatives notamment à l'impact de celui-ci sur les surfaces agricoles concernées ».
La Cour administrative d'appel de Bordeaux considère, en conséquence :
« qu'en émettant cet avis circonstancié, la chambre d'agriculture a entendu remédier à son absence lors de la réunion d'examen conjoint (...) ; dès lors qu'il a été émis en temps utile avant l'ouverture de l'enquête publique et qu'il était de nature, en raison de son contenu, à éclairer le public quant à l'impact du projet sur les surfaces agricoles, cet avis aurait dû être inclus, en plus du projet de révision et du procès-verbal de la réunion du 15 janvier 2007, dans le dossier de l'enquête publique ».
En matière de révision simplifiée, il convient donc de joindre au dossier d'enquête publique, même si cela n'est pas exigé par le Code de l'urbanisme, les avis émis :
Nom : CAA Bordeaux 22 février 2010, Commune de Lava.pdf
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Le caractère insuffisant d'une procédure de concertation préalable en matière d'élaboration d'un PLU
Bien que le juge administratif sanctionne rarement les procédures de concertation préalable, prévues l'article L. 300-2 du Code de l'urbanisme, au motif que les modalités de mise en oeuvre prévues sont insuffisantes, la Cour administrative d'appel de Bordeaux vient récemment d'annuler la procédure d'élaboration d'un PLU pour ce motif (CAA Bordeaux 4 mars 2010, SCI MPV Paris et autres, req. n°08BX03261).
La Cour a en effet estimé qu'« eu égard notamment au nombre de personnes concernées par le projet de PLU et à l'importance de celui-ci » les modalités de concertation arrêtées par le Maire n'étaient pas suffisantes.
En l'espèce, le conseil municipal d'Illats avait décidé d'organiser :
La Cour estime que ces modalités de mise en oeuvre de la procédure de concertation préalable « qui n'étaient assorties d'aucune précision quant à leur mise en oeuvre » ne sont pas suffisantes.
La Cour a également considéré que le fait que le maire de la commune ait « reçu individuellement dans son bureau les habitants qui le demandaient afin de prendre en compte leur doléances » n'est pas non plus suffisant pour assurer la concertation prévue à l'article L. 300-2 du Code de l'urbanisme.
Cette décision s'ajoutant à celle rendue par le Conseil d'Etat le 10 février 2010 (Commune de Saint-Lunaire, req. n°327149 Voir article intitulé Article L. 300-2 du Code de l'urbanisme : Attention à ne pas oublier de délibérer sur les « objectifs poursuivis ») semble redonner un poids à la procédure de concertation préalable qui finissait par faire figure de simple formalité.
Il convient donc que les collectivités soient donc particulièrement vigilantes à la manière dont elles organisent les procédures de concertation préalables afin que les modalités de mise en oeuvre prévues soient non seulement respectées, mais qu'elles soient également suffisantes et adaptées au regard du projet en cause.
Nom : CAA Bordeaux 4 mars 2010 SCI MPV Paris.doc
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La circulaire du 18 décembre 2009 relative au développement et au contrôle des centrales photovoltaïques au sol précise que les zones agricoles ne sont pas adaptées à l'implantation de centrales photovoltaïques au sol.
Toutefois, lorsque des terrains classés en zone agricole (NC dans un POS ou A dans un PLU) ne sont, dans les faits, pas exploités, il est envisageable d'y implanter de telles centrales :
« Les projets de centrales solaires au sol n'ont pas vocation à être installés en zones agricoles, notamment cultivées ou utilisées pour des troupeaux d'élevage.
Dès lors, l'installation d'une centrale solaire sur un terrain situé dans une zone agricole, dite zone NC des plans d'occupation des sols ou zone A des plans locaux d'urbanisme, ou sur un terrain à usage agricole dans une commune couverte par une carte communale, est généralement inadaptée, compte tenu de la nécessité de conserver la vocation agricole des terrains concernés. Toutefois, l'accueil d'installations solaires au sol peu être envisagé sur des terrains qui, bien que situés en zone classée agricole, n'ont pas fait l'objet d'un usage agricole dans une période récente. Une modification de la destination du terrain est alors nécessaire. ».
Quelles procédures mettre en oeuvre pour rendre un document d'urbanisme compatible avec une telle installation ?
Il convient de distinguer le cas des PLU et des POS.
Pour les PLU
Dans cette hypothèse, et lorsqu'un PLU est en vigueur, il est possible de recourir à la procédure de modification simplifiée prévue à l'article L. 123-13 du Code de l'urbanisme.
Toutefois, les possibilités de recours à cette procédure « allégée » sont limitées.
L'article R. 123-20-1 du Code de l'urbanisme prévoit en effet le recours à cette procédure dérogatoire de modification simplifiée d'un PLU notamment dans deux hypothèses, en vue de :
S'agissant des zones agricoles la procédure de modification simplifiée n'est donc possible que pour les dispositifs domestiques ou individuels.
Le règlement applicable à une zone naturelle peut, quant à lui, être modifié par cette procédure :
- soit pour permettre l'installation de dispositifs domestiques ou individuels ;
- soit, dans les autres cas, uniquement :
Pour les POS
S'agissant des POS, la procédure de révision simplifiée n'étant plus utilisable depuis le 31 décembre 2009 et la procédure de modification ne pouvant être mise en oeuvre si elle a pour effet de réduire une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, seule la révision du document d'urbanisme et l'élaboration d'un PLU pourra permettre de modifier le règlement d'urbanisme en vue d'implanter une telle installation.
Nom : Circulaire du 18 décembre 2009 relative au dé.pdf
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Le Conseil d'Etat vient de préciser que la seule qualité de propriétaire de parcelles situées dans une zone du document d'urbanisme qui a fait l'objet d'une annulation par le juge administratif n'est pas suffisante pour qu'une tierce opposition soit recevable (CE 8 mars 2010, Champ et autres c/ Société pour l'étude et la protection de la nature en Bretagne, req. n°303742).
Le Tribunal administratif de RENNES a annulé la procédure de révision du POS de la commune de TREFLEZ visant à classer en secteur 1 Nad un certain nombre de parcelles.
Certains des propriétaires dont les parcelles ne se trouvaient plus classées en zone 1 Nad ont formé une tierce opposition contre ce jugement.
L'article R. 832-1 du Code de justice administrative permet en effet à toute personne de former une tierce opposition contre une décision juridictionnelle dès lors que deux conditions cumulatives sont réunies :
Le Tribunal administratif de RENNES a cependant rejeté cette tierce opposition comme étant irrecevable.
Le Conseil d'Etat confirme ce jugement considérant que la première condition n'est pas réunie.
Les propriétaires de parcelles situées dans une zone concernée par l'annulation des dispositions d'un document d'urbanisme ne justifient pas, en cette seule qualité, d'un droit auquel cette décision aurait préjudicié et ne sont donc pas recevables à former une tierce opposition contre la décision d'annulation.
Nom : Scan CE 8 mars 2010 Champ et autres.pdf
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Interrogé par Monsieur Alain COUSIN, le Ministre de l'Écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer a indiqué que l'échéance fixée au 31 décembre 2009 pour pouvoir procéder à la révision simplifiée d'un POS ne sera pas à nouveau repoussée (Rép. min. n°60287, JOAN Q. du 5 janvier 2010 http://questions.assemblee-nationale.fr/q13/13-60287QE.htm ).
Le Ministre a en effet indiqué qu'« à ce jour, aucun nouveau texte prorogeant le délai prévu à l'article L. 123-19 b) du code de l'urbanisme n'est prévu. ».
Il justifie essentiellement sa position par le fait que les PLU prennent mieux en compte « les principes du développement durable et la protection des espaces naturels ».
Il estime également que le passage du POS au PLU « n'est pas nécessairement long et coûteux » dès lors que l'on a notamment recours aux PLU intercommunaux.
Trames vertes et biocorridors connus du juge administratif bien avant le Grenelle de l'environnement
Les biocorridors, corridors biologiques ou trames vertes sont des liaisons entre différents écosystèmes ou entre différents habitats d'une espèce permettant sa dispersion et sa migration.
Ce n'est que dans la loi n°2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, dite Grenelle 1, que la nécessité de réglementer ces biocorridors a été prise en compte (Voir notamment articles 23 et 24).
Toutefois, même avant l'entrée en vigueur de cette loi, un certain nombre de documents d'urbanisme faisaient déjà référence à des trames vertes.
Dès 2007, le Ministre de l'Ecologie et du Développement durable indiquait ainsi, dans une réponse ministérielle, qu'il était possible d'instituer des corridors biologiques par l'intermédiaire des documents d'urbanisme (Q. n°107521, JOAN 6 mars 2007).
Un certain nombre de collectivités a donc institué des corridors biologiques ou des trames vertes dans leurs documents d'urbanisme.
C'est la raison pour laquelle, il existe d'ores et déjà des décisions jurisprudentielles qui abordent la question des trames vertes et de leur compatibilité avec l'urbanisation.
Le juge administratif a déjà eu l'occasion d'apprécier la compatibilité entre une trame verte et l'ouverture à l'urbanisation.
Ainsi, la Cour administrative d'appel de BORDEAUX a-t-elle validé le plan local d'urbanisme (ci-après PLU) de la Communauté urbaine de BORDEAUX en faisant référence à la trame verte mentionnée à la fois dans le schéma directeur (ci-après SD) valant schéma de cohérence territoriale (ci-après SCOT) et dans le projet d'aménagement et de développement durable (ci-après PADD) (CAA Bordeaux, 10 décembre 2009, Société A.F.M. Recyclage c/ Communauté urbaine de Bordeaux, req. n°08BX00360 ; Voir également SARL Engeba c/ Communauté urbaine de Bordeaux, req. n°08BX00509).
La Cour s'est ainsi fondée sur l'existence d'une trame verte pour valider le classement par un PLU de parcelles en zone naturelle.
La Cour administrative d'appel de LYON a quant à elle considéré que la création de « polygones d'implantation » dans une zone naturelle par le PLU de la Communauté urbaine de LYON n'est pas illégale, quand bien même ce secteur est recensé par le PADD en tant que « trame verte » de l'agglomération.
Toutefois, la Cour n'a pas fait le même raisonnement s'agissant de la création d'une zone AU de 54 hectares située dans une trame verte visée par le PADD. Elle a en effet retenu que :
« en retenant le principe de l'urbanisation de l'ensemble de cette zone sans distinguer les différents compartiments de terrain qu'elle comporte, notamment, de part et d'autre de la ligne de crête, la révision litigieuse est en contradiction avec les orientations précises énoncées, tant par le plan d'aménagement et de développement durable (PADD) en ce qui concerne la trame verte , que le rapport de présentation en ce qui concerne le maintien de la pérennité des deux dernières exploitations agricoles ; que les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont, dès lors, pu, sans erreur manifeste d'appréciation, procéder au classement en zone AU2 de l'ensemble des 54 hectares en cause ; » (CAA Lyon 18 novembre 2008, Association Roch'nature, req. n°07LY00802).
Le Conseil d'Etat a également eu l'occasion de prendre en compte l'existence d'une trame verte inscrite dans le SD de la région Ile-de-France (ci-après SDRIF).
Il a considéré, dans cette affaire, que le classement par le plan d'occupation des sols (ci-après POS) de la commune du Plessis-Trevise d'une parcelle en zone urbaine n'était pas incompatible avec le SDRIF et ne remettait pas en cause l'existence de la trame verte (CE 28 janvier 1998, Commune du Plessis-Trevise c/ M. Pique et autres, req. n°145068 ; Voir également CAA Paris 29 septembre 1998, Société Kaufman et Broad, req. n°93PA01204).
Les collectivités locales ont donc la possibilité, dans le cadre de l'élaboration de leur document d'urbanisme, de protéger les zones de passage en créant des trames vertes, quand bien même les trames vertes prévues par la loi Grenelle 1 n'ont pas encore été arrêtées.