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Un cavalier législatif a été inséré dans l'article 20 de la loi n°2011-12 du 5 janvier 2011 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne. Cette disposition vient tempérer les modalités d'application de la loi Grenelle II en ce qui concerne les SCOT (article 17 de la loi Grenelle II) et les PLU (article 19 de la loi Grenelle II) avant même leur date d'entrée en vigueur initiale.
L'article 20 de cette loi du 5 janvier 2011 modifie et atténue les conditions d'entrée en vigueur des articles 17 et 19 de la loi Grenelle II.
Les PLU et les SCOT approuvés avant le 13 janvier 2011 devront intégrer les modifications issues des articles 17 et 19 lors de lors prochaine révision et, en tout état de cause, au plus tard le 1er janvier 2016.
Pour les PLU et les SCOT qui sont en cours d'élaboration et de révision, ils pourront faire application des dispositions antérieurement applicables si deux conditions cumulatives sont remplies :
En ce qui concerne les SCOT, il est précisé que les SCOT approuvés avant le 13 juillet 2011 mais annulé pour vice de forme ou de procédure pourront être à nouveau approuvé après enquête publique sur le fondement des dispositions antérieure si cette nouvelle approbation a lieu dans les deux ans de la décision d'annulation.
Enfin, s'agissant des PLU, il est également précisé que les PLU en cours d'élaboration par un EPCI dans un périmètre qui ne comprend pas l'ensemble des communes membres de l'EPCI peuvent être approuvés dans ce périmètre jusqu'au 13 juillet 2013.
Nom : Entrée en vigueur loi Grenelle II.xls
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Interrogé par le député Eric RAOULT, sur les modalités de communication des documents relatifs à l'élaboration ou à la modification d'un document d'urbanisme, le Ministre de l'Intérieur et des collectivités territoriales a fait une synthèse intéressante de la question (Rép. min. 13 avril 2010 JOAN page : 4296, Q. n°69896) :
"Afin d'assurer la transparence de l'action administrative et l'information des citoyens, la loi n°78-753 du 17 juillet 1978 reconnaît à toute personne un droit très large d'obtenir communication des documents détenus par une administration, quels que soient leur forme ou leur support. Ce droit s'exerce à l'égard de toutes les administrations publiques, ainsi qu'à l'égard des organismes privés chargés d'une mission de service public. S'agissant des documents relatifs à l'élaboration ou la modification d'un document d'urbanisme, la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) a émis plusieurs avis relatifs à leur caractère communicable. Ainsi, les documents relatifs à l'élaboration d'un PLU sont considérés comme étant des documents administratifs soumis aux dispositions de la loi susmentionnée. Toutefois, les documents directement liés à la préparation du projet ne sont pas communicables avant l'adoption du projet de plan par le conseil municipal. Après l'adoption du projet et jusqu'à l'ouverture de l'enquête publique, la quasi-totalité des documents du dossier deviennent communicables, à l'exception de la proposition de la commission départementale de conciliation (avis n°20072321 du 21 17juin 2007). Durant l'enquête publique, seuls les éléments du dossier soumis à l'enquête sont communicables. Enfin, après la clôture de l'enquête et avant l'approbation du plan par le conseil municipal, la loi du 17 juillet 1978 s'applique pleinement pour l'ensemble des documents. Par ailleurs, en application de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales, le maire est seul compétent pour assurer la communication des documents sollicités. Il dispose toutefois de la faculté d'organiser les modalités de communication des documents administratifs, notamment en délégant par arrêté une partie de sa compétence (avis n° 20092016 du 16 juillet 2009)."
La loi portant engagement national pour l'environnement, dite loi Grenelle II, renforce la prise en compte par les documents d'urbanisme des sols pollués.
Au travers de l'article L. 121-13° du Code de l'urbanisme, les schémas de cohérence territoriale (ci-après SCOT), les plans locaux d'urbanisme (ci-après PLU) et les cartes communales devaient déjà assurer la prévention « des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ».
La loi Grenelle II entend renforcer le rôle des documents d'urbanisme en la matière.
L'article L. 125-6 du Code de l'environnement prévoit ainsi que :
« L'Etat rend publiques les informations dont il dispose sur les risques de pollution des sols. Ces informations sont prises en compte dans les documents d'urbanisme lors de leur élaboration et de leur révision.
Un décret en Conseil d'Etat définit les modalités d'application du présent article. ».
Un décret en Conseil d'Etat devra intervenir avant que cette nouvelle obligation soit applicable.
On peut toutefois s'interroger sur le fait que cette obligation soit insérée dans le Code de l'environnement et non dans le Code de l'urbanisme.
La Cour administrative d'appel de Bordeaux a annulé une procédure de révision simplifiée d'un POS au motif qu'un avis n'a pas été joint au dossier d'enquête publique (CAA Bordeaux 22 février 2010, Commune de Lavausseau, req. n°09BX00557).
Dans cette affaire, la commune de Lavausseau avait décidé de mettre en oeuvre une procédure de révision simplifiée de son POS.
Conformément aux dispositions de l'article R. 123-21-1 du Code de l'urbanisme, la commune avait joint au dossier d'enquête publique le procès-verbal de la réunion d'examen conjoint.
La Cour administrative d'appel de Bordeaux a néanmoins sanctionné cette procédure au motif qu'aurait également dû être joint au dossier d'enquête publique l'avis rendu par la chambre d'agriculture de la Vienne.
Bien que le Code de l'urbanisme ne prévoit pas l'obligation de joindre, au dossier d'enquête publique, les avis rendus, le cas échéant, dans le cadre d'une procédure de révision simplifiée, le juge administratif a estimé, compte tenu des circonstances, que la commune a entaché sa procédure d'une irrégularité substantielle.
En l'espèce, la chambre d'agriculture qui était l'une des personnes publiques devant être associée à l'élaboration du projet de révision simplifiée n'était pas présente lors de la réunion d'examen conjoint.
Le Président de la chambre d'agriculture a néanmoins adressé un courrier à la commune dans lequel il « émettait, au nom de cet organisme, un avis favorable au projet en l'assortissant de plusieurs observations relatives notamment à l'impact de celui-ci sur les surfaces agricoles concernées ».
La Cour administrative d'appel de Bordeaux considère, en conséquence :
« qu'en émettant cet avis circonstancié, la chambre d'agriculture a entendu remédier à son absence lors de la réunion d'examen conjoint (...) ; dès lors qu'il a été émis en temps utile avant l'ouverture de l'enquête publique et qu'il était de nature, en raison de son contenu, à éclairer le public quant à l'impact du projet sur les surfaces agricoles, cet avis aurait dû être inclus, en plus du projet de révision et du procès-verbal de la réunion du 15 janvier 2007, dans le dossier de l'enquête publique ».
En matière de révision simplifiée, il convient donc de joindre au dossier d'enquête publique, même si cela n'est pas exigé par le Code de l'urbanisme, les avis émis :
Nom : CAA Bordeaux 22 février 2010, Commune de Lava.pdf
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L'article L. 123-13 du Code de l'urbanisme ne prévoit qu'une procédure de modification d'un PLU ne peut être mise en oeuvre que si trois conditions cumulatives sont respectées :
La Cour administrative d'appel de Bordeaux a rendu, le 18 mars 2010 un arrêt précisant la dernière condition posée par l'article L. 123-13 du Code de l'urbanisme relatif aux graves risques de nuisances.
Dans cette affaire, la commune de Sainte-Luce avait modifié son POS en vue de permettre la construction de logements sociaux.
La construction de logements sociaux, semble, à première vue, ne poser aucune difficulté du point de vue des graves risques de nuisances. Il ne s'agit en effet pas de réaliser une installation classée pour la protection de l'environnement (ci-après ICPE), mais de simples logements sociaux.
Pourtant c'est bien en raison des graves risques de nuisance que la Cour administrative d'appel de Bordeaux a annulé la procédure de modification mise en oeuvre par la commune.
La Cour a en effet estimé qu'au regard de l'implantation retenue pour la réalisation de ces logements, ceux-ci risquaient d'être exposés à de graves risques de nuisance.
Il faut préciser que la commune prévoyait d'implanter ces logements sociaux « à proximité immédiate d'une zone d'activité, d'une route supportant une circulation importante [route nationale à quatre voies] et d'une station d'épuration ». La Cour a également retenu le fait que ce procédure de modification du POS « conduirai[t] à accroître les possibilités de reconstruction des bâtiments sur l'ensemble de la zone ND, notamment en zone littorale » (CAA Bordeaux, Hayot, req. n°09BX01450).
L'appréciation de la condition liée à l'existence de graves risques de nuisances ne doit pas se limiter aux seules nuisances que causerait le projet objet de la modification. Avant de mettre en oeuvre une procédure de modification de leur PLU, les communes ou les établissements de coopération intercommunale compétents en la matière, doivent donc s'assurer que l'implantation choisie ne va pas faire peser de graves risques de nuisances sur le projet objet de la modification.
Il convient à ce titre de préciser qu'une condition similaire existe en ce qui concerne la procédure de révision simplifiée, lorsqu'il s'agit d'un projet d'extension des zones constructibles.
Nom : CAA Bordeaux 18 mars 2010, M Hayot.pdf
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Le caractère insuffisant d'une procédure de concertation préalable en matière d'élaboration d'un PLU
Bien que le juge administratif sanctionne rarement les procédures de concertation préalable, prévues l'article L. 300-2 du Code de l'urbanisme, au motif que les modalités de mise en oeuvre prévues sont insuffisantes, la Cour administrative d'appel de Bordeaux vient récemment d'annuler la procédure d'élaboration d'un PLU pour ce motif (CAA Bordeaux 4 mars 2010, SCI MPV Paris et autres, req. n°08BX03261).
La Cour a en effet estimé qu'« eu égard notamment au nombre de personnes concernées par le projet de PLU et à l'importance de celui-ci » les modalités de concertation arrêtées par le Maire n'étaient pas suffisantes.
En l'espèce, le conseil municipal d'Illats avait décidé d'organiser :
La Cour estime que ces modalités de mise en oeuvre de la procédure de concertation préalable « qui n'étaient assorties d'aucune précision quant à leur mise en oeuvre » ne sont pas suffisantes.
La Cour a également considéré que le fait que le maire de la commune ait « reçu individuellement dans son bureau les habitants qui le demandaient afin de prendre en compte leur doléances » n'est pas non plus suffisant pour assurer la concertation prévue à l'article L. 300-2 du Code de l'urbanisme.
Cette décision s'ajoutant à celle rendue par le Conseil d'Etat le 10 février 2010 (Commune de Saint-Lunaire, req. n°327149 Voir article intitulé Article L. 300-2 du Code de l'urbanisme : Attention à ne pas oublier de délibérer sur les « objectifs poursuivis ») semble redonner un poids à la procédure de concertation préalable qui finissait par faire figure de simple formalité.
Il convient donc que les collectivités soient donc particulièrement vigilantes à la manière dont elles organisent les procédures de concertation préalables afin que les modalités de mise en oeuvre prévues soient non seulement respectées, mais qu'elles soient également suffisantes et adaptées au regard du projet en cause.
Nom : CAA Bordeaux 4 mars 2010 SCI MPV Paris.doc
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Depuis l'intervention de la loi SRU du 13 décembre 2000 se posait la question de savoir à quelles conditions un PLU pouvait être modifié, avant son adoption, mais après la clôture de l'enquête publique.
Le Conseil d'Etat vient d'apporter une réponse claire à cette question dans un arrêt du 12 mars 2010. Ce sont les mêmes conditions qui s'appliquent qu'avant l'entrée en vigueur de la loi SRU (CE 12 mars 2010, Lille Métropole, Communauté urbaine, req. n°312108).
Le maintien de la jurisprudence du Conseil d'Etat est d'ailleurs assez logique dans la mesure où la rédaction de l'article L. 123-10 est assez similaire à celle de l'ancien article L. 123-3-1.
Un PLU ne peut être modifié après la clôture de l'enquête publique :
* que pour tenir compte des observations formulées durant l'enquête publique tant par le public que par le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête ;
* qu'à la condition que cette modification n'affecte pas l'économie du PLU.
Nom : Scan CE 12 mars 2010 CULille.pdf
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La circulaire du 18 décembre 2009 relative au développement et au contrôle des centrales photovoltaïques au sol précise que les zones agricoles ne sont pas adaptées à l'implantation de centrales photovoltaïques au sol.
Toutefois, lorsque des terrains classés en zone agricole (NC dans un POS ou A dans un PLU) ne sont, dans les faits, pas exploités, il est envisageable d'y implanter de telles centrales :
« Les projets de centrales solaires au sol n'ont pas vocation à être installés en zones agricoles, notamment cultivées ou utilisées pour des troupeaux d'élevage.
Dès lors, l'installation d'une centrale solaire sur un terrain situé dans une zone agricole, dite zone NC des plans d'occupation des sols ou zone A des plans locaux d'urbanisme, ou sur un terrain à usage agricole dans une commune couverte par une carte communale, est généralement inadaptée, compte tenu de la nécessité de conserver la vocation agricole des terrains concernés. Toutefois, l'accueil d'installations solaires au sol peu être envisagé sur des terrains qui, bien que situés en zone classée agricole, n'ont pas fait l'objet d'un usage agricole dans une période récente. Une modification de la destination du terrain est alors nécessaire. ».
Quelles procédures mettre en oeuvre pour rendre un document d'urbanisme compatible avec une telle installation ?
Il convient de distinguer le cas des PLU et des POS.
Pour les PLU
Dans cette hypothèse, et lorsqu'un PLU est en vigueur, il est possible de recourir à la procédure de modification simplifiée prévue à l'article L. 123-13 du Code de l'urbanisme.
Toutefois, les possibilités de recours à cette procédure « allégée » sont limitées.
L'article R. 123-20-1 du Code de l'urbanisme prévoit en effet le recours à cette procédure dérogatoire de modification simplifiée d'un PLU notamment dans deux hypothèses, en vue de :
S'agissant des zones agricoles la procédure de modification simplifiée n'est donc possible que pour les dispositifs domestiques ou individuels.
Le règlement applicable à une zone naturelle peut, quant à lui, être modifié par cette procédure :
- soit pour permettre l'installation de dispositifs domestiques ou individuels ;
- soit, dans les autres cas, uniquement :
Pour les POS
S'agissant des POS, la procédure de révision simplifiée n'étant plus utilisable depuis le 31 décembre 2009 et la procédure de modification ne pouvant être mise en oeuvre si elle a pour effet de réduire une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, seule la révision du document d'urbanisme et l'élaboration d'un PLU pourra permettre de modifier le règlement d'urbanisme en vue d'implanter une telle installation.
Nom : Circulaire du 18 décembre 2009 relative au dé.pdf
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Le Conseil d'Etat vient de préciser que la seule qualité de propriétaire de parcelles situées dans une zone du document d'urbanisme qui a fait l'objet d'une annulation par le juge administratif n'est pas suffisante pour qu'une tierce opposition soit recevable (CE 8 mars 2010, Champ et autres c/ Société pour l'étude et la protection de la nature en Bretagne, req. n°303742).
Le Tribunal administratif de RENNES a annulé la procédure de révision du POS de la commune de TREFLEZ visant à classer en secteur 1 Nad un certain nombre de parcelles.
Certains des propriétaires dont les parcelles ne se trouvaient plus classées en zone 1 Nad ont formé une tierce opposition contre ce jugement.
L'article R. 832-1 du Code de justice administrative permet en effet à toute personne de former une tierce opposition contre une décision juridictionnelle dès lors que deux conditions cumulatives sont réunies :
Le Tribunal administratif de RENNES a cependant rejeté cette tierce opposition comme étant irrecevable.
Le Conseil d'Etat confirme ce jugement considérant que la première condition n'est pas réunie.
Les propriétaires de parcelles situées dans une zone concernée par l'annulation des dispositions d'un document d'urbanisme ne justifient pas, en cette seule qualité, d'un droit auquel cette décision aurait préjudicié et ne sont donc pas recevables à former une tierce opposition contre la décision d'annulation.
Nom : Scan CE 8 mars 2010 Champ et autres.pdf
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En cas, notamment, d'élaboration ou de révision d'un SCOT ou d'un PLU, il est impératif que lorsque le conseil municipal délibère sur les modalités de la concertation, il délibère également, au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune dans le cadre de la procédure d'élaboration ou de révision.
Le Conseil d'Etat vient d'apporter des précisions utiles sur les modalités d'application de l'article L. 300-2 du Code de l'urbanisme.
Aux termes du premier alinéa de cette disposition, il ressort que :
« Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole (...) ».
En pratique, une telle délibération doit être adoptée avant toute :
Le Conseil d'Etat a précisé dans un arrêt en date du 10 février 2010 (Commune de Saint-Lunaire, req. n°327149) que cette délibération devait prendre en compte les deux « volets » visés par l'article L. 300-2 du Code de l'urbanisme – savoir les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation – et qu'il s'agissait d'une formalité substantielle :
« la délibération du conseil municipal doit porter, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser un document d'urbanisme, d'autre part, sur les modalités de la concertation avec les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées ; que cette délibération constitue, dans ses deux volets, une formalité substantielle dont la méconnaissance entache d'illégalité le document d'urbanisme approuvé, alors même que la concertation aurait respecté les modalités définies par le conseil municipal ».
En l'espèce, le Conseil d'Etat a considéré qu'il n'était pas démontré que le conseil municipal de SAINT-LUNAIRE avait délibéré, au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la révision du POS de la commune.
Nom : CE 10 février 2010 Commune de Saint-Lunaire.doc
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Interrogé par Monsieur Alain COUSIN, le Ministre de l'Écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer a indiqué que l'échéance fixée au 31 décembre 2009 pour pouvoir procéder à la révision simplifiée d'un POS ne sera pas à nouveau repoussée (Rép. min. n°60287, JOAN Q. du 5 janvier 2010 http://questions.assemblee-nationale.fr/q13/13-60287QE.htm ).
Le Ministre a en effet indiqué qu'« à ce jour, aucun nouveau texte prorogeant le délai prévu à l'article L. 123-19 b) du code de l'urbanisme n'est prévu. ».
Il justifie essentiellement sa position par le fait que les PLU prennent mieux en compte « les principes du développement durable et la protection des espaces naturels ».
Il estime également que le passage du POS au PLU « n'est pas nécessairement long et coûteux » dès lors que l'on a notamment recours aux PLU intercommunaux.
Trames vertes et biocorridors connus du juge administratif bien avant le Grenelle de l'environnement
Les biocorridors, corridors biologiques ou trames vertes sont des liaisons entre différents écosystèmes ou entre différents habitats d'une espèce permettant sa dispersion et sa migration.
Ce n'est que dans la loi n°2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, dite Grenelle 1, que la nécessité de réglementer ces biocorridors a été prise en compte (Voir notamment articles 23 et 24).
Toutefois, même avant l'entrée en vigueur de cette loi, un certain nombre de documents d'urbanisme faisaient déjà référence à des trames vertes.
Dès 2007, le Ministre de l'Ecologie et du Développement durable indiquait ainsi, dans une réponse ministérielle, qu'il était possible d'instituer des corridors biologiques par l'intermédiaire des documents d'urbanisme (Q. n°107521, JOAN 6 mars 2007).
Un certain nombre de collectivités a donc institué des corridors biologiques ou des trames vertes dans leurs documents d'urbanisme.
C'est la raison pour laquelle, il existe d'ores et déjà des décisions jurisprudentielles qui abordent la question des trames vertes et de leur compatibilité avec l'urbanisation.
Le juge administratif a déjà eu l'occasion d'apprécier la compatibilité entre une trame verte et l'ouverture à l'urbanisation.
Ainsi, la Cour administrative d'appel de BORDEAUX a-t-elle validé le plan local d'urbanisme (ci-après PLU) de la Communauté urbaine de BORDEAUX en faisant référence à la trame verte mentionnée à la fois dans le schéma directeur (ci-après SD) valant schéma de cohérence territoriale (ci-après SCOT) et dans le projet d'aménagement et de développement durable (ci-après PADD) (CAA Bordeaux, 10 décembre 2009, Société A.F.M. Recyclage c/ Communauté urbaine de Bordeaux, req. n°08BX00360 ; Voir également SARL Engeba c/ Communauté urbaine de Bordeaux, req. n°08BX00509).
La Cour s'est ainsi fondée sur l'existence d'une trame verte pour valider le classement par un PLU de parcelles en zone naturelle.
La Cour administrative d'appel de LYON a quant à elle considéré que la création de « polygones d'implantation » dans une zone naturelle par le PLU de la Communauté urbaine de LYON n'est pas illégale, quand bien même ce secteur est recensé par le PADD en tant que « trame verte » de l'agglomération.
Toutefois, la Cour n'a pas fait le même raisonnement s'agissant de la création d'une zone AU de 54 hectares située dans une trame verte visée par le PADD. Elle a en effet retenu que :
« en retenant le principe de l'urbanisation de l'ensemble de cette zone sans distinguer les différents compartiments de terrain qu'elle comporte, notamment, de part et d'autre de la ligne de crête, la révision litigieuse est en contradiction avec les orientations précises énoncées, tant par le plan d'aménagement et de développement durable (PADD) en ce qui concerne la trame verte , que le rapport de présentation en ce qui concerne le maintien de la pérennité des deux dernières exploitations agricoles ; que les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont, dès lors, pu, sans erreur manifeste d'appréciation, procéder au classement en zone AU2 de l'ensemble des 54 hectares en cause ; » (CAA Lyon 18 novembre 2008, Association Roch'nature, req. n°07LY00802).
Le Conseil d'Etat a également eu l'occasion de prendre en compte l'existence d'une trame verte inscrite dans le SD de la région Ile-de-France (ci-après SDRIF).
Il a considéré, dans cette affaire, que le classement par le plan d'occupation des sols (ci-après POS) de la commune du Plessis-Trevise d'une parcelle en zone urbaine n'était pas incompatible avec le SDRIF et ne remettait pas en cause l'existence de la trame verte (CE 28 janvier 1998, Commune du Plessis-Trevise c/ M. Pique et autres, req. n°145068 ; Voir également CAA Paris 29 septembre 1998, Société Kaufman et Broad, req. n°93PA01204).
Les collectivités locales ont donc la possibilité, dans le cadre de l'élaboration de leur document d'urbanisme, de protéger les zones de passage en créant des trames vertes, quand bien même les trames vertes prévues par la loi Grenelle 1 n'ont pas encore été arrêtées.
Modifications et révisions des Plans locaux d'urbanisme
Depuis l'entrée en vigueur de la loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain (dite loi SRU), les Plans d'occupation des sols (ci-après POS) ont été remplacés par les Plans locaux d'urbanisme (ci-après PLU). Bon nombre de communes ou d'établissements publics de coopération intercommunale (ci-après EPCI) se sont dotés, depuis, d'un PLU et se trouvent aujourd'hui confrontés à la nécessité de modifier plus ou moins profondément ce document.
Il est en effet régulièrement nécessaire d'adapter le document d'urbanisme aux nouveaux projets publics ou privés ainsi qu'aux évolutions actuelles en matière de développement durable.
Les collectivités sont alors confrontées à la difficile question du choix entre les différentes procédures prévues par l'article L. 123-13 du Code de l'urbanisme.
L'entrée en vigueur de la loi n°2009-179 du 17 février 2009, pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés, vient encore complexifier le choix s'offrant aux collectivités compétentes en matière de PLU. Cette loi a en effet introduit un nouveau dispositif transitoire et dérogatoire de modification (1), a créé une nouvelle procédure de modification simplifiée (2) et a modifié les cas de recours à la procédure de révision simplifiée.
Compte tenu de la complexité grandissante de cette question, une présentation de ces nouvelles procédures ainsi que des procédures existantes de modification (3) et de révision simplifiée (4) paraît opportune.
L'analyse de la procédure de révision (5), qui est la procédure de droit commun, est également intéressante, dès lors qu'il semble possible, malgré le silence du Code de l'urbanisme sur ce point, d'alléger cette procédure en n'envisageant la révision que pour une partie seulement du PLU.
1. La création d'une procédure transitoire de modification
L'article 1er de la loi du 17 février 2009 a prévu l'instauration d'une procédure de modification dérogatoire à l'article L. 123-13 du Code de l'urbanisme afin « d'autoriser l'implantation de constructions en limite séparative ».
Cette procédure dérogatoire n'est toutefois que transitoire, puisqu'elle n'est ouverte aux collectivités que jusqu'au 31 décembre 2010.
Bien qu'extrêmement ciblée, cette disposition n'est pas issue d'un amendement parlementaire mais du projet de loi lui-même. L'introduction de cette procédure dérogatoire et transitoire est justifiée par le gouvernement par la nécessité « d'accélérer la construction de logement tout en luttant contre le mitage et l'étalement urbain ». « Il s'agit [selon l'exposé des motifs] d'exploiter un potentiel significatif de construction ou d'agrandissement de logements » en permettant de « simplifier les règles de mitoyenneté » .
En vertu des dispositions de l'article R. 123-9 7° du Code de l'urbanisme, le règlement du PLU peut en effet prévoir les règles d'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives . En l'absence de document d'urbanisme c'est l'article R. 111-18 du Code de l'urbanisme qui s'applique .
Jusqu'à l'intervention de cette loi, une collectivité qui voulait modifier son PLU afin de permettre la construction en limite séparative devait recourir à la procédure de modification, nécessitant la notification du projet de PLU modifié à un certain nombre de personnes visées à l'article L. 123-13 alinéa 6 du Code de l'urbanisme ainsi que l'organisation d'une enquête publique.
En soumettant ce cas extrêmement limité de modification à une procédure dérogatoire et transitoire, le législateur entend ainsi faciliter ce type de modifications qui seront mises en oeuvre, sans enquête publique, par le biais d'un simple porté à connaissance du public pendant une durée d'un mois.
Précisons que c'est à la suite du dépôt d'un amendement qu'il a été prévu que la délibération approuvant la modification du PLU devait être motivée . Ce faisant c'est exactement la même procédure qui s'applique pour cette procédure transitoire que pour la procédure de modification simplifiée du PLU.
Le rapporteur de ce texte devant le Sénat considère que cette modification devra permettre de réduire de six mois à six semaines le délai nécessaire pour procéder à ce type de modification . Par ailleurs, les rapporteurs du texte, tant devant le Sénat et que devant l'Assemblée nationale, estiment que cela devrait également permettre de réduire nettement le coût de la procédure ainsi que les risques contentieux.
Toutefois, si ces avantages paraissent réels, on peut légitimement douter de l'impact qu'aura une telle mesure sur l'accélération des projets de constructions.
Lors des travaux de la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire sur le projet de loi, deux députés se sont en effet interrogés sur l'objet réel de ce « dispositif très spécifique » ainsi que sur sa portée.
Le législateur aurait en effet très bien pu ajouter cette hypothèse de recours à la procédure de modification simplifiée qui a été instaurée à l'article 2 de la loi. La procédure de modification simplifiée est en effet identique à la procédure instituée en vue d'autoriser les constructions en limite séparative.
Par ailleurs, il aurait sans doute été plus efficace de mettre en place cette procédure en vue de supprimer la superficie minimale constructible ou d'assouplir le coefficient d'emprise au sol et/ou le coefficient d'occupation des sols.
Au finalement, si ce dispositif peut véritablement permettre de faciliter la construction de nouveaux logements, on comprend alors difficilement pourquoi ce cas de modification sans enquête publique n'est possible que jusqu'au 31 décembre 2010. Par ailleurs, il n'est pas certain que les collectivités aient massivement recours à cette procédure qui reste encore relativement confidentielle et qui ne sera plus possible après 2010.
2. La nouvelle procédure de modification simplifiée du PLU
La loi du 17 février 2009 a également modifié l'article L. 123-13 du Code de l'urbanisme afin d'instaurer une nouvelle procédure de modification simplifiée du PLU.
Cette disposition résulte d'un amendement déposé par deux députés, Monsieur Olivier CARRE et Madame le rapporteur du texte, Laure DE LA RAUDIERE. L'objectif de cet amendement était d'étendre le dispositif transitoire visé à l'article 1er du projet de loi en le codifiant.
Il s'agit d'une procédure très allégée puisque l'enquête publique est remplacée par une simple période de porté à connaissance et ne nécessite qu'une délibération motivée de l'assemblée délibérante.
Comme toutes les procédures de modification et de révision simplifiée du PLU, le champ d'application de la procédure de modification simplifiée est limité. Son recours n'est possible que dans deux hypothèses :
- en vue de rectifier une erreur matérielle ;
- en vue de modifier des éléments mineurs dont la liste sera fixée par décret en Conseil d'Etat.
Il convient d'emblée de préciser qu'avant l'entrée en vigueur de cette loi, il fallait utiliser la procédure de révision simplifiée pour corriger des erreurs matérielles contenues dans un PLU. En permettant de recourir à la procédure de modification simplifiée dans ce cas de figure, le législateur a assoupli de manière importante les règles devant être respectées puisqu'il ne sera plus nécessaire d'organiser une enquête publique ainsi qu'une phase de concertation préalable.
Le législateur n'a cependant apporté aucune précision supplémentaire sur cette notion d'erreur matérielle. Pour pouvoir recourir à cette procédure – qui est encore plus dérogatoire que la procédure de révision simplifiée précédemment applicable –, il semble cependant nécessaire d'être en mesure de pouvoir justifier de la réalité de cette erreur qui ne doit pas être une erreur d'appréciation, mais bien une pure erreur matérielle.
S'agissant des éléments mineurs qui peuvent faire l'objet d'une modification simplifiée, il est expressément prévu par le texte qu'il ne pourra pas s'agir de modifications portant sur la destination des sols.
Par ailleurs, le décret n°2009-722 du 18 juin 2009 pris pour l'application des articles 1er et 2 de la loi n°2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés a inséré un nouvel article R. 123-20-1 dans le Code de l'urbanisme.
Cette procédure de modification simplifiée pourra donc être mise en oeuvre, non seulement pour rectifier une erreur matérielle, mais également :
- pour augmenter, dans la limite de 20 %, le coefficient d'emprise au sol, le coefficient d'occupation des sols ou la hauteur maximale des constructions, ainsi que les plafonds dans lesquels peut être autorisée l'extension limitée des constructions existantes ;
- diminuer les obligations de recul des constructions par rapport aux limites de leur terrain d'assiette ou par rapport aux autres constructions situées sur le même terrain ;
- diminuer, dans la limite de 20 %, la superficie minimale des terrains constructibles ;
- supprimer des règles qui auraient pour objet ou pour effet d'interdire l'installation de systèmes domestiques solaires thermiques ou photovoltaïques ou de tout autre dispositif individuel de production d'énergie renouvelable, l'utilisation en façade du bois ou de tout autre matériau renouvelable permettant d'éviter des émissions de gaz à effet de serre ou la pose de toitures végétalisées ou retenant les eaux pluviales ;
- supprimer un ou plusieurs emplacements réservés ou réduire leur emprise.
En tout état de cause, la procédure allégée qui est prévue est, de loin, la moins lourde des procédures jusque là prévues par l'article L. 123-13 du Code de l'urbanisme.
Le recours à l'enquête publique est remplacé par l'organisation d'une procédure de porté à connaissance. Ce porté à connaissance devra permettre, durant une durée d'au moins un mois, de rendre public le projet de modification simplifiée ainsi que l'exposé des motifs de ce projet. Il conviendra également de permettre au public de formuler des observations, très vraisemblablement en tenant à sa disposition un registre.
La procédure de « porté à la connaissance du public » est relativement nouvelle. Le porté à connaissance concernait, en effet jusque là, les relations entre d'une part le Préfet et d'autre part les communes ou les EPCI compétents en matière d'urbanisme .
Par ailleurs, à défaut d'enquête publique, le législateur mettait souvent en place une procédure de mise à disposition du public . Cette mise à disposition du public était précédée d'une publicité préalable permettant à la population de connaître la période ainsi que les modalités de cette mise à disposition.
Le nouvel article R. 123-20-2 du Code de l'urbanisme, introduit par le décret du 18 juin 2009 permet de considérer que cette procédure de « portée à la connaissance du public » s'apparente en réalité à une enquête publique sans commissaire enquêteur, c'est-à-dire à une mise à disposition du public.
Un avis devra être préalablement publié en vue d'informer la population de l'ouverture de cette procédure de « porté à la connaissance du public ». Un registre devra également être tenu à la disposition du public afin que des observations puissent être formulées.
Toutefois, on peut sans doute regretter qu'à l'image de la procédure de concertation préalable, il ne soit pas prévu que l'exécutif tire le bilan de ce porté à connaissance soit et que l'organe délibérant se prononce sur ce bilan avant d'approuver la modification simplifiée.
Enfin, comme l'a souligné un commentateur de ce texte , il n'est pas prévu de notifier ce projet de modification simplifiée aux organismes visés au 6ème alinéa de l'article L. 123-13 comme c'est le cas pour la procédure de modification « classique ».
S'il était sans doute nécessaire d'assouplir la procédure de modification lorsqu'elle concerne des modifications mineures ou la rectification de simples erreurs matérielles, il paraît tout de même regrettable d'avoir privé le public et les organismes publics intéressés de toute influence.
3. La procédure de modification du PLU
Aux termes des dispositions de l'article L. 123-13 du Code de l'urbanisme, pour que le recours à une procédure de modification du PLU soit légal, il est impératif que trois conditions soient cumulativement réunies, c'est-à-dire que le projet :
* ne pas porte pas atteinte à l'économie générale du plan d'aménagement et de développement durable (ci-après PADD) ;
* ne réduise :
– ni un espace boisé classé ;
– ni une zone agricole ;
– ni une zone naturelle et forestière ;
– ni une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels ;
* ne cause pas de graves risques de nuisance.
Des limites tenant à la protection de l'environnement et au respect de l'économie générale du PADD ont été posées pour encadrer le recours à cette procédure dérogatoire de modification du PLU.
Il est ainsi intéressant d'analyser les cas dans lesquels le juge administratif a considéré qu'une modification portait atteinte à l'économie générale du PADD.
Le juge administratif a ainsi sanctionné une modification qui avait pour objet de permettre l'installation d'un golf et de bâtiments annexes de même que la modification permettant l'implantation d'un supermarché . A également été considéré, par le juge administratif, comme ayant pour effet de bouleverser l'économie générale du PADD, l'autorisation d'un dépassement de 25 % du COS précédant, dans une zone couvrant le tiers du territoire communal ainsi que la suppression de tout COS dans une autre zone .
Il convient également de souligner que la multiplication des procédures de modification peut être assimilée à une atteinte portée à l'économie générale du PADD .
La procédure de modification du PLU est relativement souple. Elle nécessite, dans un premier temps la constitution d'un dossier comprenant une notice explicative de la modification projetée, ainsi que l'ensemble des pièces modifiées du document d'urbanisme.
Le dossier doit être ensuite notifié, c'est-à-dire envoyé par lettre recommandée avec accusé de réception, aux personnes visées au 6ème alinéa de l'article L. 123-13 du Code de l'urbanisme . Ce n'est qu'une fois le dossier notifié que l'enquête publique peut avoir lieu. Cette enquête publique est préparée et se déroule dans les mêmes formes et délais que pour l'élaboration ou la révision d'un PLU.
A l'issue de cette procédure d'enquête publique, le projet de modification peut être approuvé.
Il s'agit d'une procédure relativement lourde. Toutefois, son champ d'application est relativement large pour englober une partie non négligeable des projets de modification. De plus, il convient de souligner qu'en vertu du dernier alinéa de l'article L. 123-13 du Code de l'urbanisme, une procédure de modification peut tout à fait être menée conjointement avec une ou plusieurs procédures de révision simplifiée ou de modification.
Aucune précision n'a cependant été fournie par le législateur sur ce point, s'agissant de la nouvelle procédure de modification simplifiée. Toutefois, dès lors qu'il n'y a pas lieu d'organiser une enquête publique en vue de l'approbation d'un projet de modification simplifiée, la nécessité de mener conjointement les procédures est nettement moindre.
4. La procédure de révision simplifiée du PLU
La procédure de révision simplifiée a été introduite dans le Code de l'urbanisme par la loi n°2003-590 du 2 juillet 2003 sur l'urbanisme et l'habitat qui a remplacé la procédure de révision d'urgence par cette nouvelle procédure.
Depuis l'intervention de la loi du 17 février 2009, l'alinéa 8 de l'article L. 123-13 du Code de l'urbanisme ne prévoit plus que deux cas de recours à la procédure de révision simplifiée :
* pour la réalisation d'une construction ou d'une opération, à caractère public ou privé, présentant un intérêt général ;
* pour la réalisation d'un projet d'extension des zones constructibles si les conditions suivantes sont respectées :
– ne porte pas atteinte à l'économie générale du PADD ;
– ne comporte pas de graves risques de nuisance.
Il convient également de préciser qu'en vertu de l'article L. 112-18 du Code rural, la procédure de révision simplifiée peut également être engagée en vue de faciliter la transformation en logements de bâtiments à vocation agricole qui ne sont plus exploités.
S'agissant de la première hypothèse de recours à la procédure de révision simplifiée, il convient de préciser que les opérations ou constructions d'intérêt général peuvent être non seulement de nature publique, mais également de nature privée .
Une réponse ministérielle donne des exemples d'application de la procédure de révision simplifiée : « l'implantation d'une entreprise, un équipement public ou privé, un lotissement communal ou l'ouverture à l'urbanisation de quelques terrains. » .
Cette même réponse ministérielle précise que : « L'important est que le projet soit identifié. ». Avant que la procédure de révision simplifiée ne soit mise en oeuvre sur ce fondement, il est donc primordial que les caractéristiques essentielles du projet soient connues.
Ces projets peuvent aussi bien émaner de la commune ou de l'EPCI compétent en matière de PLU que d'autres collectivités. Ces constructions et opérations pourront ainsi également émaner de personnes privées, dès lors que ces projets présentent bien un intérêt général pour la commune ou l'EPCI compétent.
En ce qui concerne le second cas de recours à la procédure de révision simplifiée, en vue d'étendre des zones constructibles, celui-ci n'est pas lié à l'existence ou à la réalisation d'un projet déterminé. Cependant, elle nécessite que soient respectées deux conditions cumulatives :
– que cette extension ne porte pas atteinte à l'économie générale du PADD ;
– et qu'elle ne comporte pas de graves risques de nuisance.
On retrouve ici deux des trois conditions qui sont requises pour qu'une procédure de modification d'un PLU puisse être mise en oeuvre.
Dès lors qu'il s'agit d'étendre des zones constructibles le champ d'application de la procédure de révision simplifiée est donc plus large que celui de la modification, puisque cette extension peut avoir pour effet de réduire un espace boisé classé, une zone agricole, une zone naturelle et forestière ou une protection édictée en raison des risques de nuisances de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ce qui n'est pas possible dans le cadre d'une procédure de modification.
Précisons, en ce qui concerne les POS, que l'article L. 123-19 du Code de l'urbanisme prévoit que ceux-ci pourront faire l'objet d'une procédure de révision simplifiée à condition que la révision simplifiée soit approuvée avant le 1er janvier 2010.
Du point de vue de la procédure en tant que telle, la procédure de révision simplifiée est relativement lourde. Elle nécessite l'organisation non seulement d'une enquête publique, mais également l'organisation d'une phase de concertation préalable et d'un examen conjoint du projet avec les personnes publiques visées à l'article L. 123-9 du Code de l'urbanisme.
5. La procédure révision du PLU pouvant ne concerner qu'une partie du PLU
Lorsqu'une commune ou un EPCI souhaite opérer des changements dans leur document d'urbanisme, mais que ces changements n'entrent dans le champ d'application d'aucune des procédures dérogatoires précédemment envisagées, c'est la procédure de révision de droit commun qui est applicable.
Il s'agit toutefois d'une procédure longue, coûteuse et complexe qui est quasiment identique à une procédure d'élaboration d'un PLU. Beaucoup de collectivités se posent alors la question de savoir si la révision qui doit être mise en oeuvre doit concerner tout le PLU ou si elle peut ne concerner qu'une partie seulement du PLU.
L'article L. 123-13 du Code de l'urbanisme, dans sa version antérieure au 2 juillet 2003, prévoyait la possibilité de réviser « tout ou partie d'un plan d'occupation des sols ». Une révision ne concernant qu'une partie seulement du PLU était donc tout à fait possible.
Cette possibilité de recourir à une révision dite partielle, ne concernant qu'une partie seulement du PLU, ne doit pas être confondue avec l'élaboration d'un document d'urbanisme partiel ne concernant qu'une partie du territoire. Précédemment à l'intervention de la loi du 13 décembre 2000, les PLU pouvaient en effet ne courvri que partiellement le territoire communal. Aujourd'hui, l'article L. 123-1 alinéa 3 du Code de l'urbanisme impose que les PLU couvrent l'intégralité du territoire communal ou intercommunal.
S'agissant de la procédure de révision, c'est l'article 23 de la loi du 2 juillet 2003 qui a supprimé la précision selon laquelle « La révision peut ne porter que sur une partie du plan. ».
Il ressort des débats parlementaires que ce faisant, le législateur n'a pas entendu supprimer la possibilité de réviser partiellement un PLU, mais a simplement souhaité accroître le recours à la procédure de modification, peu utilisée jusqu'à cette date par les collectivités.
Les rapporteurs du projet de loi devant le Sénat ont d'ailleurs précisé, sous forme d'incise, que la révision du PLU pourrait toujours ne porter que sur une partie du plan .
C'est donc du fait d'un simple oubli que la précision selon laquelle la révision d'un PLU peut ne porter que sur une partie seulement du PLU a été supprimée.
C'est sans doute la raison pour laquelle la doctrine semble globalement considérer que le recours à une révision partielle d'un PLU est possible, même si cela n'est plus expressément prévu par le Code de l'urbanisme .
Si la révision partielle d'un PLU se conçoit parfaitement – une collectivité ne devant pas être obligée de revoir l'ensemble de son document d'urbanisme à l'occasion d'une procédure de révision – il n'en reste pas moins que la procédure à suivre ne sera pas moins lourde puisqu'elle sera semblable à une procédure d'élaboration.
Par ailleurs, le fait de soumettre un projet de révision partielle du PLU au public ainsi qu'à des organismes publics, pourra amener ceux-ci à proposer des modifications concernant d'autres secteurs ou d'autres documents du PLU que ceux envisagés initialement dans le projet de révision partielle.
Dans ce cas, la collectivité ne pourra, au seul motif que cette procédure de révision est partielle, les écarter. Il faudra préalablement les analyser et, le cas échéant, les prendre en compte ou les rejeter.
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Les modifications entraînées par la loi du 17 février 2009 sur les procédures de modification et de révision des documents d'urbanisme n'est vraisemblablement qu'un avant goût de la réforme plus profonde que devrait prochainement connaître cette matière ainsi que le droit de l'urbanisme dans son ensemble.
L'article 13 du projet de loi portant engagement national pour l'environnement, dit projet de loi Grenelle 2 qui a été déposé au Sénat le 12 janvier 2009 prévoit en effet d'autoriser le Gouvernement à procéder, par voie d'ordonnance, à la clarification et à la simplification des procédures d'élaboration, de modification et de révision des documents d'urbanisme.
Depuis le 13 décembre 2000 on constate donc que ces procédures de modification et de révision font l'objet de nombreux changements, témoignant ainsi, sans doute, de leur trop grande complexité. Gageons que cette fois, le Gouvernement parviendra à mettre en place des procédures simples et lisibles qui sécuriseront enfin les collectivités.